我国创业政策变迁的文本考察：历程、逻辑与基本经验

薛博文

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

随着我国经济社会的加速转型，创业活动在建设创新型国家过程中所发挥的作用逐渐彰显，国家层面对这一行为已经形成了广泛的价值认同。党的十九届五中全会将“进入创新型国家前列”纳入“2035年远景目标”，这一目标的实现有赖于创业活动在新时代为经济社会发展提供更多的创新动能。当前，我国政府实施的一系列创业政策推动了“大众创业、万众创新”的深入开展，是优化新时代创业工作的重要抓手。因此，为进一步提升我国创业实效，推动实现更高质量发展目标，有必要对新中国成立以来我国政府的创业政策作系统梳理，厘清其变迁历程，找到变迁逻辑，总结基本经验，从而为做好新时代创业工作提供可循路径。

一、研究设计：方法、样本与路线

（一） 研究方法

本文采用两种研究方法。第一，内容分析法。这是一种以文献资料为研究对象，并对其进行客观、系统和量化描述的社会科学研究方法。它能够把非量化的语言文字转化为用数量表示的资料，并用统计数字来描述分析结果，由此对文献“质”的方面实现更为精确和深刻的认识［1］。第二，政策话语分析法。这一方法将公共政策视为能被特定集体认同和遵从的语言符号，并认为政策文本是在特定语境中建构的一种意识形态的文本，语境不断发生变化，政策文本也会发生变迁，因此“理解一项政策应始于对那个语境的认知”［2］。

本文基于内容分析法对选取的政策研究样本进行关键词词频归类和计量统计分析，从而厘清我国政府创业政策的变迁历程，再对所选取的政策样本进行政策话语分析，结合政策语境找到我国创业政策变迁的内在逻辑，并总结基本经验。

（二） 研究样本

在样本内容方面，本文选取历年国务院向全国人民代表大会所作的《政府工作报告》作为研究样本。这主要有两方面考虑。第一，理论的适用性。政策话语分析法基于言语行为理论。这一理论在“话语即行为”的核心观点上提出要实现“以言行事”必须满足四项基本条件［3］：一是存在能满足话语言说条件并行之有效的公认程序；二是这一程序适用于特定场合中特定的人和情景；三是这一程序被参与者正确、完全地遵照；四是在这一程序下，参与者言自内心并且言出必行［4］。《政府工作报告》是以国务院为言说主体的政策话语，是我国中央人民政府的施政纲要，完全具备“以言行事”的话语功能，适用于言语行为理论的分析方法。第二，研究的契合性。国务院所作的《政府工作报告》在政府政策文本中具有最高权威性，且我国有关创业的政策内容在《政府工作报告》中都有体现，以《政府工作报告》为研究样本可以清晰地考察我国创业政策的整体变迁。

在样本数量方面，由于国务院在1949-1953年、1961-1963年、1965-1974年、1976-1977年并没有公开发布《政府工作报告》，本文最终选取了自1949-2020年间的52份《政府工作报告》 作为研究样本。

（三） 技术路线

本文的技术路线主要由以下三个步骤组成：第一，样本的预处理，通过关键词搜索出52份研究样本中有关“创业”的内容，形成“创业政策话语”数据库。第二，文本计量分析，运用质性分析软件Nvivo12Plus对数据库中的文本内容进行编码和词频统计分析，并生成可视化图表，以此来厘清我国政府创业政策的变迁过程。第三，政策语境分析，在Nvivo12Plus计量分析的基础上，结合政策语境，在相应社会背景下分析我国创业政策变迁的内在逻辑，总结基本经验。

二、我国创业政策的变迁历程

对政策变迁的考察要把握政策发展的整体性和阶段性两个方面。首先，从整体性来看，对特定政策文本所使用的词汇、修辞等进行分析，可以揭示政策发展的主线。在对样本进行“创业”关键词搜索后，《政府工作报告》中的“创业政策话语”得以筛选出来。运用Nvivo12Plus软件其进行词频统计分析（见表1），可以得到创业政策话语词云统计图（见图1） 和矩形树状式结构图（见图2）。从词频统计来看，发展（302次）、就业（228次）、建设（179次）、改革（176次）、经济（142次）、企业（133次）、创新（123次） 等核心词汇的出现有较高频率。对他们进行政策话语意义分析可以得到：一方面，促进就业是政府实施创业政策的主要目标，但如何驱动更高质量的经济发展成为新时代政府施政的重要考量。另一方面，“加强”“推进”“提高”“促进”“加快”等修饰性词语的使用表明政府对创业工作的重视度日益提升，在创新驱动发展战略实施下，政府的创业政策越来越有进步性，更为开放的创新创业体系也在逐步形成。

