关于农业政策性银行业务边界的思考

刘杰

摘要：当前，国家正在加快推动政策性金融的改革优化，业务边界明晰是深化政策性银行改革的关键和基础，厘清农业政策性银行业务边界对于推动乡村振兴、防范金融风险具有重要意义。本文立足新发展阶段，在借鉴国际经验的基础上，结合国内实际，提出在宏观层面明确界定农业政策性银行业务范围的原则，在微观层面从服务农业、农村、农民和国家战略四个维度来确定业务边界的建议。

关键词：业务边界 农业政策性银行 金融改革

农业政策性银行是深化金融体制改革、建立社会主义市场经济体制的产物。随着政策性业务的不断发展，政策性银行职能定位和治理机制建设滞后问题越发明显。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进政策性金融机构改革”。2015年国务院批复同意三家政策性银行改革方案，指出要厘清政策性和自营性业务边界，强化政策性银行的政策功能定位。2020年初，银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，提出“开发性、政策性银行要明确细化业务边界，落实开发性、政策性业务和自营性业务分账管理、分类核算要求”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力”。在此背景下，改革优化政策性金融的相关工作在“十四五”期间将加速推进。

明确业务边界的意义

为了更好服务实体经济和国家战略，需要强化政策性银行的政策功能定位。政策性业务和自营性业务的分账管理、分类核算是政策性银行深化改革的关键和基础，而要做到这一点，最基本的前提是业务边界必须明晰。

（一）厘清业务边界是推进政策性银行改革发展的需要

由于改革相对滞后，政策性银行在公司治理、风险管理等方面存在短板，经营管理精细化水平有待提高，资本约束不强。2021年7月6日召开的国务院金融稳定发展委员会第五十三次会议就部署深化政策性金融机构改革工作提出要求，明确提出要压实机构主体责任，更好发挥政策性金融机构在服务实体经济、服务国家战略方面的重要作用。这释放出分类分账改革将发挥关键性作用的信号。明确细化业务范围，实行分类核算和分账管理将促使政策性金融机构的资产负债管理更为清晰，权责更加明确，同时，也将有助于增强资本约束作用，加快推进资本补充工作。

（二）厘清业务边界是提高履职能力的需要

随着“三农”工作重心的历史性转移，中央对“三农”工作提出了许多新任务和新要求，明确业务边界有利于强化农业政策性银行的“政策性”，引导其加大对国民经济重大领域和薄弱环节的支持力度，更好地服务乡村振兴。目前，业务边界不清导致部分政策性贷款无法投放，成为约束农业政策性银行有效履职的突出问题。因此，明确业务边界对于农业政策性银行高质量发展具有重要意义。

（三）厘清业务边界是提高资金配置效率的需要

从筹资来源看，农发行主要依靠国家信用，通过发债方式筹集支农资金，这决定了其筹资业务的政策性特点。农发行的职能定位就是通过发行债券、吸收存款等途径，引导社会资金服务“三农”和实体经济，弥补资金缺口。因此，只有准确界定业务范围才能发挥好政策性资金的作用。但是，近年来政策性银行资产规模迅速膨胀，与商业性金融机构业务重叠较多。2013年末，国开行、农发行和进出口银行三家银行资产规模合计为12.5万亿元，到2020年末则达到29.7万亿元，七年间翻了一倍多。在传统基础设施建设、重大优质项目等应该退出的领域，政策性银行与商业银行的竞争不断升级。政策性业务占比下降会导致政策性金融机构的政策性功能弱化，对社会薄弱环节的资金供给产生挤出效应，从而降低金融资本配置效率。厘清业务边界有助于各类金融机构合理定位，促进形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系，创造公平有效的金融市场竞争环境。

（四）厘清业务边界是合规经营、防范风险的需要

业务边界不清晰，容易导致政策性银行支持了不该支持的领域，例如房地产、股市和影子银行等高风险领域，进而产生政策套利、道德风险等情况，有可能加剧政策性银行资产质量恶化状况，扩大政府承担的风险。厘清业务边界可以提升政策性银行经营管理专业化、科学化水平，提高宏观调控政策的精准性，确保资金服务“三农”发展和国家战略。

政策性银行业务边界界定的国际借鉴

从理论上看，政策性银行是政府干预市场失灵、解决市场不完善问题的工具，除了发挥金融杠杆作用、为市场资源难以有效配置的领域提供支持，还应充分发挥培育和引领作用，传递政策导向。当受扶持的领域成熟后，政策性银行应逐步减少投入，适时完全退出，引导商业银行进入，以解决政府投入总量不足和时间错配等问题，政策性银行则可转向新的弱势群体和领域。

从实践来看，国际上多数发达经济体都以法律形式明确规定农业政策性银行的业务范围，并随国家战略目标、农业农村发展态势及金融需求的变化进行调整。例如《德国复兴信贷银行法》规定该行业务范围必须是商业银行因经济效益低而不愿进入或因自身能力不足而无法承接的业务。再如，德国农业土地抵押银行的业务范围从最初的农业基础设施建设和农产品生产加工，拓展至农村土地集中、扩大农场规模和资助青年农民创业等领域，再到后来覆盖到农业和农村发展的各个领域;美国农场信贷系统的业务范围从信贷产品拓展至农业保险、基金和现金管理等金融产品。因此，我国应加快政策性银行改革的立法工作，依法明确政策性银行业务边界以及政策性业务与自营性业务的边界，为分类分账等改革提供更有力的法律保障，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。

