疏勒河流域水流产权确权方案研究

展士杰，余淑红，牛最荣，孙栋元，武 雪

(1.甘肃农业大学水利水电工程学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃省疏勒河流域水资源管理局，甘肃 玉门 735211)

疏勒河是我国西北地区的内陆河，发源于祁连山脉，流经青海省天峻县、甘肃省肃北县、玉门市、瓜州县、敦煌市等地，总长约670km，流域面积约17×104km2。由于地处西北内陆地区，自然条件所导致疏勒河流域缺水明显，再加上近些年经济社会的发展和人口的增加，工业、农业需水量呈上升趋势。水资源的合理利用成了制约经济健康持续发展的重要因素[1]。目前，疏勒河流域的生态环境仍然非常脆弱，地下水超采、生态用水被挤占、局部生态环境恶化等现象比较严重，并对绿洲安全和流域可持续发展构成了威胁。造成这些问题的一个重要原因是水流产权不清晰，权利义务不明确，水资源和水生态空间保护难、监管难。本文对疏勒河试点区流域水流产权确权方案进行研究，以达到规范流域水权管理，缓解用水矛盾，保护生态用水，促进流域可持续发展的目的。

1 疏勒河流域水权制度框架及分配机制

水资源的所有权属于国家。世界上经济较为发达的国家大都进行了水权探索并取得了一定进展。若某一地区水资源较为短缺，那么从本质上水权可以看做财产权，受到法律的保护，同时可对水权进行交易、转让、拍卖等。此举虽优化了水资源配置，但是会导致水价过高，收益不稳定，短期看来交易活跃，但长期来看发展较为缓慢[2]。近年来，我国正积极推动水权确权探索，但用水指标细化分解还未全部完成，管理监控还不够精细。本文把疏勒河流域试点区的水权制度结构层级化[3]，疏勒河流域试点区水权制度结构主要由省级决策实体(第一层级)、县级决策实体(第二层级)、基层决策实体(第三、四层级)、用户决策实体(第五层级)五个层级的决策实体构成。

省级决策实体可以对各县区水权进行配置，主导县域之间水权流转、补偿和再分配。县级决策实体主要是配置县域内水权，主导了各个行业间的水权流转、补偿和再分配。基层决策实体(第三层级)：将灌区内水权公平、公正、公开地进行配置并将水的配置情况与农民用水者协会进行核实，接受监督；基层决策实体(第四层级)：把水权公平的分给每家农户，对农户之间的水事活动进行协调管理，征收水费，管护田间工程等。用户决策实体：农户之间可自由交易[4]。

2 疏勒河流域水权确权基础条件分析

试点区内与确权相关基础条件主要包括可确权水量条件、确权的耕地面积条件、渠系水利用系数条件、灌溉定额条件等[5]。

2.1 疏勒河流域可确权水量分析

可确权的疏勒河水量，首先受流域水资源总量的限制，其为该地区可利用水资源量的最大值[6]。结合疏勒河水权试点具体情况，针对疏勒河干流地表、地下水，有一定的法律依据和现实基础的可分配水量有3种。其一为酒泉市县级行政区2015、2020、2030年水资源管理控制指标确定的可分配水量(简称“三条红线水量”)，其二为敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划项目中所确定的瓜州县和玉门市的水量(简称“敦煌规划水量”)，其三为各级水行政主管部门颁发的合法取水许可证许可引水量(简称“取水许可水量”)[7]。疏勒河水权试点区的水资源总量和3个可分配水量关系如图1所示。

图1 疏勒河流域试点区不同类别水量图

2.2 确权面积基础条件分析

灌溉面积是水权确权的基本因素，水权试点内耕地发展由于在历史的不同时期制定的不同政策而变得十分复杂。我们将疏勒河水权试点区内玉门市、瓜州县各乡镇各类灌溉面积作为本方案水权确权的基础面积数据。在此分别针对国家二轮土地承包面积、法定承包耕地面积以及区内总耕地面积，3个确权面积条件进行分析，得出计算区内总耕地面积为11.76×104hm2(其中含计划外的0.10×104hm2)。

2.3 试点区渠系水利用系数及灌溉定额

渠系水利用系数对用水户水权数量的确定具有重要意义，而灌溉定额可以直接对水权分配是否合理进行判断，用下式进行规划区内每公顷均需水量计算：

(1)

