土地整治助推黄河滩区建设措施与机制

菏泽市国土综合整治服务中心 张志勇

一、黄河滩区基本情况及经济发展困难的原因

（一）黄河滩区基本情况

东明县黄河滩区脱贫迁建工程计划建设村台25个（其中新建24个、扩建1个），计划总投资100亿元，涉及4个乡镇分别为焦园、长兴集、沙窝、菜园集64个行政村，148个自然村，计划搬迁总户数32539户，造福人口119680，占地19539.7亩（根据村台台顶设计坐标，四围外延30米所得），其中占用永久基本农田14039.96亩。

其中，长兴集乡8号村台和焦园乡8号村台是山东省黄河滩区居民迁建工程，涉及7个行政村、10个自然村，计划搬迁2839户，造福总人口9947人。村台建设规模1547亩，其中焦园乡8号村台规划占地837亩，长兴集乡8号村台规划占地710亩。

（二）黄河滩区经济发展情况

造成滩区社会经济发展困难的原因，人多观念也，也有一定的历史原因；既有主观的，也有客观的，主要有三个方面的因素：

（1）思想观念陈旧

由于黄泛文化和长期贫困闭塞的影响，使得这里的群众市场经济观念比较淡薄，对生活水平要求低，很容易满足，思想保守，惰性大，大的干不了，小的不愿干。

特别是滩区部分群众，在思想观念方面受传统的小农经济意识影响，存在一靠国家二靠天的“两靠”思想，即群众生活靠救济，农业生产靠老天，普遍缺乏开拓意识和创新精神，满足于有吃有穿的“温饱型生活”，存有自我满足，小富既安的心理。

部分干部进取意识差，工作标准低，缺乏开拓创新、奋发图强的雄心壮志，缺乏扑下身子真抓实干的工作作风，缺乏争先创优的竞争机制，致使滩区在经济发展中的多次机遇一再错失。

（2）经济发展缓慢

农村二、三产业发展滞后。长期以来，滩区群众种植模式粗放，被束缚在单一种粮的氛围里，缺乏商品意识和市场观念，致使滩区乡镇集体经济发展异常缓慢。即使有的乡镇上了些项目，但也最终因产品销售问题被迫下马，经济没有发展好，经济压力更大。受地理环境影响，滩区主要以农业为主。传统种植模式仍然是一麦一豆，而大豆的成熟期正好是汛期，常因河水漫滩造成减产甚至绝收，往往有种无收。资源利用效率有限。

改革开放后，由于各种因素的制约，对外开放水平相对较低。虽然有丰富的石油、天然气、地热等资源，但农副产品加工龙头企业少、规模小；石油、天然气资源开发很晚，利用较差；地热资源至今开发利用也较少，因此黄河滩区经济发展比较缓慢。

（3）自然地缘差异

东明县沿黄62公里，是山东省沿黄线最长的县。黄河多次大改道都流经东明，解放前大堤三年两决口，是著名的黄泛区。大部分漫滩或局部漫滩的有22个年份，平均不到两年一次。

黄河下游滩区内的土壤土质松散，容易被洪水冲蚀，遭遇洪水长期浸泡的避水台出现了不均匀沉陷、冲坑等现象，台子较高的还有进一步滑塌的威胁，直接导致不少住宅尤其是年数较久的房屋出现裂缝，严重的导致房屋倒塌。频繁的自然灾害对农林牧渔业的发展造成很大的制约，致使这里长期贫困落后，经济基础十分薄弱。

二、工作措施与机制

（一）搞好《土地利用总体规划调整方案》的编制

东明黄河滩区脱贫迁建工程应建设村台25个，规划用地19539.7亩（根据村台台顶设计实际，四围外延30米所得），其中占用永久基本农田14039.96亩。目前25个村台占用的永久基本农田已全部调出，并将村台占地纳入东明县土地利用总体规划调整完善方案，拆旧区村庄全部纳入《土地整治规划（2016-2020年）》。

（二）努力做好高标准基本农田项目建设

近年来，申报建设高标准基本农田建设项目四批次，总投资4083万元，总规模3万亩，项目区涉及陆圈、刘楼、东明集、焦园4个乡镇。

目前，整治区域各项设施已全部建设完成，形成完善的道路体系，相应的灌溉与排水体系贯通。

通过土地流转，形成了一定规模的农业合作社和家庭农场，规模化专业化不断加强，促进农业结构优化调整；此外，使用完善的生产设施，发展多维经营，进一步降低生产成本，减少生产风险，从而提高农业收入，提高生活稳定性，增强区域农业生产后劲，能够实现农村经济产业化发展，为生态农业生产基地建设提供有利条件，为地方特色产业经济发展作出贡献。

（三）开展小井镇高标准基本农田项目建设

该项目是争取的市政府资金，总规模21412亩，总投资2000万元，建成高标准基本农田19057亩。项目区位于东明县小井镇东北部，北起东明集与小井镇乡界，南至裴子岩河，西起李岗村西村界，东到东紫荆村东南北硬化路。涉及李岗村、井庄村、新徐庄村、徐庄村、里长营村、娄营村、西五营村、东五营村、西紫荆村、东紫荆村、王庄村11个自然村。

截止2021年1月，该项目已竣工，建成了设施优良的高标准农田，改善本地区农业的耕作条件，提高农民种田积极性和科学种田水平，增加市场意识，形成积极开展土地开发整理的良好局面。

