发挥政府协调干预功能探索衡阳市地摊市场可持续发展路径

袁静雨 杨晓

地摊市场的存在有其合理性和客观性，其产生的一系列问题给各地文明创建带来较大压力。反思现阶段地摊市场与文明创建产生冲突的原因，在此基础上创新地摊市场可持续发展的路径。比如转变观念，积极挖掘地摊市场的正面影响;细化城市区域功能，引导地摊商贩合理布点;发挥政府协调干预的功能，强化市场引导与监管。

地摊市场存在的问题势必会影响文明创建的效果。虽然中央支持对地摊市场解禁，但是部分省市考虑文明创建的客观需要，考虑到地摊市场长期存在诸如污染环境、损害消费者权益、妨碍通行安全、影响市容市貌等被民众诟病的问题，加之缺乏系统完善的地摊市场规章制度，并未放开或完全放开当地的地摊市场。这反映了地摊经济发展所产生的社会治理、城市治理新矛盾、新挑战，需要认真对待、系统解决，更凸显了构建地摊市场可持续发展机制迫在眉睫。

一、地摊市场与创建文明城市、卫生城市产生冲突的理性反思

文明创建过程当中，民众见得最多的是每当文明创建迎接上级部门检查之前，各地无一例外对地摊市场进行严格规范甚至直接清理，小商小贩与城管执法人员的矛盾冲突时常成为网络媒体爆料的热点，由此引发的群体性事件不在少数。

地摊市场与创建文明城市、卫生城市真的是水火不容吗？地摊市场的存在是城市落后的象征吗？对地摊市场与创建文明城市、卫生城市产生的冲突进行深入反思有助于我们客观理性看待地摊市场的利弊，有助于我们构建具体制度推动地摊市场健康有序发展。

项目组设计了“地摊市场对文明创建影响”调查问卷并在衡阳市中心城区、城中村、城郊结合部的乡镇、中小学附近发放。调研期间共发放有效问卷500份，收回有效问卷486份。结合期间的走访调查，经整合梳理，发现地摊市场与文明创建的矛盾并非偶然，矛盾的解决绝非易事。

（一）部分地摊经营者文化素质不高、规矩意识淡薄，极大增加了地摊市场的管理难度

1.部分地摊市场从业者文化素质不高、规矩意识淡薄

根据项目组调查分析的数据（见图一）发现，城郊结合部的村民（包括部分失地农民）、城市下岗职工、城中村的低收入群体是地摊市场的经营主體。

根据图二可知，地摊市场经营者文化素质不高、规矩意识比较淡薄。大部分接受问卷调查的经营者不清楚自己行为是否依法依规。部分经营者明知违法违规仍我行我素。

由上分析可知，部分地摊经营者不了解城市有关地摊市场的法规政策与规章制度，部分经营者虽然了解但是在利益的刺激下仍明知故犯。

2.地摊经营信息简单、逃避监管难度小，给地摊市场的监管带来很大压力

投资小、门槛低、经营方式机动灵活是地摊经营的特点，同时也降低了其逃避监管的难度。无需执照、无需备案登记，一辆三轮车、一个大编织袋都可以摆摊经营。遇到城管执法时，地摊商贩与城管人员时常玩“老鼠戏猫”游戏，利用自身流动性强的特点，很容易逃避城管执法，导致执法效果大打折扣。这无形之中增加了执法成本，给各地的文明创建和城市治理带来较大阻力。

（二）城管执法资源不足、惩罚手段有限，无法产生执法震慑力

根据项目组调查分析的数据（见图三、图四、图五）发现，城管执法部门的执法目的、执法频次、惩戒手段已经无法满足文明创建的需要。

从以上调查数据可知，在“保民生、稳就业”压力下，面对日益增加的流动摊贩和地摊市场经营者，城管执法部门无法形成常态化的执法机制，运动战式的执法加之惩戒手段有限，无法对地摊市场经营者的违法违规行为产生明显的威慑作用。

（三）利益受损者维权难无形中助长了地摊经营者的违法违规行为

地摊经营存在的负面影响主要为两大类：一类是产品或服务存在问题，例如虚假宣传、产品质量不合格、餐饮卫生不达标，严重损害了消费者的合法权益。由于地摊商品或服务价格比较低廉、交易后缺少票据凭证，加之部分摊贩具有流动性，这给权益受侵害的消费者维权及执法部门的查处带来很大难度。另一类来自于来自地摊市场的负外部性，如占道经营妨碍安全通行，经营过程产生的废弃物、污水油烟、灯光噪音等破坏城市环境，侵害公共利益，损害他人合法权益。这些负外部性绝大多数由摊贩产生，理应由摊贩承担，内化为摊贩的经营成本，由于操作难度、追溯难度都很大，这些成本大多由公共承担，由全体纳税人买单。

二、以民生为要义，创新地摊市场可持续发展路径

由于地摊市场给城市治理带来的负面影响较大，在“创文创卫”成为各级政府政治任务的情况下，部分城市的城管执法部门为了节约执法资源，一劳永逸地解决问题，不考虑地摊市场的正效应，纷纷采取一刀切的取缔措施，这不但不利于地摊市场的可持续发展、城乡居民就业压力的缓解和基层低收入群体民生的改善，更与国家的政策相违背。

因此，以民生为本，因城施策，创新地摊市场可持续发展路径，找到发展地摊市场与文明创建的融合点才是解决问题的根本之道。

（一）执法部门应改变观念，积极挖掘地摊市场的正面价值

地摊市场古已有之，是一种历史悠久的经营模式。地摊市场具有经营方式灵活、准入门槛低、创业风险小等一系列优势，成为了城郊结合部农民、部分失业群体或低收入家庭增加收入、拓宽就业渠道、销售季节性商品的重要方式。有就业岗位了，有劳动收入了，社会游手好闲人员自然减少，社会治安自然趋于稳定。

