集体经营性建设用地入市的突破与挑战

邵亚勇

（北京市高级人民法院 政治部，北京 100022）

土地制度是国家的基础性制度，自新中国成立以来，土地制度改革始终是经济社会关系调整的重要组成部分。经过多年的酝酿与尝试，新一轮土地制度改革终于在新《土地管理法》中有了实质性展现——集体经营性建设用地能够在法律允许的框架下入市。这一新的突破，对于打破城乡二元土地格局、优化土地资源配置、形成城乡一体化的土地制度，有着重要意义。但具体到操作层面，如何顺利推进集体经营性建设用地入市，特别涉及集体土地入市规划、土地权益确认、入市土地收益分配等方面，还有许多问题亟待解决。

一、城乡二元土地格局的形成及面临的现实难题

（一）城乡二元土地格局形成的法制路径

查寻我国土地制度的形成脉络，可以追溯到1947年颁布的《中国土地法大纲》，当时实行的“耕者有其田”原则，奠定了中国共产党领导下的土地改革总基调。1950年，《土地改革法》颁布，成为指导土地改革的基本法律依据，农民享有的土地所有权得到法律的进一步保护。1950年冬至1953年春，除个别少数民族地区，我国大陆普遍进行了土地改革，使广大缺地少地的农民获得了土地，从根本上改变了农村的生产关系，并组建了多种形式的互助组、初级农业合作社。土改完成之后，为解决小农户与社会主义大生产之间的矛盾，中共中央于1953年发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，大力推进高级农业合作社。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》获得全国人大通过并发布，决定土地等生产资料由农民私有划转为合作社集体所有。1958年后，“大集体”式的人民公社成立，实行“土地集体所有”的政策[1]，土地所有制完成了由农民所有向集体所有的转变。1962年“六十条”重建的“农村集体经济组织”，则是以自然村落组建为基础、以村落居民为“社员”自然构成的组织体，这种“农民集体”以及集体土地所有权制度被沿用至今[2]。

在土地从私有到集体所有的过程中，农民的自由迁徙权又被明确限制。1958年《户口登记条例》开始实施，标志着法律规定了城乡两种资源配置制度和城乡居民两种社会身份[3]。逐步树立起来的城乡壁垒，促成了城乡经济结构和社会结构的二元化，并对农村土地制度产生了进一步影响。之后，“八二”宪法所确定的“城市的土地属于国家所有”的基本土地制度，不但实现了国家对城市土地的垄断，也将城市与农村土地所有制性质进行了明确区分，并在第10条第4款对土地的买卖、出租做出禁止性规定。1988年宪法修正案对第10条第4款进行修订，从形式上允许了土地的“出租”，也为土地使用权的转让打开了通道。为落实该条款，1988年《土地管理法》进行了修正，第2条增加了第4款、第5款，其中第4款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。如果照此发展下去，无论国有土地还是集体土地，入市交易应该不再遥远。

但之后，无论是法律条文还是条例规定，只是将国有土地使用权转让的大门徐徐打开，集体土地使用权的转让始终被阻挡在外。1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有土地使用权的出让和转让开始有章可循，但并未提及集体土地使用权应如何交易。1994年，《城市房地产管理法》颁布实施，其中第8条规定，集体土地只有转为国有土地后，才可有偿转让，开始从法律层面对集体土地使用权的转让进行明确限制。与此对应的是，1998年《土地管理法》进行二次修改，在第43条中规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这与《城市房地产管理法》“坚持国家垄断城镇土地一级市场”[4]的指导思想相契合，并在第63条中禁止农民集体所有土地通过出让、转让或出租用于非农业建设，将集体土地进入建设用地市场的道路基本封死，为地方政府走征地和卖地的“土地财政”道路留足了法律空间。

（二）城乡二元土地制度面临的发展困局

不可否认，城乡二元土地制度、政府垄断一级土地供应市场，在一定时期为经济快速发展、城市基础设施完善创造了条件。但土地资源的有限性、稀缺性决定了以经营性征地为基础建立起来的国家垄断经营建设用地以及以消耗土地资源为主的城市化、工业化发展模式不具有可持续性[5]。特别是随着我国城镇化的快速推进、人口高峰期的加速到来，土地资源日益紧缺，人地矛盾越发尖锐，国家对经营性建设用地的垄断所暴露出的经济、社会问题逐渐凸显。