（四）积极推进黄河滩区脱贫迁建“增减挂钩”工作

对符合增减挂钩试点要求脱贫迁建村庄，纳入增减挂钩试点实施范围，优先安排挖潜指标流转。对黄河滩区脱贫迁建村庄的基础设施和公共服务设施用地，新增建设用地指标优先支持。

经过努力，省厅已原则同意，对与村庄配套的道路、供电排水设施、小学、幼儿园、村级卫生室、农机存放点、粮种仓库、文化健身广场等基础设施和公共服务设施用地占用省计划指标。

（五）大力实施黄河滩区土地整治项目

黄河滩区土地整理项目一期工程，已县政府批准立项并动工建设，项目区涉及长兴集、沙窝两乡镇。整理土地39910.5亩，总投资为6195.54万元，新增耕地19190.41亩，已经实施完成，并通过验收。

黄河滩区土地整治二期项目，分为16个项目（包括15个土地整治项目和1个电力配套项目），分别位于沙窝镇、长兴集乡、焦园乡、菜园集镇及城关街道办事处。整理土地总面积10.8 万亩，新增耕地4.1万亩，新增耕地率为38.13%，总投资19127.26万元。

三、土地整治项目规划情况

结合滩区实际情况，按照统筹安排、合理规划、分步实施的原则，将规划分为三个实施阶段：

（一）规划初期2015年

规划实施东明县长兴集乡老君堂等4个村项目、东明县长兴集乡西竹林等4个村项目、东明县长兴集乡刘乡等6个村项目、东明县长兴集乡高庄等6个村项目、东明县沙窝镇谢寨等4个村项目、东明县沙窝镇李连庄等3个村项目、东明县沙窝镇郭寨等3个村项目等7个重点项目，总建设规模3799.59公顷，新增耕地面积1395.45公顷，投资9712.27万元。

（二）规划中期2016-2017年

规划中期计划实施东明县菜园集镇高村等2个村项目、东明县沙窝镇姜屯等8个村项目、东明县沙窝镇北霍寨等5个村项目、东明县沙窝镇东堡城等4个村项目、东明县沙窝镇西堡城村一期工程、东明县沙窝镇土地张等3个村项目、东明县长兴集乡安庄等39个村项目、东明县沙窝镇李屯等5个村项目、东明县焦园乡大王寨等3个村项目、东明县焦园乡一马厂等2个村项目、东明县焦园乡温寨等2个村项目、东明县焦园乡单寨等14个村项目等12个重点项目，规划建设总规模7589.29公顷，实现新增耕地面积3031.63公顷，预计投资19399.17万元。

（三）规划远期2018-2020年

规划实施东明县菜园集镇北王庄等9个村项目、东明县菜园集镇北东等5个村项目、东明县沙窝镇西堡城等5个村项目、东明县沙窝镇西堡城二期工程、东明县焦园乡大黄庄等23个村项目、东明县焦园乡王夹堤等3个村项目，建设总投资约13387.69万元，规划建设总规模5237.48公顷，预计新增耕地规模为1362.40公顷。

四、土地整治项目实施取得的成效

通过土地整治项目的实施，能够进一步促进国民社会经济发展，有利于建设美丽宜居新农村，能够优化当地生产、生活环境，推进农村居民点的集聚建设，进一步缩小城乡差别。使灌排系统贯通、田间道路得到完善，范围内所有耕地将满足旱涝保收的高质量的标准农田，使耕地质量得到全面提高，提高农业生产效率，从而增加耕地产出率，建成林成网、沟相通、路相连的高标准农田。灌溉用水保障水平达75%，水利设施全面配套；促进农民增收、农业增效。

五、关于加快黄河滩区发展的几点建议

要加快黄河滩区经济发展步伐，必须从当地广大人民群众的实际出发，根据农民生产生活需要及基础设施建设等多方面综合考虑，协调发展。因此，提出如下建议：

（一）大力扶持主导产业，加快滩区经济发展步伐

按照开发式、产业化扶贫原则，深入分析经济发展的条件和环境，因地制宜，发挥优势，选准主导产业，加大扶持力度，加快发展步伐，形成长效机制，从根本上解决贫困问题。

（二）抓好村台建设，确保滩区人民生命安全

一是合村并点，在现有基础上，统一高程标准，形成具有一定防洪能力的大村台，这项工作已纳入县、市重点工程，其中焦园乡和长兴集乡范围内的两个8号村台作为省级重点项目进行高标准建设；二是做好项目区道路，护坡建设，电、水、通讯设施配套，建立健全学校、卫生室、幼儿园、文化广场等共用设施，为滩区群众创造一个安全舒适的居住环境。

（三）强化基础设施建设，提高滩区综合生产能力

加大黄河滩区水利建设项目投入，努力改变滩区群众生产条件、提高生产能力，为经济发展打下了坚实的基础。同时，针对滩区特点，搞好道路建设、路灯亮化、村居美化等其他配套基础设施建设，提高村民幸福感，助推项目建设可持续发展。

六、结语

综上所述，随着农业现代化进程的加快，自然资源和生态环境的制约日益突出。单因素土地兼并模型一直难以解决农村综合问题。“规划与目的导向、管理因素、政策应用更多”全球土地综合整治的特色应运而生。