式中，Q需—规划区内每公顷均需水量；Ei为—第i种作物每公顷净需水量；αi为—第i种作物在试验区种植面积所占试验区总种植面积的比率；ηi—试验区内不同作物的灌溉水有效利用系数。计算出每公顷平均需水量后，可根据每公顷平均需水量计算试验区内总的农业需水量：

Q总=Q需×A

(2)

若总的需水量小于试验区可分配的需水量，那么可用Q需作为灌溉定额，若总的需水量大于可分配需水量，那么可先根据可分配水量除以农作物面积作为平均灌溉定额，后根据作物不同进行调整。试点区内渠系水利用系数及灌溉定额详情见表1。

表1 试点区渠系水利用系数及灌溉定额

3 流域水权确权方案研究

疏勒河流域水权确权方案研究总体包括生活用水、工业用水、预留用水、农业用水。同时要考虑到生态用水分配的合理性，最终确定确权方案[8]。

3.1 生活取用水确权方案研究

生活引用水权的确权主要在现状城镇、农村人口基础上，充分考虑疏勒河试点区内人口增长以及城镇化发展，选择适度的定额，进行分析确权。采用人口增长几何级数法计算试点区内瓜州县和玉门市人口规模:

Pn=Po(1+I)n

(3)

式中，Pn—基准期n年以后的城市人口数；Po—基准期城市人口数；I—人口综合增长率；n—预测年数。

本文计算2013年末到2020年末人口增长数量且人口综合增长率按照5.5‰计算。瓜州县2013年末常住人口14.8×104人，到2020年末，瓜州县总人口为15.38×104人，此时城镇化率按照55%预计，则城镇人口为8.46×104人，农村人口为6.92×104人。玉门市2013年末常住人口16.27×104人，同理到2020年末，玉门市总人口为16.91×104人。不同的是2020年玉门市城镇化率按照63%预计，则城镇人口为10.65×104人，农村人口为6.26×104人。《甘肃省行业用水定额》[9]规定，2020年城镇居民综合生活用水定额确定为165L/(人·d)，农村居民生活用水定额为65L/(人·d)。即2020年瓜州县城镇居民生活用水为509.5×104m3，农村居民生活用水为164.2×104m3，合计673.7×104m3。玉门市城镇居民生活用水为641.4×104m3，农村居民生活用水为148.5×104m3，合计789.9×104m3。

3.2 工业用水确权方案研究

水权试点区内的工业企业，要按照取水许可管理控制指标，在开展水平衡测试的基础上，依据取水许可制度的有关规定，在下达下一年度取水计划时控制取水量；并在取水许可证到期申请延续时重新核定许可水量，由县级以上地方水行政主管部门发放取水许可证。即对区内的工业水权确权主要依靠取水许可管理控制指标[10]。

疏勒河试点区内工业取水许可引水量为3918×104m3，其中，玉门市2244×104m3，瓜州县342×104m3，疏勒河流域水资源管理局所管理区域1332×104m3。2012—2014平均年实际引水量为10297×104m3，其中，玉门市3029×104m3，瓜州县518×104m3，疏勒河流域水资源管理局所管理区域6750×104m3。考虑到工业取水许可是区内工业水权的法定基础，且试点区工业水权也以此为标准。针对现状以及未来可能出现的工业水权不足的情况，可以支持企业向灌区投资节水技术，将灌区节约下来的水进行水权转让从而取得用水指标[11]。

玉门市和瓜州县生活工业确权总水量为5381.6×104m3，其中玉门市3215.9×104m3，瓜州县2165.7×104m3。疏勒河试点区生活、工业确权水量见表2。将以上水量和酒泉市“三条红线水量”分配的生活、工业水量对比，可以发现各县区“三条红线水量”配置的水量均大于本次分析得到的生活工业确权水量。本着尊重已有水量分配成果，适度考虑区内现状生活工业用水的实际情况的原则，故试点依据“三条红线水量”配置的玉门市和瓜州县生活、工业水量确定本次生活、工业水权。

3.3 预留水量的确权方案研究

为满足未来发展战略与应急用水需要，根据已有水权配置与实际情况设定预留水量。本次确定预留水量原则上不超过总量指标的5%[12]。考虑到各县区接受程度，从尊重已有水量分配成果的角度出发，本次预留水量采用“三条红线水量”确定的玉门市和瓜州县预留水量结果。即瓜州县预留3000×104m3的水量份额，其中地表水1700×104m3，地下水1300×104m3。玉门市预留2400×104m3的水量，其中地表水1678×104m3，地下水722×104m3。在此说明的是玉门市需要额外140×104m3的地下水用做生态需水[13]。

