网络舆论影响政策议程分析

● 张治中 喻巧琳

新冠肺炎疫情的暴发是近年来最重要的焦点事件。焦点事件的发生，可以为政策调整提供契机。美国政策学家金登的“政策窗理论”认为，决策者需要把握特定的政治系统的机遇，才能实现政策调整的社会接受度最大化。政策窗就是政治系统的决策机遇。政策窗的打开是问题流、政策流、政治流共同作用的结果。三种因素往往是共时性而非历时性的存在,当耦合形成政策议程的关键节点时方可打开政策窗。

新冠肺炎疫情引发“政策窗”的舆论背景

新媒体技术的发展使民众自我赋权成为可能，诸多意识形态为社会主流舆论氛围形成干扰、为解决社会问题添加阻碍，在新冠肺炎疫情中都有所体现，是政策窗打开的舆论背景。

1.议题的泛政治化倾向。议题的泛政治化倾向，即大量的日常事务过度地被政治化语言解读。新媒体技术赋权下网络舆论场的部分观点已超出普通的意见表达范畴，依托其所聚集的网民力量，扩大政治影响力。如在新冠肺炎疫情中，科学还没有说话，阴谋论已经开始广为流传。其中，病毒来源自实验室、武汉世界军运会是新冠病毒传染源头等阴谋论占据网络舆论的主要部分，将灾难人为地与政治联系起来，影响民众对事实的看法，偏离对现实基于证据的理解。

2.阶层对立域扩展。在围绕社会问题所展开的网络表达中不同利益群体从各自的立场出发，在网络空间不断扩展对立态势。网络舆论通常以不断鼓吹弱者的无助、渲染强者的地位形成阶层对立的局面。舆论甚至在表达过程中有意降低主体地位将自身普通化寻求舆论共鸣，从而将社会情绪引入盲目反精英的方向。

3.民众的集体焦虑。当前中国社会环境面临百年未有之大变局，国内新冠肺炎疫情难以毕其功于一役，国内外环境的不确定性使民众的焦虑感有所上升。一是焦虑感上升。体现在新冠肺炎疫情期间，网络空间不断有外部环境日益恶劣直接影响中国经济、就业形势相当严峻等言论渲染经济下行，传导压力情绪；二是自嘲式表达宣泄境遇不满。如在新冠肺炎疫情期间，不少大学生在网络空间自嘲为“四紧青年”。焦虑情绪主导行为倾向，线上负面情感如果无法消解，便会逐渐积累、弥漫，并扩散到线下，甚至可能引起社会恐慌。西方意识形态渗透消解自信。当前网络空间环境发生深刻变化，意识形态博弈色彩浓厚，以美国为首的部分西方国家将信息技术封锁和意识形态渗透作为打击和遏制中国的重要手段，导致部分网民四个自信弱化。上述舆论背景对新冠肺炎疫情事件打开政策窗产生影响，在此基础上分析网络舆论中的问题流、政策流与政治流才能更加具有现实意义。

新冠肺炎疫情网络舆论开启“政策窗”

在新冠肺炎疫情所引发的网络舆论中，问题流、政策流、政治流交织并在特定的关键时间点实现耦合，开启政策窗。

1.网络舆论中的问题流。网络舆论对焦点事件的聚焦能进一步将其反映的社会问题推向中心，引发决策者重视。新冠肺炎疫情是引起中国乃至全球关注的重大突发公共卫生事件，涉及政府公共管理、信息传播策略、公共卫生应急管理体系等诸多问题，并在疫情的发生发展当中暴露出来，为问题流提供来源。

在新冠肺炎疫情暴发之前，我国也曾多次发生突发公共卫生事件。2003 年非典事件发生以来，我国还暴发了猪链球菌病疫情、H1N1 流感等，但关注度均不及非典与新冠肺炎疫情，因上述事件引发的公共卫生政策建议也零星出现，但未得到实质性的改进。由于本次新冠肺炎疫情涉及面广、影响度高以及危害严重，社会注意力在新的舆论背景下被重新拉回对突发公共卫生问题的讨论之中。对问题的关注为政策窗开启提供机会。

2.网络舆论中的政策流。新媒体技术带来政策流的参与主体，逐渐由原本的政府官员、专家学者和利益集团下沉到包含网络意见领袖与普通网民在内的网络公众。各参与主体聚焦问题利用其话语权与影响力提出意见与建议，汇成政策流。在新冠肺炎疫情发生前网络空间有关突发公共卫生事件治理与应对的意见就已经零星呈现，但由于问题没有达到决策者的价值指标，这些意见和建议只能漂浮在政策原汤中，无法引起决策者的重视。在此次新冠肺炎疫情中，网络舆论中的意见、建议大量浮现，引起决策者的重视，成为政策议程的触发点。

