南山国家公园体制试点进展与对策研究

张慧

【摘   要】 通过对南山国家公园试点区（以下简称“试点区”）国家代表性、生态价值、资源特色、建设进展的描述，分析存在的主要问题，并提出对策研究。

【关键词】 国家公园;试点区;资源;保护;参与;发展

中图分类号：TU998.9             文献识别码：A               文章编号：2096-1073（2020）11-00121-122

[Abstract] In respect to the representativeness of Nanshan National Park Region Trial （hereinafter， Region Trial） for the nation， the ecological value， the characteristics of resources， and the progress of construction， this paper is to analyze the primary problems that already existed， presenting correspondent strategies to solve the problems.

[Key words]  national park; region trial; resource; protection; participation; development

1  研究概述

试点区位于湖南省邵阳市城步苗族自治县境内，是我国“两屏三带”生态安全战略中“南方丘陵山地带”典型代表，是长江流域沅江、资水和珠江流域西江源头及三大水系的分水岭，处于中国东亚-澳大利亚候鸟的重要迁徙通道路线上，是南岭山地区域特征的典型代表;位于全国35个生物多样性保护优先区域和全国14个具有全球意义的陆地生物多样性关键区域内，拥有全球性保护价值的资源冷杉和中国植被类型中的多种珍品，是野生动物栖息地和重要迁徙廊道，国家代表性强，自然资源价值高，总面积635.94km2。

2  资源特色

2.1  植物资源

是資源冷杉、多脉青冈、湖南桤木、湖南参等植物的模式标本产地;有国家Ⅰ级重点保护野生植物资源冷杉、南方红豆杉、伯乐树等，国家Ⅱ级重点保护野生植物20种，列入国际贸易公约保护植物名录CITES附录Ⅱ中的兰科植物40余种。以中亚热带低海拔常绿阔叶林为代表，是湖南植物区系中最丰富多彩的精华部分之一。

2.2  动物资源

有国家Ⅰ级重点保护野生动物白颈长尾雉、林麝和云豹，国家Ⅱ级重点保护野生动物35种;是云豹、林麝、白颈长尾雉、红嘴相思鸟等珍稀动物的重要分布区和栖息地。每年有5000万只鸟类迁徙通过。

2.3  湿地资源

十万古田是中南地区规模最大、演替系列完整的中山泥炭藓沼泽，生态保护、科研及景观价值极高，是南方重要的“生物种质资源库”。白云湖总容量3.6亿立方米，是城步县城重要饮用水源。

2.4  草地资源

天然牧草地在南山牧场、十里平坦等山顶有零星分布，主要优势种为禾本科、莎草科、菊科等;人工牧草地全部分布在南山牧场，主要种类有黑麦草、白车轴草、红车轴草等。

3  试点区建设进展

2016年7月，《南山国家公园体制试点区试点实施方案》经建立国家公园体制试点领导小组同意实施 [1]，已完成的主要建设内容有：

成立了湖南南山国家公园管理局，明确了国有自然资源的所有者代表为湖南省人民政府，集体林地等自然资源的所有者代表为村民委员会，管理者为试点区，经营者为取得特许经营权的经营主体的管理体制。完成《总体规划》和交通、土地利用等9项专项规划编制。                完成了自然资源统一确权登记试点，探索建立非国有林政府赎买和土地流转制度，制定了生态管护、资金管理、特许经营等十多项管理制度。颁布了《南山国家公园管理办法》等3部标准体系，发布了《生物多样性监测技术规程》等5部规范体系。推进了5处小水电的退出;完成省市县三级采（探）矿权退出;十里平坦风电项目退出和生态修复;玉女溪、奇山寨和十万古田3个旅游项目的退出。

