政府投资基建项目资金管控问题及对策

黄欣

伴随我国整体经济的增长，政府在近些年加大了对基建项目的投入，基建支出也成为财政支出的主要方向之一。为提高基建项目资金使用效益，防止资金的浪费和损失，各级政府和部门制定和出台了一系列资金管控规定，逐步规范了项目建设过程中的资金供给和使用。然而在实践操作的时候，仍然存在投资估算不科学、预算安排不合理、资金使用管理不规范等诸多问题，影响工程项目的正常推进。本篇文章主要描述了政府投资基建项目在各阶段资金管控方面存在的问题，分析问题出现的主要原因，并对应对策略发表一些个人的观点和看法。

本文所称政府投资基建项目，指政府为满足社会生产和居民生活需要，使用财政性资金投资建设的基础设施项目和公共服务项目，通常包括道路、桥梁、园林绿化、水利、学校、医院、文化场馆等。基建项目资金管控，就是对项目立项到竣工决算全过程资金供给和资金使用的管理，旨在保障项目建设顺利进行，提高财政资金使用效益。

一、政府投资基建项目资金管控存在问题

（一）项目前期策划阶段缺乏合理论证，存在资金浪费风险

政府开展基本建设项目的资金取之于民，建设项目是运作公众财产的体现。因此，项目前期策划尤为重要，应充分论证项目建设的必要性和经济效益。但部分项目主管部门在申报基本建设项目时，项目建议书、可行性研究报告内容粗放，缺乏对项目选址、周边规划、项目实施条件、建设规模、建设内容和标准的综合考量，很多细节部分没有进行深入研究、脱离实际。部分项目缺乏建设的必要性，建成之后利用率不高甚至荒废，部分项目规模和标准没有经过合理的论证，不能达到最佳经济性。同时，政府投资决策往往是教条式的依赖于既定的规范和标准要求，而部分规范和标准不能与社会发展速度相适应，造成项目决策与最新发展需求不匹配。比如有的项目建设周期跨越几年，建成后周边规划或环境已经发生改变，已不能满足需求，造成项目的浪费。

（二）项目设计阶段概预算成果不准确，资金投入量不可控

在项目设计阶段，部分项目时间紧、设计人员专业性不够、项目使用单位需求不稳定，设计方案决策随意，概预算漏项问题频发，影响最终资金投入量。政府部门由于专业限制，难以对设计方案的合理性及概预算的准确性进行判断，主要依靠第三方咨询公司的把关，其成果的准确性往往取决于第三方咨询公司的责任心和专业水平。此外，由于政府项目设备采购程序问题，部分设计图纸在概预算阶段深度不足，无法满足算量套价的深度要求，导致概预算成果不准确，不能准确反映项目的建设成本。

上述诸多原因，都可能使项目后期发生较多工程变更，产生投资不可控、超概、进度和质量无法保证的风险。

（三）项目实施阶段资金安排不合理，支出控制不严

政府部门仅限于按照既定的程序和要求，落实项目资金预算，审核资金支付，对项目实施阶段各环节参与度不高，资金使用风险较大。

首先，在策划项目资金支出计划时，无法根据项目实际情况和实施条件，对项目各年度资金预算需求作出合理预判，资金计划编制不准确，常出现部分项目年度资金不充足，无法按工程进度保障资金，而部分项目却资金闲置，预算执行率低等问题。

其次，虽然目前资金按照国库集中支付制度有关规定和合同约定进行支付，已极大程度降低了建设资金被违规挪用、占用的风险，但基建项目资金支付仍存在重程序性审核、轻实质审核的问题。项目进度和现场实际发生工程量主要依靠监理或代建单位进行监督，而政府部门则主要通过书面材料审核应支付的资金量，资金支付存在风险。尤其是建设管理部门和财政部门财务人员，直接负责资金支付的审核和拨付，但却不参与项目管理，甚至对计量支付资料和现场实际情况的匹配程度一无所知，更难以对资金支付量的合理性和准确性进行实质性的监督。加上政府部门一般都有预算完成率考核指标要求，有的项目实际工程量未达到支付条件，但为完成指标目标，提前支付资金，带来风险难以控制的隐患。