在新冠肺炎疫情期间，网络空间汇聚了诸多专家学者、意见领袖与普通网民的意见和建议。一是修改完善《传染病防治法》关于疫情信息公布的相关规定，赋予基层卫生行政部门一定的疫情信息公布权限。二是建议《突发事件应对法》对抗疫物资的权责主体进行明确规定，进而提高工作效率。我国突发公共卫生法律体系对应急物资的规定偏储备、少分配。三是综合考虑各要素流通，升级相关法律法规。随着中国社会的高速发展，上述法律法规，特别是《戒严法》《突发事件应对法》存在僵化和滞后，需进行优化升级。网络舆论中的意见、建议大量浮现，引起决策者的重视，成为政策议程的触发点。

3.网络舆论中的政治流。网络舆论中的政治流主要包括网络舆论的倾向性和决策者对网络舆论的态度。随着“三微一端”等社交媒体的兴起，政策议程的推进愈加需要官方和民间两个舆论场的良性互动，以实现政策窗的开启。在新冠肺炎疫情防控初期，地方政府在危机应对过程中暴露不少短板，引发二次舆情。如黄冈卫建委主任一问三不知、湖北省省长对湖北口罩生产能力反复改口都引起了舆论的轩然大波。一方面，网络空间对新冠肺炎疫情期间的系列舆情保持高度关注，相关话题在多个社交媒体平台长期保持热度，显示社会对政策改进的迫切性。另一方面，国家层面也关注到网络空间的舆论呼声，对公共卫生领域的政策优化呼声有所回应。习近平总书记也在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

当焦点事件显现、政策意见建议在舆论中传播、网络舆论中存在改进政策的呼声时，“三流”汇合诱发政策窗被打开。政策之窗的开启时间有限，这要求决策者必须抓住机会，及时推出政策改进举措。

优化政策议程的对策建议

社交媒体时代，焦点事件的发酵空间从传统媒体等线下平台转换到网络空间的新兴媒体平台，虚拟社会与现实社会已经融合，网络舆论对政策议程的影响日益凸显，但问题流、政策流与政治流的耦合并非水到渠成。

1.指标构建：形成“问题流”常态化监测。监测指标可以表明问题的存在。对问题的界定存在一种解释性的知觉元素，模糊性与遗漏性易引发系列危机。为避免这种主观判断的随意性，需要构建一套指标体系对问题进行常态化监测，从传播过程的四个维度（问题的发布者、问题内容、问题传播途径以及问题受众）构建指标体系，以此为基准判断问题是否具有提上政策议程的必要。指标构建只是问题流常态化监测的第一步，更重要的是指标的实际运用。可以通过设立专门的舆情监测小组，对网络舆论中讨论的问题进行价值初判；并根据其价值判断将问题尽早尽快上报，将焦点事件的应对提前至潜伏期。构建问题流常态化监测是长期复杂的工作，对于倾听民意、了解民情具有重要的作用，可以有效把握舆论动向与情绪偏向，有助于对问题窗的把握。

2.智库完善：重视“政策流”多元化输出。政策流是在共同体中产生的各种政策建议，金登称其为政策原汤。当前政策流应通过网络空间广泛征集各类群体的建议，网络空间中民众的建议虽然经常带有非理性特征，但仍具有一定的参考价值。建议将专家与民众的政策建议作为决策参考的两翼，使政策接地气、贴现实、连民心。多元化政策流为政策提供参照系，在问题流涌动之际，快速在智库中搜寻到适当的参考性政策，尽快推出相关决议，回应社会需要。

3.掌握阵地：加强“政治流”价值观引导。意识形态的建设具有长期性、全面性与稳定性，需要不断坚定公众认知，才能在焦点事件发生时担当起引导舆论的重任。在意识形态阵地建设方面，一是要建设具有坚持马克思主义新闻观的社交媒体平台，自下而上宣扬马克思主义思想体系。二是要使主流媒体矩阵与新时代同频共振。如在新冠肺炎疫情期间，主流媒体发挥专业精神坚决回击各种舆论逆流对提振士气起到了至关重要的作用。三是培养意见领袖以引导价值观。在社交媒体时代，意见领袖对公众的日常生活影响力大幅上升，各领域意见领袖的价值取向影公众其关注着的认知、行为甚至价值观。