从各地推进城镇化的过往模式看，往往是地理空间的城镇化走在人口城镇化和社会生活城镇化之前，在发展地方经济、充实地方财政等多重因素推动下，地方政府运用土地总体规划和城乡规划，不断将集体土地划进城镇规划区域内，通过征收将土地性质由集体所有变更为国有，再通过划转、挂招拍等形式，将使用权转让。在征地补偿金与使用权转让金形成的“剪刀差”下，一方面，地方政府积累了充足的城市经营资本，人们的居住条件有了极大改善；另一方面，从1998年住房分配货币化改革之后，房价的持续性上涨与房地产市场的过度开发相互推动，一些城市持续无序扩张，中国住房空置率居高不下。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的《2017中国城镇住房空置分析》报告显示，中国家庭住房自有率超八成，2017年中国城镇地区有6500万套空置住房，住房空置率达21.4%[6]。近年来，低生育率和高老龄化的逼近，依靠土地财政推动城市和经济发展日渐乏力，而且一次性出让70年、50年的土地使用权又透支着政府今后的财政来源。为促进经济持续健康发展，中央政府持续推动经济发展方式转变，坚持“房住不炒”方针，不再将房地产作为短期刺激经济的手段，但若立即掐断土地财政收入，也必将给地方政府正常运行带来实际困难。

与此同时，政府对土地一级市场的垄断并没有很好解决土地资源的浪费问题。在城市圈不断扩大的过程中，圈内的土地利用效率并不高，从特大城市到县域乡镇，在各类开发区建设的浪潮中，前期的规划远景与后续招商引资、产业培育、优势产业集聚、配套服务保障的欠缺形成对比，开发区内土地闲置现象大量存在。而且，征地过程中，由于征迁宅基地涉及地上房屋补偿、农民安置等较高成本，从而绕过村庄直接征收耕地的现象普遍存在，导致新城区与老城区中间大量“城中村”涌现，形成城市包围农村的怪相。这些“城中村”靠近城市，房租较低，租赁市场潜力大，但由于集体土地不能依法转让，这便形成了大量的“灰色土地市场”，这些地方也成为违规加盖住房、违法销售“小产权房”的高发之地。而这些零散、无序的土地非法利用，不但浪费了土地资源，也为今后土地的综合利用造成更大的潜在麻烦。

土地的过度征迁，也为社会带来了大量的现实矛盾。土地不仅是农民最为重要的生产资料，也是农民安身立命的生存保障[7]。一些城市在长期通过少量的补偿获得大量廉价土地的同时，并没有很好地解决失地农民的社会保障问题，加之征迁过程中一些问题处理不够妥当，造成矛盾激化，成为群体性事件的多发之地。离城市较远的农村，由于禁止集体土地进入建设用地市场，造就了农村土地经济效益无法发挥的困难局面[8]。集体建设用地等资产要素不能有效流转，资金难于下乡，致使农村集体无钱兴办产业，难于拉动就业，乡村振兴缺少产业支撑，脱贫致富后续发展乏力，农民对新生活的需要仅靠农业生产很难满足。

二、推进集体经营性建设用地入市的探索路径

（一）政策层面的稳步推动

若集体土地所有权和国有土地所有权不能被平等对待，城乡二元土地格局所积累的经济、社会问题将会长期存在。虽然集体土地的流转及有偿使用制度未在1998年修正的《土地管理法》中体现，但这次修法过程中有关集体土地使用权流转的争论[9]，为日后政策变动提供了参考。在解决企业进镇问题上，2003年的《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》初步提出，可以采取流转、置换等形式使用集体建设用地。2004年，国务院进一步印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，从解决企业进镇用地问题，拓展到村庄、镇集体建设用地的依法流转。但具体如何流转，这两个文件并未提及，反而在第二个文件中出现了“禁止非法出让、出租集体土地用于非农业建设”的要求，可见在事关集体土地入市政策制定上政府的谨慎与徘徊。