其次，从阶段性来看，根据关键词搜索结果，可以绘制“历年国务院《政府工作报告》‘创业’词频数量统计图”（见图3），从而找到阶段性特征。可以看到，1979年以前，《政府工作报告》中并未出现“创业”。自1979年后，“创业”一词的出现频次呈现出逐年增长趋势且近七年的增长率达到最高。结合不同语境下“创业”的具体内涵，可以将我国政府创业政策的演变大体上分为三个阶段：从1949年至1996年以政治动员为主要形式的创业孕育期；从1997年至2013年以促进就业为核心目标的创业发展期；从2014年至今以创新发展为价值取向的创业新时代。

（一） 1949-1996年：以政治动员为主要形式的创业孕育期

虽然从1949年到1996年有着将近50年的时间跨度，但这一时期，《政府工作报告》中没有提及有关创业的相关内容，创业政策总体上处于孕育阶段。根据《政府工作报告》的创业词频统计，可以将这一时期以改革开放为时间节点再作具体阶段划分。

第一阶段为1949年至1978年。由于新中国成立初期面临“一穷二白”的艰难处境，且经济体制主要以计划经济为主，并无创办企业的市场经济行为，这一阶段的10份《政府工作报告》没有出现“创业”这一词汇。《政府工作报告》更多以恢复国民经济与工业发展为主要内容，或者直接由有关国民经济类专项报告替代。如1955年的《政府工作报告》由《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》 替代，1958年的《政府工作报告》由《1958年度国民经济计划草案的报告》替代。但是经济发展的需求，使科技领域的创新得到政府重视，一些开创性的理念在这一时期得以萌芽。

表1 “创业政策话语”词频统计结果

图1 “创业政策话语”词云统计图资料来源：Nvivo12 Plus 可视化生成

图2 “创业政策话语”矩形树状式结构图资料来源：Nvivo12 Plus 可视化生成

图3 国务院《政府工作报告》“创业”词频数量统计资料来源：根据关键词搜索结果笔者自制

第二阶段为1979年至1996年。1979年的《政府工作报告》首次出现“创业”这一词汇，但政策语境并未赋予它“创办企业”的内涵，报告的本意是对在增产节约运动中全国人民“艰苦创业”的革命干劲给予肯定性评价。自此之后，“创业”以“开创事业”这一政治动员的语义于《政府工作报告》中出现，其常见表述为“要发扬艰苦奋斗的创业精神”和“自力更生，艰苦创业”。但此时期的“创业”语义也有了从“开创事业”到“创办企业”的过渡性倾向。1996年的《政府工作报告》提出“贫困地区要发扬艰苦创业精神，主要依靠自己的力量脱贫致富”，在这一语境下，“创业”一词便不再单纯为政治动员服务，已经有了一定的群体自发性和市场性。

（二） 1997-2013年：以促进就业为核心目标的创业发展期

如果以间断-均衡理论来解释我国创业政策的变迁，则1997年至2014年的18年间就是我国创业政策的第一个间断期。在这一时期，创业政策得以正式萌发。1997年的《政府工作报告》 首次出现以“创办企业”为主要语义的“创业”词汇。报告中提出“要鼓励学到技术和管理经验的农民回到家乡创业”，也提出“我国是一个发展中国家，要靠长期艰苦创业才能改变落后面貌”，这在延续政治动员的语义下有效地将“创业”变成了一项具体经济活动，也标志着创业行为正式得到了中央政府的认可。

这一时期的创业政策具有明显导向，即创业为解决就业问题服务。以2008年为时间节点对这一时期作具体阶段划分，可以看到我国政府对创业活动的政策支持在这一时期有了从精神扶持到实质性支持的根本转变。自1997年至2007年，虽然《政府工作报告》每年对“创业”都有提及，但更多的是国家层面上基于扩大就业的考虑对创业行为的引导和支持，如“千方百计扩大就业，鼓励创业和自谋职业”，缺乏实质性具体支持政策。2008年的全球性金融危机使劳动力市场需求萎缩，加之大学扩招速度加快，大学生就业难成为全社会关注的焦点。在这种背景下，2009年的《政府工作报告》从创办创业产业园、降低创业门槛等多方面提出加快促进创业、给予创业更大支持的多项举措。自此之后，国务院各部门有关创业的政策出台频率显著加快，政策内容也更加详细，政府已由为创业提供优惠向为创业提供服务转变，创业成为解决就业问题的重要途径。

