慈善组织与政府协同开展救助的实施困境与优化路径*

湖南师范大学马克思主义学院 王猛

社会救助是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现。长期以来，政府在社会救助领域发挥着主导作用。但在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会治理的主体是多元的，救助的主体也应该是多元的，不能仅仅依靠政府来救助困难群体。慈善组织作为社会组织的一种重要形式，可以运用民间资源弥补政府在救助中的不足，实现改进民众福祉的目标。

一、慈善组织与政府协同开展救助的必然逻辑

（一）慈善组织与政府协同开展救助的理论依据

关于政府和慈善组织协同开展救助的理论依据，可以用福利多元主义和整体性治理理论进行阐释：一是福利多元主义理论。在西方社会政策领域中，福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任共同完成[1]。1978年，英国沃尔芬德委员会在《志愿组织的未来》这份报告中较早地使用了“福利多元主义”概念，主张把志愿组织纳入到社会福利的供给者行列。但对福利多元主义内涵作出详细阐释的是罗斯，他认为国家在提供福利上的确扮演着重要角色，但国家绝不是福利的唯一提供者。他认为福利是全社会的产物，那种放弃市场和家庭，让国家承担完全责任的观点是错误的，由家庭、市场和国家这三者所提供的福利才能构成一个社会的总体福利。在罗斯福利多元主义的基础上，后来欧尔森改用三分法（国家、市场和民间社会）来分析福利国家，伊瓦斯主张用四分法（市场、国家、社区和民间社会）来分析福利来源，约翰逊主张采用四分法（国家、市场、家庭、志愿组织）来分析福利供给。福利多元主义理论的核心主张就是福利来源应该多元化，福利责任不仅仅由国家或市场来承担，其他主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也是福利提供者。将福利多元主义应用到救助领域，就是要发挥全社会所有主体的力量。二是整体性治理理论。英国学者佩里·希克斯于1997年在其著作《整体政府》中首次提出了整体性治理。整体性治理是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理范式[2]。整体性治理的核心是协调与整合，通过实施整体性治理，至少可以实现四个目的：一是消除不同政策间的紧张和矛盾，提升政策效果；二是通过消除不同项目间的矛盾或重复，更好使用资源；三是改进特定政策领域不同利益相关者的合作，产生协同效应；四是为公众提供无缝隙的公共服务[3]。具体到救助领域，就是政府与慈善组织要发挥自身优势、协调整合各自资源来救助困难群众。

（二）慈善组织与政府协同开展救助的现实基础

一是具有坚实的政策支撑。党的十八大以来，党和国家高度重视包括慈善组织在内的社会组织在社会治理中的作用，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）提出，要把“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担”；党的十九大报告中指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；党的十九届五中全会进一步明确，要“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》（2020）更是直接提出，要“建立政府救助与慈善救助衔接机制”等。这些都为慈善组织与政府共同开展救助提供了政策支撑。二是具有较好的组织基础。随着国家经济快速发展，有关慈善发展的法律法规不断完善，社会公众慈善意识也不断提高，中国慈善组织也进入快速发展时期。截至2019年底全国登记认定的慈善组织总数超过7500个，较2018年增长了四成以上，净资产合计约1600亿元；截至2019年8月底，全国已有1260家慈善组织获得公开募捐资格[4]。同时，需要救助的对象仍有很多。

根据民政部2021年2季度民政统计数据显示，城市、农村最低生活保障人数仍分别有773.2万人、3538.1万人，城市、农村特困人员救助供养人数仍分别有31.7万人、440.1万人。大量的慈善组织活跃在养老助残、救灾助学、医疗救助等领域，与政府开展的社会救助存在对象上的重合、业务上的交叉。因此，慈善组织与政府共同开展救助也就顺理成章。