2007年，十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始政策性探索建立城乡统一的建设用地市场，并强调农村集体经营性建设用地应与国有土地享有平等权益。2013年，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在土地改革方面，将“逐步建立”城乡统一的建设用地市场变更为“建立”城乡统一的建设用地市场；并明确集体经营性建设用地可采取“出让、租赁、入股”等方式进行转让，为下一步法律调整作了政策铺垫。2015年，中办和国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并于当年开始在部分地区试点，从实践层面为法律调整积累经验。2019年8月，新《土地管理法》获得通过，不再强调入市的建设用地必须为国有土地性质，并对集体经营性建设用地入市的范围、方式、用途、决策形式进行规制。这就从根本上扫除了原有集体建设用地需依法转为国有土地后才可作为经营性建设用地入市出让的法律障碍[10]，从形式上打破了政府对土地一级市场的垄断，符合物权法上所有权平等保护的原则，有利于优化土地资源配置，缓解建设用地供需紧张，适应经济发展新要求。

（二）多地实践层面的经验积累

集体经营性建设用地入市虽然在法律实现上漫长而曲折，但实践上在一些地区并不新鲜。早在1996年，苏州市就出台《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，建立了集体建设用地使用权有偿和有限期流转制度，并对流转的范围、程序、收益分配等进行明确规定。2003年，广东省印发《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，提出为建立统一的土地市场，实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”积累经验。2005年，广东省发布《集体建设用地使用权流转管理办法》，明确了通过出租、出让、转租、转让和抵押等形式，流转集体建设用地的具体办法。2006年，湖北省颁布《农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，进一步扩大流转形式，包括“出让、出租、转让、转租、抵押、入股以及其他经双方协商一致的流转行为”。此后，包括河北省、南京市等一些地市也先后发布集体建设用地使用权流转的管理办法。这些地市的探索实践，为中央推动土地制度改革积累了大量经验，各地强调的不得将流转的集体建设用地用于房地产开发，也在中央的政策制定和后续的法律修改中得以体现。

2015年，国务院将15个县（市、区）列为集体经营性建设用地入市试点地区，并于2016年扩大到33个县（市、区）。北京大兴区采取“镇级统筹”，打破村级区划限制，以镇为基本实施单元，在镇域范围内实行土地统筹规划、入市统筹推进、利益统筹分配[11]。上海市松江区将土地入市范围限定为存量集体经营性建设用地，入市主体为“农村集体经济组织”①。浙江省义乌市规定的入市范围不但包括存量集体经营性建设用地，还包括新转化为建设用地的其他土地；入市主体根据土地性质属于村集体还是乡镇集体分别有相应的代理主体②。成都市郫都区除允许存量集体经营性建设用地入市，还允许城中村集体建设用地整治后入市，入市主体可以直接是农村集体经济组织，还可以另行成立或委托资产管理公司或农村股份经济合作社③。从试点地区入市操作看，为克服土地零散、分布不均的问题，便于集体经营性建设用地综合开发利用，各地多采取区位调整、集中入市的办法。2018年底，国务院总结了试点经验，“集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元”[12]。

三、当前集体经营性建设用地入市面临的现实难题

（一）不合理的土地利用规划制约着土地入市的范围与质量

1.范围的模糊性不利于推进集体经营性建设用地入市

确定入市范围，是集体经营性建设用地入市的前提。根据新《土地管理法》，只有规划确定为工、商等经营性质，并经依法登记的集体建设用地，才能入市。现实中，集体经营性建设用地闲置的不多，甚至可以说基本上没有[13]。即使部分集体土地目前或曾经是工业、商业用地，但由于广泛存在的现状用途与规划用途不一致情况，即便有流转需求，却因不符合规划而无法流转[14]。因此，一些地区在试点过程中，将入市土地限定为存量集体经营性建设用地。若推广开来，这对乡镇企业较少的中西部地区而言，很难带来法律修订所产生的政策红利。因为这些地方乡镇企业本来就不多，此类用地数量自然就较少[15]。鉴于此，在放开集体经营性建设用地入市的过程中，重点是在守牢耕地保护红线的基础上，有序拓展集体经营性建设用地能够入市的范围，切实使广大农村集体和农民个体享受土地红利。