（三） 2014年至今：以创新发展为价值取向的创业新时代

2014年以后，我国的创业工作进入了全面加速发展的新时代。我国政府创业政策的价值目标在这一时期实现了从单一促进就业向创新驱动发展的转换。2014年的《政府工作报告》首次将“创业”与“创新”进行了结合，在以创业促进就业的基础上提出了“以创新引领创业”。国务院总理李克强在当年举办的夏季达沃斯论坛上提出了“大众创业、万众创新”的施政导向，而后国务院又相继出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于强化实施创新驱动发展战略 进一步推进大床创业万众创新深入发展的意见》，“创业”一词在2015年、2016年、2017年、2018年的《政府工作报告》中均出现13次以上，达到历史上最高频率。这一时期的创业政策在全民创新的理念上将创业活动推向普遍化、社会化。如2015年的《政府工作报告》提出“全社会要厚植创业创新文化”，2016年的《政府工作报告》提出“要充分释放全社会创业创新潜能”。

在这一时期，我国政府的创业政策融合创新的语义，形成了创新创业政策。创业政策已经不再为解决单一的就业问题服务，而是要与科技创新相结合，为国家经济发展提供重要的驱动力，即新动能。这一动能强调经济发展不再坚持过去的资源驱动型模式，不再由第一、第二产业拉动，而是要在以科技创新为主的第三产业形成新的经济增长点，在新的领域实现新的创业。此外，这一时期的创业政策也不再仅仅聚焦于经济领域，而是以大众创业的形式拓展了创业空间，延申了创业的政策语义，强调以创新创业为国家经济发展、政治建设、社会治理等多领域提供新驱动。

三、我国创业政策变迁的三重逻辑

Lyons提出“判明言语的意义就是要对语言材料作连续语境分析”［5］。在政策语境视角下纵观我国政府创业政策所经历的孕育期、发展期和新时代的变迁过程，可以梳理出政策变迁的三条逻辑：其一是以政府职能转变为主线的政治逻辑，其二是以经济体制转型为主线的经济逻辑，其三是以社会秩序重构为主线的社会逻辑。

（一） 政治逻辑：从全能到有限的政府职能转变

新中国成立以来，我国政府在政治模式上经历了从全能政府向有限政府的转变，这为“创业”的政策语义从政治动员实体化为具体的经济活动提供了政治空间。改革开放之前的计划经济时代，我国政府在政治模式上为一元权力结构下的全能政府模式。这种全能格局下有两个突出特征。第一是央地关系中中央的高度集权，所有的权力高度集中于中央，社会分权、地方分权得到了根本否定。第二是政社关系中的泛政治化，国家权力直接延申到经济领域，政府垄断了本该由市场掌握的资源配置权，直接参与经济活动，干预和掌控微观经济主体。政府对经济运行的管控和毕业生统招统分的政策从根本上使以个人为主体的自主创业活动丧失了可能性。“自力更生、艰苦创业”在政治挂帅的模式下经自上而下的政治动员成为全国性的生产动员口号，“创业”的政策语义仅在政治范围内以“开创事业”的内涵生效，其经济内涵未被激活。

改革开放以后，随着社会主义市场经济体制在我国的逐渐确立，一元权力结构逐渐解体，公共领域和私人领域的二元性分化开始进行［6］。但这个过程也具有一定的渐进性。2014年以前，政府治理模式在转型期间仍然保留着集权色彩，这使得政府的创业政策具有功利性和自我复制性，即创业服务于促进就业目标，且创业政策多为经费、场地等简单支持［7］。随着政府转型的深入，政府职能逐渐从全能型转变为限定于政治性公共领域的有限型，“权力清单”打开了“法无禁止即可为”的社会空间，创业活动吸纳了更为多元的参与主体。近年来，我国政府大力推动“放管服”改革，进一步释放了创业市场活力，这直接促进了“大众创业、万众创新”良好创新创业格局的形成以及我国政府创业政策体系的优化。