再次，实施过程中部分项目工程变更和工程签证手续随意，建设内容、工程量或材料变更不合理。甚至有的项目存在虚假变更签证，套取建设资金的问题。最后，政府部门对于资金拨付后参建单位尤其是施工单位的资金流向难以把控，有时政府部门按照合同约定的支付条款支付了资金，但施工单位却挪做他用，工人工资无法得到充分保障，造成社会的不稳定。

项目建设过程中，资金安排没有统筹规划，资金支付量与现场实际情况不匹配等问题，令财政资金无法发挥最大价值。

（四）项目竣工后阶段决算工作推进缓慢，无法体现资金使用效益

项目竣工财务决算是正确核定项目资产价值、反映竣工项目建设成果的文件，是财政资金使用效益的直接体现。根据《基本建设财务规则》和《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的规定，一般应在项目竣工验收后2个月内完成竣工价款结算，3个月内编报竣工财务决算文件。竣工决算的前提是工程项目完成所有合同结算，但由于重视程度不足、程序繁琐、参建方不配合或历史原因等多方面因素，大多数工程项目结算工作推进十分缓慢。此外，在项目竣工决算过程中，又存在成本项目不完整、账面资产与实物不符、资料不齐全等问题，导致资产核算不准确。

大量建设工程一直未能结转固定资产，无法反映基本建设项目的实际造价，不仅不利于考核投资控制的成效，总结建设过程中的经验教训，也不利于核定政府新增固定资产价值，资金投入的最终效益得不到充分体现。

二、问题出现的主要原因

（一）决策审批程序流于形式

在项目前期决策时，为了追求政绩、面子工程，项目策划缺乏必要的民主、科学论证，未广泛征求各相关部门和社会意见，存在“一言堂”问题，决策审批程序流于形式、走过场，导致部分非必要项目盲目上马或项目建设内容和规模不符合实际需求;项目实施阶段，必要的基建程序未完成，就开始边征地拆迁、边设计、边施工，多边工程同时交叉进行，管理风险明显增大。部分工程变更未完成审批程序，就已经先行开始实施，投资失去控制，資金管控成为空谈。

（二）资金管理制度体系缺乏系统性

虽然各级政府和部门出台了一系列涉及资金管控的制度规定，逐步规范了项目建设过程中的资金供给和使用，但不同类型的基建项目及项目各阶段、各环节工作分属不同部门管理，这些制度和规定由不同部门制定，各有侧重，资金管理方面的制度缺乏系统性的整合，个别条款甚至出现互相矛盾的情况。同时，各部门各司其职，缺少统筹协同，规范意识不强，对项目建设各环节资金管控未能形成统一意识，合力不足。

（三）缺乏有效的监督机制

项目全过程的资金管理未形成有效的监督机制，项目建设管理部门既扮演“裁判员”角色，又是参与活动的“运动员”，容易滋生腐败问题，出现“越位”和“缺位”的情况。长此以往，看似资金已经投入，但是整体效益却无法达到预期，同时也使项目的综合质量受到影响。

（四）资金管理专业性欠缺

基建项目是一项系统工程，资金管理涉及环节多、专业跨度大，而政府部门主要是一些综合管理型人才，项目管理人员和财务人员对工程专业知识、基本建设程序和相关法律法规不甚了解，缺乏大局意识和责任意识，难以做到科学化、规范化的资金管理。此外，部分基建项目管理单位没有独立的基建项目财务核算体系，依靠财政部门进行账务处理，而财务部门不直接管理项目，信息不对称，导致记账错误或不及时，无法真实反映基建项目财务管理状况。

三、加强基建项目资金管控的对策

（一）加强基建项目决策审批的科学性

首先，在前期策划阶段，政府要強化项目申报管理，完善项目决策审批程序，建立基建项目尤其是重大项目决策领导机构和评审专家库，结合区域发展需求和项目周边规划，对项目的必要性、建设内容和建设规模进行深入调查，并广泛收集意见。建立财政、发改、审计和项目主管部门联合审查工作机制，严格落实集体决策制度，确保项目与社会发展和居民生活需求相匹配，且符合基建盘子的统筹规划。

