“十四五”时期铁路高质量发展内涵、特征及实施路径

刘 佩，赵 东

（1、2 中国国际工程咨询有限公司交通业务部 工程师、正高级工程师，北京 100048）

0 引言

党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。“十四五”时期是全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步的关键时期[1]。

《交通强国建设纲要》是交通强国建设的顶层设计和系统谋划，以“五个坚持”“三个转变”为重点，从交通基础设施布局、交通装备、运输服务、科技创新、安全保障、绿色发展、开放合作、人才队伍、治理能力九大方面部署重点任务，着力打造“三张交通网”“两个交通圈”，到本世纪中叶全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国[2]。

铁路是国民经济大动脉，在经济社会发展中发挥了基础性、先导性、战略性和服务性作用。截至2020 年末，全国铁路营业里程14.6 万km，其中高铁营业里程3.8 万km，完成营业性客货发送量分别为22.03 亿人、45.52 亿t，客货周转量分别为8 266.19亿人·km、30 514.46 亿t·km[3]。

2021 年3 月，国务院办公厅国办函〔2021〕27号文提出坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，科学有序推进铁路规划建设，防范化解债务风险，全面增强铁路安全质量效益、服务保障能力和综合发展实力[4]。

立足于新发展阶段，为更好地服务于“十四五”时期经济社会发展，铁路发展应贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以目标、问题为导向，明确铁路高质量发展内涵、特征及实施路径，助力构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。

1 铁路高质量发展的内涵

1.1 以人民满意为目标

随着我国铁路快速发展，建设规模不断扩大，基本缓解了运输供给不足的问题。运输服务质量是铁路发展水平的集中体现，是人民能够直接切身感受到的，人民日益增长的美好生活需要对运输服务质量提出了更高的要求。铁路高质量发展要以人民为中心，以提高运输服务质量为出发点，努力打造人民满意的铁路。

1.2 以提高投资效益为核心

铁路建设和运营成本高，资金回收周期长，资金压力大。在保障运输服务质量的前提下，投资效益成为优化项目建设方案的重要考量。铁路高质量发展要以提高投资效益为核心，通过控制建设规模、合理选择建设标准、提高运输效率等措施降低建设运营成本，并进一步加强沿线及站点周边综合开发，提高经济社会效益。

1.3 以改革创新为动力

铁路发展面临着路网结构性矛盾突出、债务规模快速增长、资源利用效率不高的问题，铁路高质量发展要以改革创新为动力，优化路网结构，深化投融资等体制机制改革，创新运营管理模式，提高铁路企业市场化经营水平。

1.4 以信息化、数字化、智能化技术为支撑

铁路高质量发展要提高铁路智慧发展水平，加快云计算、大数据、人工智能等技术应用，以信息化、数字化、智能化技术为支撑，进一步保障运输安全，提升服务质量和运输效率。

2 铁路高质量发展特征及实施路径

“十四五”时期铁路高质量发展特征包括服务优质、成本可控、运转高效、资源统筹、发展可持续等。

2.1 服务优质

服务优质是增强人民群众幸福感、获得感的有力抓手，要求运输服务安全、快速、准点、便捷。

1）坚守安全生产底线。运用信息化、数字化、智能化技术，加强铁路设施监测监护、设备运行维修工作，提高设施设备可靠性。完善突发事件应急处置机制及预案。

2）提高运输服务多样化、品质化水平。利用电子客票、智能安检、便捷换乘智能推荐等手段，实现旅客从购票、进站、乘车到出站的流线顺畅化、便捷化，创新“互联网+”新业态新模式，提升旅客出行体验。提高货物运输在货物受理、信息查询、接取送达等环节的服务质量。

3）缩短旅客全程旅行时间、货物送达时间。完善铁路网络规划建设，加强网络化协同运营，优化车站客货运作业组织，缩短旅客全程旅行时间、货物运到期限。增强运输组织方案抗运营干扰能力，提高客货运输准点率。

2.2 成本可控

成本可控是铁路高质量发展的基础，要求对铁路建设项目全生命周期成本加以把控。

1）严控工程造价。准确把握项目功能定位，以安全、快速、准时、便捷运输为目标，以经济适用为原则，优化稳定设计方案，合理控制项目工程造价，避免实施过程中方案发生重大变更。