（二） 经济逻辑：从计划到市场的经济体制转型

经济体制改革和经济发展模式的转型是创业政策变迁的第二重语境。第一，经济体制改革催动从孕育期向发展期的变迁。新中国成立以后，我国实行计划经济体制，经济活动并未实现独立，处处渗透着国家意志，笼罩于政治强力之下。在这种体制下，市场经济主体的自主性被吞噬，完全服务于政治挂帅的经济活动。国家的“创业”号召则是动员社会公民集体投入到国有经济的建设中来，因此大型工矿资源的开发、国家重化工业的建设等统一经济行动挤占了创业这一微观经济活动的生存空间。从《政府工作报告》中的创业政策话语来看，在20世纪90年代社会主义市场经济体制建立之前，政府并无实质性支持创业的政策出台。社会主义市场经济建立以后，在计划经济时代各经济主体久受压抑的逐利动机、利润动机和商业动机等得到社会的普遍认可或合法化，中国历史上首次出现了经济独立化的发展进程［8］。在市场的资源配置框架下，“双向选择、自主择业”取代了“统包统分”的就业政策，按生产要素分配丰富了按劳分配的分配制度，这都使得各经济主体有了更为独立的选择空间。此外，现代企业制度的逐步建立和资本市场的逐渐完善也为创业活动提供了更为有力的经济支持［9］。

第二，经济发展模式转型催动从发展期到新时代的变迁。随着社会主义市场经济的不断发展，我国经济发展模式已经面临着二次调整的需求，产业结构必须进行优化升级。2014年，我国经济发展逐步进入“新常态”，以“稳增长、调结构”为主要目标的精细化发展模式取代了片面追求经济建设速度的粗放型发展模式。在供给侧需求的调试下，创业政策与创新相结合，创业不再为促进就业这一单一价值目标服务，而是通过在新兴领域、高科技领域的创业活动，为国家经济发展注入新动能，实现更高质量发展。

（三） 社会逻辑：从依附到自主的社会秩序重构

新中国成立以后，我国的经济体制主要经历了从计划经济到社会主义市场经济的转变，在经济基础的影响下，我国的社会秩序也在发生着深刻变革，与市场经济相对应的自主型社会秩序逐渐取代了与计划经济相对应的国家统制型社会秩序，市民社会在社会秩序的重构过程中得以建立，这推动了我国政府创业政策的变迁。具体来看，在国家统制型社会秩序下，个体的自主意识和权利依附于人为构建的国家秩序，个体的主动性和创造性被强大的国家意志消解。而在社会主义市场经济体制的确立过程中，政府与市场、国家与社会渐渐分离，产生于市场和社会本身的自生秩序使得个体可以自由交往、自由竞争。改革开放后，原有的身份限制和地域限制的状况发生了根本性变化，来自纵向上和横向上的各种壁垒逐渐解除，普遍化的社会交往和流动也在这两个方面逐渐扩散开来[10]。首先，社会个体的自我意识在社会秩序的重构中得以彰显。个体可以通过自主性的行为活动来获取社会角色和社会身份，而不再受到原有社会阶层的制约，这种“从身份到契约”的转变极大地激发了个体在市场经济活动中的积极性，为创业活动的兴起和创业政策的实体化推进提供了社会意识层面的可行性。其次，市场经济的发展冲破了旧有的“画地为牢”的地域限制，社会个体可以自由流动，横向上的社会沟通提高了资源配置的效率，促进了科技、人才的扩散和交流，这为创业政策的推广和繁荣提供了社会通道。

四、我国创业政策变迁的基本经验

从政策文本和政策话语视角对新中国成立以来我国政府的创业政策进行梳理，明晰政策变迁的基本历程，厘清政策变迁的内在逻辑，为做好新时代创业工作提供了基本经验，构建了“大众创业、万众创新”蓬勃发展的可循路径。

（一） 遵从政治逻辑，增进创业政策服务性

政府是创业政策的实施主体，政府的管理模式和施政行为会直接影响创业政策的实施效果。在创业新时代促进创业活动更高质量发展必须遵从从全能型政府向服务型政府转变这一政策变迁的政治逻辑，建设优质高效的服务型政府。

第一，政府服务理念人性化。服务型政府理论认为“人民满意的政府”必须注重对公民需求的回应[11]，这要求在创业活动中，政府必须弱化以政府为本位的“掌舵”思想而树立鲜明的服务意识，这应当包含对公众价值与个性化需求两个方面的回应。首先，政府应当关注创业者对市场准入、成果转化、经费支持的普遍性诉求，通过创业服务政策的有效供给破解创业发展难题。其次，政府也应关注复杂市场经济中创客的个性需求，如针对大学生、农民工等不同创业群体增强政策供给的针对性。

