“珍爱藻礁公投”凸显台湾在能源议题上的结构性矛盾

张洁

近日“珍爱藻礁公投”成为岛内各界关注的热点。藻礁是由无节珊瑚藻类死亡钙化后，沉积于砾石滩上形成的“植物礁”，平均每10年生长1厘米。经海洋生物学家鉴定，发育于7500年前的桃园观塘海域藻礁是目前全球少数仅存的现生浅海藻礁，具有极高生态保育价值。如今台湾“中油股份有限公司”却计划在此处兴建台湾第三座天然气接收站，以供全台最大天然气发电厂大潭电厂使用。消息一出岛内民众哗然。为了保护藻礁，民间环保人士在岛内发起“珍爱藻礁公投”，以此抵制民进党当局在桃园观塘建造天然气接收站。目前，“公投”提案已收集超过70万份联署书递交台湾“中选会”，“公投”案将于8月28日全岛“公投”。表面上看，“珍爱藻礁公投”涉及的是生态保育议题，但实际上凸显民进党当局执政以来岛内在能源议题上面临的多重结构性矛盾。

一、能源开发与环境保护冲突的矛盾

台湾是能源匮乏地区，98%一次性能源依赖进口，其中六成用于发电。目前，岛内主要依靠燃煤、天然气及核能提供电力，但无论哪种发电方式对环境的污染和破坏都是在所难免的，因此岛内长期存在能源开发利用与民众环保诉求相冲突的矛盾。自上世纪八十年代以来，随着岛内工业化水平提升，环境主义与物质主义对立加剧，经济发展的外部性导致的生态环境问题刺激了岛内民众环保意识的觉醒。从环保抗争到预防性的反开发，从草根运动到有组织的团体运动，从经济诉求到环保优先，岛内民众对环保的认知由自发意识上升为自觉价值，不断推动环保运动常态化与制度化，其中能源开发利用引发的环境问题一直是岛内环保运动主要议题，民众对环保的诉求与抗争曾导致多项电力基础设施建设停顿或延宕，以致近十年来岛内没有大型发电机组完工运营。如今，“公投”作为表达公民意愿、实现民主自决的一种方式，在当下岛内环境决策中发挥重要作用。2018年年底岛内举行的“公投”中有三项与能源开发利用直接相关，如“反空污公投”迫使台湾电力主管部门关停了台中发电厂的两部发电机组，以减轻对当地的空气污染；“反深澳公投”有效阻止了新北市深澳燃煤电厂扩建；“以核养绿公投”令民进党当局废除了“电业法”中关于“废核”的相关条文。这一系列的“公投”案既表达了民众坚持环境正义的立场，也促使执政当局正视环境议题，必须在能源利用与环境保护间寻求平衡。此次“珍爱藻礁公投”再次凸显能源开发利用与环境生态保育之间的冲突，尽管民进党当局试图采用架设浮桥收缩作业面积等方案减少对藻礁的危害，以拆解该“公投”案，但仍遭到民间环保团体反对。“公投”案发起人声称，除非民进党当局将第三接收站迁往他处，否则绝不放弃“公投”。目前，“公投”案已引起岛内民众高度关注，无论结果如何都将考验民进党的执政能力，检视其能源政策的可行性。

二、能源转型与电力供给失衡的矛盾

民进党急于在观塘兴建第三座天然气接收站的直接原因就是岛内面临缺电危机，电力供给结构失衡状况加剧。从岛内二次能源即电力供给结构看，煤电占比约50%，气电即天然气发电约30%，核电约12%，再生能源电力约6%。电力供给总体呈现以火电为主、核电为辅的配置架构，但是电力供给的稳定性和安全性正面临双重挑战。首先，煤电逐年递减。目前，岛内尚在运营的大多数燃煤发电机组兴建于上世纪八九十年代，服役年限已达三四十年，这些老旧机组将陆续到期除役。2015-2030年是台湾燃煤机组除役高峰期，煤电减少对电力供给造成的压力与日俱增。其次，核电密集性退出。2016年民进党上台执政后，为彰显其所谓“反核”价值，竟无视岛内电力供给不足的压力，推出“2025非核家园”能源结构转型政策，强令岛内所有核电机组必须于2025年之前全数除役。岛内现存4座核电厂，2016年之前尚在运营的有3座核电厂共6部核电机组，年发电量400亿度，约占岛内电力供给量的十分之一。显然，核电机组在短时间内密集性退出将使岛内电源容量迅速衰减，造成政策性缺电。煤电逐步退出叠加核电迅速减少直接导致台湾电力短缺，削弱了电力供给的稳定性和安全性。