3.4 农业用水确权方案研究

3.4.1水量与面积方案确定

农业水权确权是水权确权试点工作中十分重要的内容。农业水权确权引起争议较多的原因是影响因素过多。为了能尽量多的反应各类意见，将3个可确权水量和3类确权面积进行组合，共产生9种农业水权确权方案。另外，考虑到“人”是水权的主体，在水权配置中应充分考虑公平等因素，试点拟定一个以人口为基础，结合疏勒河地区特点的考虑人均耕地面积，并由此确定总耕地面积的方案，即“人均面积指标法”。将此方案与“三条红线水量”组合，形成第10种农业确权方案[14]。

3.4.2水量与面积方案选择

若采用“敦煌规划水量”方案，可以满足生态目标要求，但是该方案无法对试点区内农业用水需求进行合理的配置。采用“取水许可水量”方案，该水量方案向农业配水量最大，能够很好促进社会经济发展，但是该水量方案预留的生态水量最小，仅为18267×104m3，不能满足生态目标用水要求。“国家二轮土地承包面积”由于年代久远具有明显的历史局限性。并且有很多合法耕地没有算入其中，所以该方案缺陷明显。而“总耕地面积”方案中存在着荒地，这些地没有被法律所承认并且是在计划外开垦的；同时若要按照规划区内总耕地面积进行分配，会导致每公顷平均用水量严重偏离灌溉实际并且也与国家即将开展的“压地节水”计划不符。第10种方案面积的确定虽然很好的考虑了面积确定的公平性和灌溉的合理性，但该方案较为理论，与区内已有耕地结合较为困难，实施难度较大。并且与“按照灌溉面积和灌溉定额‘双控制’原则”不相符合。综合上述分析，采用“三条红线水量”和“法定承包耕地面积”的方案作为疏勒河水权试点区农业水权确权方案[15]。

表2 疏勒河水权试点区生活、工业确权水量表 单位：×104m3

3.4.3农业用水确权

农业水权确权总量可按照下式进行确定：

Q农总=Q确权-Q生活-Q工业-Q预留

(4)

式中，Q农总—农业水权确权总量；Q确权—总确权水量；Q生活—生活用水确权水量；Q工业—工业用水确权水量；Q预留—确权的预留水量。

总量确定之后根据试验区内各个部分需要进行在分配。玉门市水权试点区农业水权确权方案见表3，瓜州县权试点区农业水权确权方案见表4[16]。

表3 玉门市水权试点区农业水权确权方案

表4 瓜州县水权试点区农业水权确权方案

3.5 生态水量

参考《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》(2013年)，考虑到疏勒河流域总水量确定情况，生态水权和经济社会水权为互补关系。当生活、生产用水水权确定后，生态水权即已确定[17]。由此可分析本次工作涉及的3个水量方案，3个方案的生态水权确权水量。疏勒河干流多年平均水资源总量10.86×108m3。在各方案下，疏勒河干流生态水权详见表5。

表5 疏勒河干流区生态水权确权水量表

将种方案进行对比，“三条红线水量”生态水权确权水量最大，可以满足设定的生态目标。而“取水许可水量”方案确定生态水权确权水量最小，生态水量仅占总水量的16.82%，无法满足设定的生态目标。

4 结语

在采用“三条红线水量”和“法定承包耕地面积”的方案作为疏勒河水权试点区水权确权方案条件下，生活用水方面确定水权总量为1463.7×104m3，经预测该水量能够充分满足2020年两县区生活需水要求。另外，本次给两区预留5400×104m3水量，也主要用于区内生活需水及应急用水。由此分析试点区内生活用水能够充分满足。工业用水试点区内工业用水采用了“三条红线”方案水量，即玉门市和瓜州县生活工业确权总水量为7109×104m3，其中玉门市4638×104m3，瓜州县2471×104m3，该水量能够满足试点区内已经许可发证的工业用水量。若未来区内工业发展新增需水量，则可以通过“农业向工业的水权交易”获得。农业以及生态用水在所提方案下，虽然该定额不能满足区内现状农田的充分灌溉，但是与国家“压地节水”政策相匹配，这时玉门市与瓜州县应适当压缩耕地面积以及开展节水措施。未被上述所使用的水量最终会补给给生态用水，此方案下，生态水权可确权水量为5.12×108m3，足够满足生态目标需水量。综上所述，采用“三条红线水量”和“法定承包耕地面积”方案的情况下，水权试点区内生活、工业需水以及生态用水满足情况良好，区内农业灌溉可以得到保障。