第二，政策服务体系科学化。政策领域、政策工具和政策目的的多样性决定了政策体系的复杂性。因此，政府必须从多方面优化和完善现有创业政策体系。首先，要逐步提高创业政策的全面性，针对创业融资和创业壁垒等政策弱势区域补足政策供给。其次，要从横向上加强各领域政策对创业活动支持的融合度，打通金融、教育、财政、科技、人才政策的交流渠道。再次，要从纵向上加强整体政策的设计与统筹，一方面在外部立足创新驱动发展战略增强创业政策的前瞻性，另一方面在内部要理顺各地区、各层次政策，发挥协同效应。

第三，政府服务能力高效化。首先，要厘清政府在创业活动中的权责边界。在从全能型政府向服务型政府转变的过程中，政府要摆脱过去大抓大管的管理思维，变“重审批、轻监管、弱服务”为“科学审批、有效监管、优质服务”，让创业者在创业过程中收获更多幸福感。其次，要提高政府工作的执行力。通过电子政务等信息化手段持续推动创业领域的“放管服”改革，简化审批流程，提高办事效率，以“最多跑一次”的政务改革激发创业主体创新创造的积极性。

（二） 遵从经济逻辑，增进创业市场灵活性

我国创业政策的不断变迁和创业活动的进步发展根本在于从计划经济体制到社会主义市场经济体制演变的经济逻辑，这表明做好新时代的创业工作必须处理好政府与市场的关系，在有效治理的前提下，给予市场更多自主权，增进创业市场的灵活性。

第一，要健全现代分配制度，赋予创业要素流动的灵活性。2002年，党的十六大明确提出“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”，这一提法冲破了单一按劳分配和平均主义的桎梏，为现代分配制度的确立锚定了基本方向。推动创新创业更高质量发展，必须从两个方面健全现代分配制度。一方面，要不断坚持和完善社会主义市场经济体制，让创业市场配置创业资源，从而促进资金、人才等创业生产要素自由、有序流动，为创业活动提供更大空间。另一方面，要充分结合知识经济的发展需求，健全分配激励机制，在实施创新驱动发展战略的大框架下，让生产要素更多地向高科技领域流动，以创新带动创业，从而助力我国经济发展模式转型，形成良性循环。

第二，要健全现代企业制度，赋予企业生产经营的灵活性。现代企业制度是我国经济体制转型过程中基于市场经济的发展诞生的一种以公司制度为核心，以企业法人制度为主体的企业制度。党的十九届四中全会将其内容表述为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。这充分增强和扩大了企业生产经营的自主权，为创业活动提供了制度载体。优化市场中的创业行为，必须从企业本身出发，破除创业企业初创时期的家族体制倾向，以科学的产权制度、组织形式创造一种“物竞天择、优胜劣汰、人尽其才、物尽其用”的制度与环境，使所有能为企业支配的资源实现最大限度的增值[12]，让创业活动的可持续性得到增强，从而促进创业行为的创新成果转化，服务于创新型国家的建设。

（三） 遵从社会逻辑，增进创业活动开放性

我国政府创业政策变迁的重要逻辑之一便在于政社关系随经济体制转型而发生变迁。国家和社会的分离推动了自主型社会秩序的构建，“强社会”的出现为创业活动提供了重要的场域，也拓展了前景。在新社会秩序下持续推动创业活动迸发新活力必须增强创业活动的开放性与包容性。

第一，增强创业治理开放性。市民社会形成的重要表现在于社会主体的行为规范可以依靠自组织和自管理来实现，无需凭借国家公权力的介入和干预。在这种情况下，政府逐渐转变自身职能，减少了对微观创业活动的具体管控，社会领域自产生的行业协会等社会组织逐渐分担了政府的部分监管职能。此外，除社会组织外，高等院校和职业院校等活跃在社会领域的创业教育以及技能培训的实施主体也是创业政策得以有效实施的重要推手。因此，新时代繁荣和发展创业活动要进一步保持和增强社会领域内创业治理的开放性，形成政府、社会、企业、高校等多主体互动的协同创业格局，在市场配置资源的前提下，处理好政府与社会的关系，充分发挥自主型社会秩序对创业环境的塑造作用。

第二，增强创业文化开放性。有实证研究指出，创业者内在创业动力与外在创业动力的激发会受到良好创业文化氛围的显著影响。形成“大众创业、万众创新”的创新创业格局必须在社会领域开放式地营造创业文化。首先，运用成功创业者的创业案例培育积极向上的企业家精神文化，以此带动更多的个体创业决策，活跃创业市场。其次，在市场主导的创业模式下营造鼓励创业的舆论导向和尊重创造的社会文化氛围，让创新创业成为社会领域内的自主性行为价值取向。●