2）降低运营成本。利用信息化、数字化、智能化技术，通过减少人员配置、优化车辆修程修制、减少列车牵引能耗等途径，提升运营组织管理水平，降低运营成本。

2.3 运转高效

运转高效是充分利用铁路既有存量资源的重要途径，要求根据客货运输需求特征优化运力资源配置，提高固定设施、移动设备的利用效率，实现运输供给与运输需求更好地匹配。

1）创新运营组织模式。紧密结合客货运输需求时空分布特征，采用灵活编组、快慢车运行、大小交路等运营组织模式，提高车辆运用效率，在满足运输需求的前提下，减少列车开行数量、车辆配置数量，提高线路、车站、车辆等既有运力资源利用效率。

2）优化路网结构。加快构建城市群、都市圈多层次轨道交通，形成干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通优势互补、功能层次清晰的路网结构。

2.4 资源统筹

资源统筹体现了协调、开放、共享理念，力求铁路不同线路之间、不同交通运输方式之间、铁路与相关产业之间融合发展。

1）推动不同铁路线路间资源共享。促进不同铁路线路数据信息、固定设施（如线路、车站、维修设施）、移动设备（如机车、车辆、动车组）等资源共享，盘活存量资产，充分发挥铁路网络效应。

2）促进交通一体化。加强铁路与公路、水运、民航、城市轨道交通等不同运输方式的经济高效衔接配合，推动重要综合交通枢纽建设。

3）推动铁路与城市协调发展。统筹国土空间规划、城市发展规划与铁路规划，充分发挥铁路对沿线周边地区发展的带动作用。

4）鼓励铁路与相关产业融合发展。推动铁路沿线周边及站点地上、地下空间开发利用，集约节约利用土地资源，实现多功能立体化开发，促进站城融合。

2.5 发展可持续

发展可持续是铁路持续健康发展的必然要求，要求经济可持续、环境可持续、行业发展可持续。

1）促进外部效益内部化。推进铁路沿线用地综合开发，创新综合开发相关政策、体制及制度，从规划设计、施工准备、投融资、建设施工及投产筹划、经营管理五个环节做好统筹衔接，实现铁路外部效益内部化，形成良性反哺机制。

2）创新投融资模式。深化铁路投融资体制改革，创新铁路市场化投融资模式，吸引社会资本投资，推动投资主体多元化、投资渠道多样化，严控债务增量，防范化解系统性金融风险。

3）节约资源，保护环境。提高铁路电气化率，促进车辆轻量化，加强铁路建设项目节能评估评审工作，利用铁路资源节约、环境友好的优势，发挥铁路在中长距离运输中的骨干作用，助力“30·60”碳达峰碳中和目标的实现。

4）提高产业链、供应链安全性。提升自主创新能力，突破关键核心技术瓶颈，提升设施设备自主化水平，实现关键核心技术、设施设备自主可控。

3 铁路建设项目工程咨询建议

工程咨询在投资建设领域发挥着重要的作用，优质的工程咨询服务能够提升投资决策水平，提高工程质量和效益。结合“十四五”时期铁路高质量发展内涵、特征及实施路径，建议：

3.1 以新咨询理念为指导，创新咨询理论与方法

树立铁路建设项目工程咨询新理念，坚持运输安全生产底线，以提高运输服务质量为目标，以提高投资效益为重要考量，注重资源统筹融合与运输效率提升，促进铁路在经济、环境、行业发展方面可持续。在新咨询理念的指导下，创新铁路建设项目咨询理论与方法，为科学决策提供支撑。

3.2 兼顾运输服务质量与投资效益

结合铁路建设项目功能定位和客货流特征，经济适用地选择建设规模及标准，避免盲目追求大规模、高标准，在提升运输服务品质的同时，合理控制项目建设运营成本，实现运输服务安全、快速、准点、便捷。

3.3 树立全局观念，注重统筹协调

注重铁路内外资源统筹协调，提高铁路投资效益。促进铁路内部资源共享，盘活存量资源，充分发挥网络化协同效应。加强不同交通运输方式经济高效衔接，缩短旅客换乘时间、货物周转时间。推动站城融合，促进铁路与沿线国土空间布局、与商业等相关产业协调发展，加速新业态新模式的形成。

3.4 推动城市群、都市圈轨道交通运营一体化

城市群、都市圈是新型城镇化的新形态，在城市群、都市圈轨道交通规划、设计、建设、运营等阶段关注运营一体化，有序推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通互联互通，促进客货高效协同运输，提高网络运输效率。