其次，在设计阶段，建立估算指导指标体系，创新概预算财政投资评审机制，按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的原则，科学合理控制项目的投资成本。重大项目可引入全过程造价咨询单位，与代建单位、监理单位、设计单位、施工单位形成“背靠背”造价管控体系，提高造价管理水平。

再次，项目实施过程中，加强工程变更审核把关，对具体工程变更事项的充分性和必要性进行审核，并按程序进行申报审批。做好重大变更事项跟踪检查，确保变更签证内容记录真实和完整。最后，项目要严格执行基本建设程序，坚持完成程序，再开始实施，避免盲目扩大建设规模、随意增减项目工期、随意进行工程变更、重复累赘建设等情况的发生。

（二）健全资金管控制度体系

其一，明确资金管控统筹部门，对现有的基建项目资金管控制度进行归纳梳理，统一做法。其二，对已滞后、不适应资金管理环境变化管理办法及时修订完善，对缺位的环节及时制定相关管理办法，为基建项目全过程资金管控提供有效指导。其三，需要注意的是，由于基建项目资金比其他专项资金管理涉及的环节复杂、主体多，专业性也较强，资金管控制度也要和其他专项资金的管控制度做好区分。且由于各项目所属的区域不同，遇到的状况不一样，因此要在符合上级制度要求和方向的基础上，因地制宜，制定具有针对性、符合当地实际情况的细则或具体操作指引，而不是泛泛而谈。

（三）建立多方位的资金监管机制

实行内外共同监督，减少腐败现象，保障资金使用效率。一方面，项目主管部门或建设管理部门内部可成立专职监察审计部门或内部控制监督领导小组，并引入会计师事务所等专业力量，对基建项目资金管控情况进行内部审计，及时发现问题，并进行督办、整改。另一方面，财政、发改、审计、纪检等部门也要发挥外部监督职能，定期对基建项目尤其是重大项目的资金管控情况进行检查，对违规的情况进行通报，落实主体责任，加大问责力度，确保财政资金的安全。此外，对资金的监督的重点不要只局限于事后监管和某个环节的监管，要把监督的触角向事前、事中倾斜，开展全方位的跟踪监督。

（四）组建专业管理团队

设置专门负责项目前期和实施阶段的业务部门，负责前期策划、招标、设计、造价管控和现场管理等环节。同时，设置独立的财务部门，专门负责资金计划申报和资金支付的审核把关，统筹基本建设资金管控和会计核算。业务部门和财务部门要提高基建项目全过程资金管控意识，互通有无、形成合力，共同融入到项目建设各环节，有效控制项目投资，提高项目资金计划安排的合理性，确保资金支付量和现场实际工程进度相匹配。另外，还可以通过服务外包等方式，引入专业技术力量，提高工程项目建设团队整体素质。

（五）打造资金管理和支付系统

政府部门应该建立专门的项目资金管理和支付系统，对项目建设全过程中的各阶段投资控制和支付情况进行信息化管理，提高资金管理工作效率。在工程进度款的支付时，可通过系统定制的清单填报相关的申请资料，各层级审核人员根据各自职责进行审核，最终审核通过后支付相关款项。

（六）好资金管控的内外部协调工作

基建项目对内涉及到设计、招标、工程、造价以及财务等各个职能部门，对外涉及发改、财政、银行、各主管部门、各参建单位。因此，建设管理单位对内要注意各部门的协调，充分落实部门职责分工。对外要处理好与各单位的关系。比如对接发改部门和项目主管部门落实项目资金计划、协调财政部门及时完成支付审批、对接银行了解资金到账和资金流向情况、监督预付款后施工单位能否保质完成工作量等。只有处理好内外关系，才能正确地安排资金、合理地使用资金，保证项目建设顺利完成和财政资金有效利用。