业務边界划分的原则

随着经济社会的发展，国家重点扶持的领域发展变化较快。因此，农业政策性银行的业务边界宜从宏观和微观两个层次明确。在宏观层面，明确业务范围的框架和原则，可偏理论且相对固定;在微观层面，明确具体的业务范围，可重实践且相机调整，需具有可操作性。

（一）依法明确原则

政策性银行的业务范围限定在与其政策性业务领域相关的范围，必须符合法律规定或监管要求。目前，《中国农业发展银行监督管理办法》明确了农发行的业务领域，主要服务维护国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施等领域。分类别来看，农业政策性银行的政策性业务是指经特定程序由国家交办或批准的业务;自营性业务是指符合国家政策导向，不在政策性业务名录且与政策性业务紧密相关、在特定市场环境下又急需开办的业务。

（二）适度交叉原则

根据职能定位，政策性银行的业务都是围绕国家战略或政策方向开展。其中，政策性业务与商业性金融服务区别较为明显，自营性业务与商业性金融服务重叠较为明显。自营性业务是实行自主决策、自担风险、自负盈亏的经营原则，适度发展自营性业务有利于营造业务适当交叉、适度竞争的氛围，可进一步提高农业农村金融供给水平，改善金融服务，引领商业机构降低融资成本。

（三）授权确定原则

从实践看，法律法规一般只能限定政策性业务范围的框架或大方向，而具体的政策性业务范围则无法通过法规来明确，适合采取“授权确定”的方式来明确，即由政策性银行法或国家主管部门授权政策性银行的董事会确定政策性业务范围。目前，《中国农业发展银行监督管理办法》规定，农发行董事会应当每三年或必要时制定业务范围及业务划分调整方案，按规定履行相关程序。由于报批流程需要一定时间，为与国家宏观调控相适应，建议将报批制改为授权制。同时，国务院主管部门可承担监督审查责任，防止政策性银行既当运动员又当裁判员、出现政策性功能弱化的倾向。

（四）宽严结合原则

考虑到兼顾合规和增效的需要，对于政策性业务的范围要依据法律法规从严从细认定;对于自营性业务的范围认定可以采取“抓大放小、时效优先”原则，凡是涉农的和国家交办的业务即可认定为符合业务范围要求，从而有利于提高政策性银行的履职效率。同时，政策性银行需要合理控制自营性业务规模占比，科学设置自营性业务利润考核和风险控制目标，激发自身经营活力，增强反哺政策性业务的能力，从而更好地服务“三农”发展。

（五）动态调整原则

国家重点战略随着经济社会的发展在不断变化，政策性银行也需动态调整具体的业务范围。一方面，政策性银行需适时退出已经相对成熟且有一定盈利空间的领域;另一方面，对于国家战略需要扶持的新领域、党中央和国务院交办的新任务以及符合政策性业务要求的存量自营性业务，应及时将其纳入政策性业务范围，以充分发挥支持作用。例如，近几年全国绿色经济、绿色产业发展提速，建议将生态环保类贷款及时纳入政策性业务。

关于业务边界划分的建议

当前，我国城乡融合发展、三产融合发展趋势明显，从任何单一维度认定业务范围都不精准。根据“更好发挥政策性金融机构在服务实体经济、服务国家战略方面的重要作用”的改革要求和农业政策性银行“在农村金融体系中发挥主体和骨干作用”的职能定位，建议从服务农业、农村、农民和国家战略四个维度来界定，只要一个维度符合要求即可认定为符合业务范围要求。

（一）从服务农业的维度看，对于支持农业及相关产业的业务，均可认定为符合业务范围要求

一般对于产业类贷款项目，属于农业产业链上下游行业的，均可认定为具有服务“三农”的作用。《农业及相关产业统计分类（2020）》对“农业及相关产业”进行了明确界定，按照与农业联系紧密程度对相关产业进行分类和排序。“农业及相关产业”是指农林牧渔业，以及产品为农林牧渔业所用、直接使用农林牧渔业产品和依托农林牧渔业资源所衍生出来的二三产业，包括农林牧渔业生产、加工、制造、流通、服务等环节形成的全部经济活动。上述分类与《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）建立了对应关系，具有可操作性，可以直接作为政策性银行信贷指引的依据。

（二）从服务农村的维度看，对于支持农村地区发展的业务，均可认定为符合业务范围要求

一般对于具有较强属地特征的基础设施、公共服务类项目，属于县域（包括县级市、城市郊区）和农村范围内的项目均可认定为具有服务“三农”的作用。从统筹城乡融合发展的角度看，对于横跨城乡区域建设以及具有连接城乡、辐射农村作用的项目，不局限于项目所属地域，应将项目整体纳入业务支持范围。

（三）从服务农民的维度看，对于惠及农村人口达到一定标准的业务，均可认定为符合业务范围要求

可探索以项目服务人群或产业带动人群作为判断标准，不受项目所属地域限制，对服务带动农业人口增收作用显著的业务，当其所惠及的农民、农业转移人口数量达到一定比例时，可以认定为具有服务“三农”的作用，对项目整体进行支持。

（四）从服务国家战略的维度看，对于国家交办的重点任务，均可认定为符合业务范围要求

農业政策性银行的部分业务是由党中央、国务院交办的重点任务，这些业务可以按照国家规定的范围执行，不受项目所属地域限制。例如涉及长江大保护、黄河流域生态保护、长三角一体化、海南自由贸易试验区等国家重大战略的业务，其范围不受城乡边界的限制。