2.现行的土地规划体系限制着入市土地的质量

依照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会发展水平，因地制宜确定应当制定乡规划、村庄规划的区域[16]。新《土地管理法》维持了利用土地总体规划和土地利用年度计划对土地使用的管制，在实际操作中，集体土地能否被规划确定为经营性建设用地，能否获得登记，能否顺利进入建设用地市场，决定权都不在集体土地所有权人而在地方政府手中[17]。新《土地管理法》第23条要求，各级政府制定的土地利用年度计划中，应合理安排集体经营性建设用地。但是，这项要求由于缺少硬性细则，并考虑到当前不少地方政府仍离不开土地财政的输血，政府层面很难安排大量优质的集体土地入市，以免对国有土地形成冲击。实际规划入市的集体经营性建设用地由于区位、面积、配套建设等方面的薄弱，很难吸引优质资本、先进产业下乡。同时，各地在对集体经营性建设用地规划过程中，往往不能充分听取民意[18]，作为入市土地权利主体的村民集体，其成员大多对政府规划了解甚少，其个人意见与诉求很难在规划中有所体现。

（二）产权的不确定性制约着入市土地的市场化实现

1.集体所有权的虚置不利于对农民利益的保护

集体经营性建设用地作为集体土地的一部分，其所具有的集体所有权的性质本身就具有主体的模糊性，尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用[19]，但是在集体经营性建设用地法律层面能够入市的大背景下，如何处理集体所有权与成员权之间的关系，就成为不得不面临的问题。集体所有权的模糊和虚化，致使集体土地和农民的利益联系度不高，农民不能切实感受其对土地的权益[20]。当能够通过集体土地获得收益时，人性的趋利性，往往造成众多主体对利益的争夺；但当集体土地权益遭受侵害时，成员个体却多认为与自己的关联度不大，主张维护权利的积极性不高。而且，在实施土地入市过程中，又面临着村民小组、村、乡镇三级集体经济组织的多主体形式，加大了交易的确权成本。

2.集体经济组织弱化使其难于承担集体土地入市的重任

为解决集体所有权的虚置问题，《物权法》第60条规定，农村集体经济组织或者村民小组、村委会，拥有集体性质的土地等自然资源的行使权。农村集体经济组织产生于20世纪50年代的农业合作化运动，农民将自己的土地等生产资料交予集体，由集体统一组织农业生产经营。改革开放以后，农村推行家庭联产承包责任制，农业经营形式转为一家一户模式，农村集体经济组织的管理及其活动由村民委员会和村民小组代替，以集体统一生产经营为特征的农村集体经济组织在很多地区名存实亡，农民对其认同度低。即使一些地区集体经济组织在生产经营中仍在发挥作用，但由于实际运行中与村委会职能交叉、法律人格不清，导致农村社会成为矛盾多发地带，这甚至影响农村经济体制改革的进一步深化[21]。

3.集体经营性建设用地使用权的物权地位不够明确

集体经营性建设用地要在法律上实现与国有建设用地“同地同权同价”的目标，就不得不明确其使用权的用益物权地位。根据“物权法定”原则，物权的种类和范围应由法律确定。但在我国《物权法》中，作为用益物权的“建设用地使用权”是权利人“依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，其客体被限定为“国家所有的土地”，而不包含集体所有土地中的建设用地[22]。在涉及集体建设用地使用权时，《物权法》通过转介的方式予以回避。新《土地管理法》虽然在第61条和第66条使用了“集体经营性建设用地使用权”进行表述，但若缺少进一步解释，并不能将其与国有建设用地的使用权同等看待。

（三）入市土地收益缺少明确合理的分配机制

入市集体土地的收益分配，关系到政府、集体、农民三者之间的利益平衡。如果政府获益不足，不但会限制其在公共领域的投入，还会影响其规划集体建设用地入市、改善入市土地配套设施的热情；集体作为入市土地的权利主体，享有当然的收益获得权，其收益的多寡影响其是否愿意投入土地入市，影响其能否有足够资金发展集体经济以推动本地区持续发展；农民作为集体成员，若不能获得入市土地收益，农村集体经营性建设用地入市就会与保障农民权益、提高农民财产性收入的土地改革初衷相背离。2016年4月，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，对入市或再转让的农村集体经营性建设用地，按增值收益的20%～50%比例收取调节金。但在试点过程中，各地县级、乡级分配比例差异较大，集体与个人的分配比例与形式又各有不同。虽然一些省、市有不参与收益分成的规定，但各地政府在执行过程中，既有政府完全不提取调节金的，又有仅乡政府提取调节金的，还有市、县以及乡镇三级政府均按照一定比例提取调节金的[23]。北京市大兴区、湖州市德清县、成都市郫都区对入市税收暂不征收，而佛山市南海区、辽宁海城市参照国有建设用地缴纳税费[24]。由于对土地增值收益调节金缺少统一科学的提取标准，就造成了各地入市成本的不同。在集体经营性建设用地入市步入常态化后，如何使收益在外部实现集体与各级政府的合理分配，在内部既能保障农民眼前利益，又能通过收益不断壮大集体经济，保障农民的长远利益，是政策制定者不得不考虑的问题。