在生态移民、公众参与、综合执法、基础设施和保护监测等方面工作也在同步推进。

4  试点区建设存在的主要问题

4.1  管理体制不顺

试点区设立了湖南南山国家公园管理局，由湖南省人民政府垂直管理，委托邵阳市人民政府代管[2]，但在试点建设中缺乏有效指导、协调和监督。

4.2  依法行政的法律基础缺位

颁布了《南山国家公园管理办法》等标准体系，但管理机构在履行“两个统一行使”上，相关行政职能尚未取得法律授权。

4.3  生态保护与社区发展矛盾

试点区农村居民人均可支配收入低于全县平均水平。现有基础设施落后，公共服务能力较差，产业退出与转型升级、扶贫脱困后的经济社会发展面临困难，生态保护与社区发展矛盾大。

4.4  建设资金来源单一、缺口大

试点区自建设以来，共投入资金8.80亿元，均为财政投入，来源单一。较前期建设项目和后期管理、运营、监测相比，资金缺口大。

5  发展对策研究

5.1  调整管理权属

国家公园要建立相对独立的、专门的管理机构，突出其资源保护的重要性和社会公益性。国家公园的资源属性，要求由资源管理部门实施专业的科学管理[3]。建议将湖南省林业局作为南山国家公园试点区的主管部门，并加挂“湖南国家公园管理办公室”的牌子，履行工作职责。

5.2  推进出台《湖南南山国家公园条例》

立法是依法行政的重要依据，是解决国家法律缺位状况下地方管辖“国家公园”合法性问题[4]。将利益相关方的合理关切以法律条例的形式确定。要借鉴国内外国家公园（试点区）的立法成果，推进出台《湖南南山国家公园条例》。

5.3  坚持保护優先

要持续强化生态保护优先宣传教育，提升南山国家公园品牌建设，加大直接用于保护性投入的项目资金力度，切实改善生产生活条件、提高当地居民获得感，通过实施生态保护、生态修复、生态惠民的建设项目，将生态系统完整性保护、生态资源原真性保护和候鸟迁徙通道保护置于优先地位。

5.4  构建多元化投融资机制

国家公园建设仅依靠中央投资是不够的，必须构建多元化投融资机制。社会公益性作为国家公园的核心价值观并广为国际社会接受[5]，要求其保护、规划、设施建设、科研和人才引进等费用纳入中央政府财政预算，明确投入、使用和监管机制。建立跨流域横向生态补偿机制，由受益的中下游地区向南山国家公园地区进行生态补偿，探索国家公园作为独立的生态补偿受偿主体，参与生态补偿[6]。增加社会参与和各方捐赠，鼓励支持社会资金、生态保护基金、社会各界捐赠和国际合作。对经营项目和预期盈利的基础设施建设项目实施3P特许经营模式。

5.5完善公众参与、助力社区发展。积极引导当地居民参与南山国家公园的管理、保护与运营建设，成立社区共管委员会，建立工作机制。对集体所有的自然资源，通过征收、流转、租赁、协议等方式，进行资源权属变更并建立相应的经济补偿方案，将资源保护与社区发展结合起来统一发展，增加当地居民财产性收入和就业机会。出台草原奖补机制，加强基础设施和公共服务能力建设。对实施生态移民工程的，通过技能培训、就业安置、小额信贷等措施保障他们的长远生计。鼓励当地居民从事生态管护公益岗位、生态旅游服务岗位，合理保护当地居民少数民族文化和社区利益。

参考文献：

[1] 国家发改委关于南山国家公园体制试点区试点实施方案的复函.发改社会[2016]1603号.

[2] 关于湖南南山国家公园体制试点机构设置方案的批复.湘编复字[2017] 5号.

[3] 唐芳林.建立国家公园的实质是是完善自然保护体制（续）[J].林业与生态，2015，（11）：13-15.

[4] 张振威，杨锐.中国国家公园与自然保护地立法若干问题探讨[J].中国园林，2016，（2）：70-73.

[5] 贾建中，邓武功，束晨阳.中国国家公园制度建设研究[J].中国园林，2015，（2）：8-14

[6] 赵淼峰，黄德林.国家公园生态补偿主体的建构研究[J].安全与环境工程，2019，（1）：26-34

（编辑：赫亮）