二、慈善组织与政府协同开展救助的实施困境

（一）政府支持慈善组织参与救助的政策有待优化

尽管近年来政府制定了不少支持慈善组织参与救助的政策，但也仍有不足之处：一是对慈善组织的培育成长重视不够。鉴于慈善组织的社会功用，政府应当要担负起培育慈善组织成长的责任，但现有支持政策和实施效果不尽如人意。在购买服务中，政府倾向于选择那些组织评定等级高、专业化水平高的慈善组织，而对处于成长期的慈善组织有所忽略，“扶强不扶弱”的现象比较明显，一些处于成长期的慈善组织难以发挥救助效用。二是对网络慈善参与救助的法规缺位。2016年《慈善法》颁布实施之后，慈善走上了法治轨道，不过《慈善法》在制定过程中因对网络慈善、社区慈善、个人求助等意见分歧较大，采取了淡化或回避的处理方式。但《慈善法》实施以来，网络慈善快速发展，个人求助已不仅仅满足于传统的亲友或邻里圈子和交往有限的微信朋友圈，而是借助网络平台走向了互不熟悉的公众[5]。网络慈善蓬勃发展的同时，一些负面网络慈善事件也时常暴露出来，而《慈善法》对网络慈善参与救助缺少响应规制。因此，应尽快弥补现行制度对网络慈善、个人线上求助规制的不足，促进网络慈善在救助中发挥作用。

（二）慈善组织参与救助的能力有待提升

当今慈善组织参与社会救助的有效性还不能满足困难群众需要，主要原因有：一是慈善组织内部专业人才短缺。萨拉蒙“志愿失灵”理论将慈善组织失灵概括为慈善不足、慈善活动的狭隘性、慈善组织的家长作风、慈善组织的业余性。其中，慈善组织的业余性是指慈善机构的活动长期以来是由好心的志愿者来承担的，他们中的多数人从未受过正式的工作培训。现阶段中国慈善组织也存在较为严重的业余性，尤其是草根慈善组织中满怀慈善热情的人员多而真正懂慈善的人员少，这主要是因为福利待遇不完善、工资水平较低。根据《中国公益人保障状况专题调查报告2017》的数据显示，8.02%的个人/家庭平均月收入在2000元以下，2001—5000元占比35.58%，5001—10000元占比25.74%，三者相加占比为69.34%，可以看出公益人及家庭总体收入仍然偏低。于是，慈善组织内部专业人才缺乏、人员流动性大等就成为共性难题。二是慈善组织供给与救助对象需求匹配程度不高。根据《中国慈善发展报告（2020）》的数据显示，教育领域的捐赠人数依然是近五年最多的，占比35%；扶贫领域的捐赠人数在近五年呈逐年上升态势，以占比29%排名第二；捐赠慈善基金会等公益慈善事业的捐赠人数占比16%排名第三；医疗领域的捐赠人数以6%排名第四[6]。在捐赠领域参与人数分布上，教育、扶贫、医疗是重点关注领域，但弱势群体分布在各个领域、需求具有多元性。慈善项目的同质性过高容易造成慈善资源分配的低效能，造成慈善救助与弱者需求之间脱节，比如在养老、助残、助学等领域慈善参与多，而在就业服务、环境保护、灾害救助等领域的救助服务少。

（三）政府与慈善组织之间的救助协作机制有待重塑

政府与慈善组织作为对弱势群体开展救助的重要力量，除了二者自身必须强大以外，还需要两大救助主体之间建立起流畅的协作机制。但当前协作机制还有不足之处：一是救助主体比较分散。从政府部门来看，除最低生活保障这个综合性社会救助外，像医疗救助、住房救助、教育救助、灾害救助、就业救助等又分别分散在医疗卫生、住房建设、教育、应急管理、人社等多个部门，各部门开展救助时都需要对救助对象进行大量的信息核查，造成行政资源的浪费且效率不高。从慈善组织来看，各种类型的慈善组织应该要兼顾困难群众的个性化需求，但慈善组织从属性上来看就有官办慈善组织、半官方慈善组织、民办慈善组织。在实施救助之时，慈善组织之间因为沟通不畅、缺少配合，容易造成重复救助或者遗漏救助对象等问题。从政府与慈善组织的协作来看，政府力量与慈善组织如何分工、各司其职、各尽其能，目前没有建立起比较成熟高效的协作机制，这一点在疫情期间慈善组织开展救助的时候已经充分暴露出来。二是救助资源使用效率不高。在救助困难群众的过程中，政府掌握的资金、人才资源多一些，而慈善组织在提供生活服务、社会融入、能力提升和心理疏导等方面的资源多一些。但由于政府与慈善组织共商协作机制的欠缺，往往会导致资源使用效率不高，难以形成优势互补格局。