四、统筹解决集体建设用地入市面临的困境

（一）构建合理化的建设用地规划体系

1.拓宽入市土地来源

原则上，在规划确定了用地为工业、商业等经营性用途之后，只要集体土地的用途可以依法变更为建设用地，不论其在变更前是何种用途，均应可以入市[25]。对符合土地利用总体规划和城乡规划，但尚未办理登记等手续的乡镇企业建设用地，应及时补办相关手续，推进其规范管理、有序入市。在不突破18亿亩耕地保护红线和农业良田保护要求的前提下，应逐渐盘活闲置的公共设施和公益事业建设用地，利用好闲置的宅基地。根据《中国教育统计年鉴》统计，1976年至2016年，中国的小学消失了91.6万所。其中仅1995年至2005年，农村小学减少38万多所，腾出的农村集体建设用地就达10万公顷[26]。当前，应借着集体经营建设用地入市的东风，进一步做好这部分闲置土地的规划，合理有序推进其向集体经营性建设用地转换，增加入市土地的供给。对于新《土地管理法》中允许进城农民有偿退出的宅基地，应进一步制定条例，明确其利用路径，在保证优先考虑农业用地的基础上，形成向集体经营性建设用地转化的合理模式。

2.平衡各级政府在规划中的作用

各级政府在制定土地规划的过程中，要充分统筹城市规划和乡村规划，在保证国有建设用地与集体经营性建设用地同地同权的基础上，合理确定两种性质土地入市的比例，促进城乡经济的协调发展。在具体实施中，中央、省级政府应将重心放在总体规划制定上，合理控制一定年度的进入市场的集体经营性建设用地额度；市、县级政府重在调整、平衡不同区域的入市土地安排，统筹好城乡经济发展、农业生产和生态平衡。规划制定过程中，应采取开放、包容的规划方式，充分听取农民意见，及时公布规划方案，并经所在集体2/3以上成员同意。将乡镇、村集体申请与市县土地普查、土地利用规划相结合，开发利用好“四荒”土地、闲置宅基地，通过置换地块等形式，改善土地布局，提高入市土地质量，为村集体引进有利于乡村特色发展、绿色发展的产业创造条件。同时，应严格土地用途管控，防止高污染产业借机向农村地区转移，筑起农村生态安全屏障。

（二）明确集体土地产权实现途径

1.加强土地确权和成员资格确认工作

要解决土地集体所有的虚置和成员权的不确定性问题，关键要进行集体土地确权和集体成员资格确认。农村土地确权登记制度是政府加强对农民合法土地权益保护、赋予农民长期而有保障的土地使用权的重要制度[27]。因此，应从顶层设计做起，进一步加强集体土地确权登记，分类细化耕地、宅基地、集体建设用地的登记管理办法，推进确权登记发证工作在农村地区的有效落实，切实解决无证和证地不一致的问题，推行集体土地“不确权、不入市”制度。对于集体土地入市主体有组、村、乡镇多元化的问题，应对集体成员权进行规制，明确农民个体在不同级别集体主体下享有的权利及其边界，用制度规范农民与集体的关系。在成员资格的确认上，除坚持以户籍作为认定标准外，还应综合考虑结婚离婚、出生收养、进城落户和成员对本集体经济组织所履行的义务等因素，实现集体成员资格确定的合法与合理，降低入市土地主体不明所带来的风险。