衡阳市属于人口大市、老工业城市和农业大市，城市下岗职工和失地农民较多，加之经济欠发达，又受到疫情影响，城乡低收入者数量庞大。发展地摊经济，促进地摊市场有序经营对于解决就业问题，改善民生价值重大。

为此，城管执法部门、市场监管部门、社区街道的管理者应以人为本、以民生为要义，转变传统消极对待观念，构建具体制度，积极帮助引导流动商贩、地摊经营者合法依规经营。各部门应形成合力，将地摊市场产生的负面影响降至最低。

（二）细化城市区域功能，引導地摊商贩合理布点

文明城市和卫生城市的测评指标复杂具体，地摊市场的经营行为轻微违规便可能成为减分项，给文明创建带来负面影响。为此政府职能部门、社区应完善制度体系规划，从具体规则设计出发，做好地摊市场的全方位设计。

让地摊市场遍地开花违背城市功能与定位，不让地摊经营者在城市立足更是违法违规、不合情理。结合每个城市的经济发展特点与社会现状，明确城市不同区域的功能，找准定位，才能更好的促进地摊市场可持续发展。

通过政府出面进行精细化规划，将地摊市场确定在划定的特定区域，既能满足不同层次消费者消费需求，又能减轻地摊市场所带来的交通堵塞、环境卫生等巨大压力，更能促进地摊经济健康有序发展。

（三）发挥政府协调干预的功能，强化市场引导与监管

市场机制有着固有的缺陷与失灵，市场的自发性、市场机制对公共利益的无视等都会影响市场的健康有序发展。地摊市场是商品服务市场的组成部分，自然有其缺陷，比如环境破坏、假冒伪劣产品的出现等。这需要政府进行干预与协调，需要完善监管制度、资金扶持制度与就业保障制度，需要将地摊市场经营者的行为纳入到法治的轨道上。

1.构建具体机制，扶持、引导地摊市场健康有序发展

地摊市场的设置与运营牵涉到不同主体的切身利益，容易产生矛盾。无论是设置在小区周边、集贸市场周边、公园广场、城市街道都会与他人利益或公共利益冲突，引发市民或同业竞争者反对。地摊市还会增加城管执法部门及社区工作人员的工作负担，他们也不会积极支持地摊市场。

政府部门应统筹考虑，从市场需求、资金、人员、土地要素等方面构建具体制度扶持地摊市场发展。例如优先扶持填补居民需求空白的地摊行业，鼓励生鲜果蔬、衣服鞋帽、日用百货、修理修配等商品服务的固定化经营。例如利用现有的国有闲置土地开设地摊市场的，政府应无偿将土地配置给具体建设单位，并安排财政资金修建经营设施并充实此区域的环卫力量和城管执法力量。又如利用人行道、临时建筑、广场公园设置固定地摊市场或季节性地摊市场的，政府部门应协调城管执法部门、公园广场管理部门制定具体经营管理规则，科学划定经营区域范围、商品服务范围和经营时间，尽力将地摊市场的负面影响降低。再如，允许地摊摊主在传统特色街区摆摊设点的，市场监管部门、行业协会等应引导地摊摊主差异化经营、特色经营，减少地摊经营与店铺经营的恶性竞争。

对于一些对环境有较大影响的地摊经营行为，比如大排档、烧烤夜宵、家禽家畜售卖宰杀等，政府应严格控制或引导其在政府划定的特定区域经营。

2.设置地摊商家准入制度与退出制度

考虑到可以设置地摊摊位的区域有限，为了更好发挥地摊市场“扶贫济困”的功能，城管执法部门应联合社区（村委会）、乡镇设计摊位审批登记制度。对于经济困难的土地被征收的失地农民、城镇下岗失业人员、享受政府最低生活保障人员及其他社会救助人员应给予帮扶，优先审批摊位。

同时，市场监管部门要做好经营准入制度。对于关乎消费者生命健康的食品经营、药品经营、医疗服务、家电维修等应严格落实食品卫生许可、行业准入资格、从业资格、体检健康等准入门槛。对于印章雕刻、网络营运等特种行业更应严格监管、依法审批。

此外，要完善摊位信息登记制度，将摊点信息、摊主身份信息、经营信息、违法违规信息等纳入网络系统里以便执法部门进行监管。这既利于消费者维权，也便于执法部门提升监管效率，化解城管、商家和消费者之间的矛盾和利益冲突。

对于少数违法违规经营扰乱市场秩序的摊主，市场监管部门应依法采取处罚手段，比如责令改正、罚款、纳入失信名单、暂停营业，情节严重的应当勒令其退出地摊市场。如此才能真正发挥市场机制的优胜劣汰功能。

3.构建地摊经营者劳动技能培训制度

地摊经营早出晚归、风吹日晒，不是长远谋生之计。逐步减少地摊经营、提升失业人口的就业技能既是经济发展的表现，也是社会文明进步的表现，更是地摊市场可持续发展的客观要求。

对于农村失地农民、未就业群体或城镇下岗职工，劳动保障部门应定期开展业务技能培训活动，帮助相关人员掌握就业技能，提高其就业竞争力。

对于无固定经营区域、无资金技术的流动摊贩，政府应帮助其改善经营设备，进入较固定区域经营。对于有了一定资金积累和技术积累，愿意创建小微企业的地摊经营者，政府应提供金融信贷支持和财政支持，引导其从摆摊设点向固定门面经营转变。