三、慈善组织与政府协同开展救助的优化路径

（一）政府要以政策赋能慈善组织参与社会救助

伴随慈善组织数量快速增长，政府更要注重慈善组织发展质量。一是要搭建慈善组织健康成长的平台。一方面民政部门要为慈善组织之间搭建经验交流平台。要组织慈善组织围绕项目设计、组织管理、资金筹集等制定制度化、经常化的经验交流机制，特别是要搭建发达地区和落后地区慈善组织之间的交流、知名社会组织与创建初期或者存在运转困难的慈善组织之间的交流，建立慈善组织的结对帮扶机制。另一方面要为慈善组织与政府部门搭建政策优化平台。财政、人社、民政等部门要加强慈善组织培训队伍建设，积极在高校、知名社会组织中寻找理论功底深厚、实务经验丰富的优秀人才组建师资库，强化慈善组织骨干人才培养。民政部门应当好中间人角色，完善慈善组织意见、建议和困难信息收集机制，并由民政部门这个“娘家人”及时反馈给对应的政府部门，及时帮助慈善组织解决救助中的共性难题。二是增加对网络慈善的法律规制。基于网络慈善蓬勃发展以及其中存在不法个案的客观事实，应当在《慈善法》中明确网络慈善活动的定义与边界、网络募捐行为的规则、网络平台及其经营主体的相应责任，以及禁止以慈善为名的网络欺诈[5]。总之，既然网络慈善已经成为公众参与救助的重要形式，就要充分运用政府法治的力量维护好网络慈善的生态环境。

（二）提升慈善组织参与社会救助的专业能力

一是要以专业人才推动慈善组织专业运作。要建立慈善组织从业人员合理的薪酬制度，不管是政府还是社会公众都要转变观念，要承认慈善组织运转需要花费成本（比如场地租用、水电、交通、人员薪酬）；要创建一个公正透明的慈善环境，慈善组织以标准格式定期公布财务运转情况，监督网站以科学、专业和公正的技术方法衡量机构的运转效率，公众以此作为选择慈善机构的依据；要建立交流和培训机制，鼓励慈善组织从业人员到大型慈善组织交流学习，掌握慈善组织运作规律，提升慈善项目设计的专业化水平。二是增强慈善组织供给与弱者需求的契合度。首先，建立慈善救助需求“下传上达”的表达机制。在基层社会救助中，村（社区）、乡镇（街道）对于辖区内弱势群体数量、困难类型、困难原因等信息的了解比较清楚，可以探索慈善救助需求信息登记制度，在村民委员会和城镇社区设立登记处并进行初步审核、公示，同时也要主动发现需要救助的对象。然后再向上级民政部门呈报登记数据，最终由县级民政部门在指定信息平台集中发布弱者需求信息供慈善组织参考。这既可以减少慈善组织寻找弱势群体的必要成本，也可以使慈善组织提供的救助服务更具有针对性、实效性。其次，探索发展“枢纽型”慈善组织。借助“枢纽型”慈善组织，可以建立慈善行业联合机制，加强各类别慈善组织之间的信息交流、资源共享。“枢纽型”慈善组织也可以通过信息集中发布、捐赠指引等途径引导企业和个人向多个类型的慈善组织开展捐赠，促进慈善组织之间的差异化发展，为救助对象提供个性化服务，从而满足困难群体真实需要。

（三）畅通政府与慈善组织开展救助的协作机制

在推动国家治理能力现代化过程中，社会救助的发展正在从部门化到整体化、从补充性到制度化、从自上而下到参与式，这种发展趋势最终导向的是整体性救助[7]。鉴于当前慈善组织与政府救助主体分散、救助资源使用效率不高的难题，可从如下两点着力：一是畅通主体对话机制。政府部门主导、慈善组织补充、多元参与的“大救助”格局将是我国一段时期内的现实选择[8]。政府各个负有救助职责的部门要建立常态化的信息共享机制、议事机制，避免重复性的信息核查，提升救助效率；政府职能部门特别是民政部门要与慈善组织建立联络机制，在救助对象分布、救助资源需求、救助效果评估等方面建立双方共享渠道。二是提升资源使用效能。政府和慈善组织在救助中要秉承资源使用效能最优的原则，要明确自身能够提供什么、救助对象需要什么，要立足于困难群众的需求合理安排救助资源，既不能重复救助，更不能遗漏救助对象。要建立救助资源使用效能评价指标体系，杜绝救助资源在筹集、使用等环节的无效与浪费。