2.对集体经济组织进行系统性的规范与重构

在“农村集体经济组织”概念被《物权法》《土地管理法》等现行法律广泛使用的情况下，应进一步厘清村委会与农村集体经济组织的关系，解决现实中集体经济组织虚化、弱化、名存实亡等问题。村委会作为基层群众自治组织，主要承担自我管理、自我教育、自我服务的职能，在农村资产运行过程中其职能重点是监督，而非直接运营资产。国家应及时完善农村集体经济组织的相关法律条款，明确其概念、性质、成立形式、运行规则，确保这些制度与当前经济社会发展形势相契合，推动农村集体经济组织在农村地区的重建，明确成员的股份、权利、职责，形成清晰的产权结构和决策机制。在决定土地入市方面，政府应该严格执行新《土地管理法》中2/3以上成员或代表同意的规定，由村民集体主导入市决策。政府不应从法律政策层面作过多干预，而应在程序设计和监督体系构建上下功夫，充分发挥村民自治的特点和优势。

3.进一步明确集体经营性建设用地用益物权性质

设立集体经营性建设用地使用权为物权，有益于物尽其用，发挥土地的综合价值[28]。但在2020年5月全国人大通过的《中华人民共和国民法典》中，对集体建设用地使用权是否用益物权，仍旧采取转介条款的形式加以规定而没有直接明确。从此可以看出，短期内我国很难通过法律条文的修改实现集体建设用地与国有建设用地同等的用益物权地位。鉴于新《土地管理法》已经明确集体建设用地使用权的出让及其最高年限等，参照同类用途的国有建设用地执行，为最终实现“同地同权”的目标，最好采取法律解释的形式对新《土地管理法》中涉及的集体经营性建设用地使用权通过用益物权加以明确。在现行物权变动的规则下，登记生效主义是兼顾交易效率和交易安全的最优解[29]，在集体经营性建设用地使用权变更过程中，涉及设立、出让、转让的，应一律采取登记生效主义，保护交易安全，保护农民集体和土地使用权人的权益。

（三）合理确定入市土地收益分配

各方能够通过集体经营性建设用地入市获得合理收益，形成兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制，是推动集体土地顺利入市的关键。根据土地开发权理论，土地开发容量分配的性质和多少，决定了土地所有权和使用权本身在什么层次上或在什么性质上进行利用，以此带来的增值利益空间也是不同的[30]。政府制定规划允许土地入市，并投入资源改善配套设施，使该块土地能够升值，因此国家应得到土地入市的部分收益。在政府获取收益的路径上，应完善相关制度机制，逐步从收取土地增益调节金过渡到以税金征收为主，建立与国有土地同等体系的税收征管标准体系。在征收比例结构上，对初次入市的集体土地，以出让金总额为基数，采取超额累进税率的形式，重点向集体和农民倾斜；对集体土地使用权的再次流转，主要采取土地增值税的形式，并一定程度上提高征收的比例；在省、市、县三级政府分配上，应以县级政府为主，以使土地收益能更精准地投入到农村地区的建设中，更加有效地平衡不同村镇经济的发展。

集体所有权的重要职能是为成员提供保障，以使农民能够有更多的获得感。而要提供集体保障，农民集体就必须有一定的收入来源，获得集体土地增值收益无疑是农民集体的重要收入来源。根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产享有收益和处分的权利，集体经营性建设用地入市，作为土地所有权人的集体经济组织享有当然的收益权。特别是在当前实施乡村振兴、推进脱贫攻坚的大背景下，通过土地入市，增加农村集体收入，盘活农村集体经济显得尤为迫切。在处理农民集体与农民个体收益分配上，应坚持在农村土地集体所有权前提下的改革，而不是土地私有化改革[31]。所以，应禁止将全部收益分配给农民个体，而应该为集体留足一定的资金，以便用于发展集体经济，照顾集体弱势成员，改善农村环境和公益设施。

现阶段，财产性收入占农民各项收入的比例很低，集体土地入市成为实现农民财产性收入增加的重要途径。在集体与其成员内部收益分配比例上，属于权利主体行使其职权的范畴，公法上不应作过多干涉，可采取经2/3以上成员或代表同意来决定如何实施的办法。为防止少数集体经济组织管理者在内部收益分配和使用上谋求不当利益，可进一步完善乡村治理体系，建立相应的监督机制，成立村民代表财务监督小组，向村民全流程公开土地入市的各项资金收支，增强农民集体的自治能力。

注释：

① 参见上海市松江区人民政府2018年9月21日印发的《上海市松江区人民政府关于印发〈松江区集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件〉的通知》。

② 参见义乌市人民政府2017年12月21日印发的《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》。

③ 参见成都市郫都区人民政府2017年5月9日印发的《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》。