与此同时，岛内新建电力基础设施严重不足，近十年台湾电力系统新增设备装机容量约800万千瓦，但六成是利用率低、连续性低的太阳能光电、风电等再生能源电力，无论是发电量还是稳定性都无法替代日益减少的煤电和核电。面对能源结构转型与电力供给失衡矛盾，民进党当局急于弥补电力不足的缺口，可是在岛内无论是兴建还是扩建燃煤机组势必遭到民间环保团体抵制，开发利用煤电几无可能；“反核”是民进党所谓核心价值，尽管民间呼吁放弃“废核”，但蔡英文当局仍一意孤行，绝不会轻易重启核电；太阳能光电和风电虽然能满足环保需求但效率低且有季节性，唯一能够填补电力缺口且又满足环境要求的只有天然气发电。于是，台湾当局在北部最大燃气发电厂即大潭电厂增设两部燃气机组，试图增加燃气发电量缓解电力供给压力。由于台湾所需天然气悉数依靠进口，现有的两座天然气接收站都设在南部，均已超负荷运转，已无法满足北部所需，因此亟需在北部设立第三座接收站以就近供应大潭电厂使用。可是第三接收站最终选址却位于藻礁保育区内。“珍爱藻礁公投”看似属于环境保育议题，其实反映了岛内缺电的真相，而民进党当局及其能源转型方式难辞其咎。

三、能源政策与经济社会利益背离的矛盾

除了“珍爱藻礁公投”之外，今年关于能源议题的“公投”还有“重启核四公投”，加上2018年通过的“反空污”“反深澳”“以核养绿”三项“公投”案，迄今为止涉及能源议题的“公投”案已达5项，一系列“公投”案凸显民进党能源政策与经济发展及社会公共利益之间的矛盾，表达了岛内民众对民进党“2025非核家园”能源政策的质疑和反对。能源政策作为一项公共政策，其核心要义是保持能源供给的安全、稳定，实现能源、经济和环境可持续发展，然而，“2025非核家园”偏离了能源政策的基本规律，也背离对社会价值的承诺，完全是基于民进党自身的“反核”理念炮制出的能源政策。其以2025年“废核”为宗旨，以再生能源电力取代核电为目标实行强制性能源转型，盲目“废核”导致的缺电对经济社会造成的负面效应使民众对其能源政策失去信心。首先，民进党的能源政策使经济发展与电力需求之间的矛盾加剧。据台湾能源部门统计，最近10年岛内电力需求年均增长率2.17%，台积电一天的用电量占岛内当天电力需求量4%，若台积电位于台南的新厂开工投产，用电量将升至10%。随着近年台商回台投资增加，工业用电量还将持续攀升，而民进党“废核”式能源转型却将企业置于缺电风险之中，抑制经济增长。其次，民进党能源政策与社会公共利益之间的矛盾加剧。民进党的能源政策造成岛内电力供给的政策性短缺，为缓解缺电压力，权宜之计唯有仰赖现有火电厂延期除役并满负荷发电，燃煤电厂煤炭使用量逐年递增，碳排放屡创新高，尤其是大型火力发电机组聚集的中南部地区空气污染加重。2018年，民众发起“反煤反空污公投”，拒绝“用肺发电”。现今为了弥补电力缺口急于建天然气接收站恐又毁坏藻礁，必然招致民意反对。民进党能源政策实施5年来，其建构的“非核家园”处处呈现的却是电力短缺、空气污染和破坏生态的现实图景。

透过“珍爱藻礁公投”表象，岛内能源议题结构性矛盾的根源就在于民进党盲目“废核”的能源政策，其源于意识形态由政治因素驱动的能源转型解构了岛内安全稳定的电力供给秩序，错误的能源政策引发了与经济、社会、环境的冲突。事实上，任何公共政策要取得成效都有赖于民意支持，岛内被意识形态绑架的能源转型终究会回到正确的轨道上来，但因此付出的代价却需要生活在这块土地上的全体人民来承担。