英国大规模情报监控监督制约的新进展及其借鉴*

吴常青 王方倩

(天津商业大学法学院 天津 300134)

0 引 言

现代民主社会，对大规模情报监控进行有效监督制约是情报民主归责和公民基本权利保障不可或缺的要素。进入21世纪，面对恐怖主义威胁的巨大挑战，大规模情报监控逐渐成为英国预防、打击恐怖主义的关键举措，与此同时，大规模情报监控的监督制约机制也不断演进。2013年以来，特别是英国情报机构大规模监控计划曝光后，大规模情报监控法律依据模糊、监督制约不足等问题得以凸现，导致英国对大规模情报监控的议会监督、审批、专员监督等方面进行大幅改革，强化监督的独立性、增强监督主体的权力和能力、注重监督的技术性，提升了公众对情报届的信心。目前，国内学者已开始关注英国大规模情报监控监督制约相关问题，例如，蒋东龙在《论英美情报监督体系及其启示》一文中研究了英美情报监督体系的结构和内容、存在的问题及原因、启示，但该文主要从宏观层面研究情报监督体系问题，且更侧重于美国情报监督体系[1]；笔者在《英国情报部门大规模通讯截取制度研究》一文中也曾涉及大规模通讯截取的“双锁审查”机制问题[2]，不过，现有研究对英国大规模情报监控监督制约新近的制度安排及特点仍然缺乏微观的分析和总结归纳。在我国，建立科学、合理、符合国情的大规模情报监控监督制约机制是落实“总体国家安全观”“健全国家安全法律制度体系”的题中之义。英国是一个有着悠久法治传统的国家，对其大规模情报监控监督制约的新进展进行深入研究，对于我国相关制度的构建有着重要的借鉴意义。

1 英国大规模情报监控监督制约的新进展

1.1大规模情报监控议会监督的新进展20世纪90年代，伴随着英国情报机构的法制化，议会监督机制得以建立。1994年英国颁布的《情报机构法》在将秘密情报局和政府通讯总部法定化的同时，设立了情报与安全委员会，负责审查情报与安全机构的“开支、管理和政策”，并可经政府同意，对内阁办公室其他机构(如联合情报委员会、评估办公室)的情报事务进行审查。为履行职责，情报与安全委员会成员可从内阁部长和其他高级官员处获取资料，并在遵守《1989年官方机密法》的情况下可接近高度机密的材料。毋庸置疑，情报与安全委员会的建立是英国情报机构议会监督迈出的重要一步，然而，该委员会与通常意义上的议会监督委员会有着本质的区别，其虽由议员组成，但并非议会委员会，而是由首相任命成员并向首相汇报的委员会；它完全秘密地开展工作，其报告在提交议会并发布之前，接受内阁办公室的审查和修订。这使得一些学者认为，情报与安全委员会在提高情报机构归责方面几乎无所作为[3]。在2013年“斯诺登事件”之前，该委员会主席马尔科姆.里夫金德没有听说过政府通讯总部试图掌控互联网的“TEMPORA”项目。他自称委员会是政府部门温顺的宠物，但对公众却张牙舞爪[4]。

欧洲人权法院的潜在影响、避免不利判决的动力，以及已在美国、澳大利亚设立的议会监督机构经验等因素共同作用下[5]，英国于2013年颁布《司法和安全法》对情报与安全委员会进行大幅改革，将其重构为议会委员会，扩大了其权力和职权范围，增强了其监督的独立性。主要改革体现在：第一，委员会及其成员。《2013年司法和安全法》开宗明义，直接将委员会命名为“议会情报与安全委员会”。成员仍为9人，但首相不再享有任命权，而是经首相与反对党领袖协商后提名，由其所属的议会任命；首相也不再涉足委员会主席的任命，而改由委员会成员选举。第二，审查范围和内容。《2013年司法和安全法》将国防部、内阁办公室和内政部等政府部门的情报活动纳入委员会审查的范围；同时，审查的内容被扩展至情报机构所采取的行动。不过，委员会仅能够审查经首相要求、涉及“重大国家利益”且非正在进行的行动；也仅能基于情报机构自愿披露的信息进行审查。第三，获取信息的权力。委员会有权要求情报机构负责人披露信息，与《1994年情报机构法》的规定不同，情报机构负责人不再有权否决委员会的要求，仅在内阁大臣否决了委员会要求时，才能拒绝披露信息。第四，报告。委员会无需向首相而是向议会提交报告，即委员会需就其履行职责的情况向议会提交年度报告和就其职责的任何方面作出其认为适当的特别报告。若首相在与委员会协商后，认为报告的内容有损于委员会所监督机构职能的继续履行，则委员会应将这些内容排除在报告之外。

作为独立的监督机构，委员会除提交年度报告外，就具体事项提交过23份特别报告，其中，自委员会建立至改革之前的19年多时间内提交了10份，改革之后的7年多时间内则提交过13份，这表明该委员会对情报机构的监督在不断强化。截止目前，对于2013年4月25日后提交的13份特别报告，政府对其中9份作出了回应[6]。例如，该委员会于2018年11月22日提交了“2017年恐怖袭击：需要改变什么？”的报告，针对与通讯服务提供商合作、极端分子囚犯访客监控、租用车辆监控等情报机构43个方面的工作提出建议。2019年1月19日，英国政府针对报告的每一项建议一一作出了详细的回应[7]。

1.2大规模情报监控审批的新进展在英国，由内阁大臣负责签发通讯截取令状的实践可追溯至16世纪。为回应欧洲人权法院Malone v. the United Kingdom案裁判，英国制定了《1985年通讯截取法》，将通讯截取及内阁大臣签发截取令状的实务操作法定化。在随后的《1994年情报机构法》《2000年侦查权力规制法》等法律中，这一传统得以延续。不过，批评人士一直主张，由内阁大臣负责签发通讯截取令状在人权保障方面缺乏独立性和严谨性，与国际惯例不符。作为对“斯诺登事件”和欧盟法院、欧洲人权法院裁判的回应，以及在令状签发程序中引入司法因素更有可能说服美国主要通讯服务商协助英国情报机构截取通讯的务实考量，《2016年侦查权力法》改变了传统行政审批模式，引入大规模情报监控令状的“双锁审查”机制，强化了对大规模通讯截取的监督制约。

《2016年侦查权力法》一方面将散见于《1985年通讯截取法》《1994年情报机构法》和《2000年侦查权力规制法》的情报机构大规模监控权整合到第6部分，即大规模通讯截取(Bulk interception)、大规模通讯数据调取(Bulk acquisition)和大规模设备干预(Bulk equipment interference)；另一方面，改造大规模情报监控的审批程序。根据《2016年侦查权力法》第138条、第140条、第158条、第159条、第178条、第179条和第180条的规定，大规模通讯截取、大规模通讯数据调取和大规模设备干预令状均须由内阁大臣签发，但在其生效之前需取得司法专员的批准。

以大规模通讯截取为例，根据《2016年侦查权力法》第138条规定，大规模通讯截取令状的签发由外交大臣负责。外交大臣在签发令状时须对情报机构提出的申请进行目的明确性、必要性和相称性审查。外交大臣须确信大规模通讯截取的主要目的是截取与海外有关的通讯和(或)从这些通讯中获取次级数据；确信签发令状对于维护国家安全利益、预防或侦查严重犯罪、维护联合王国与国家安全有关的经济利益有必要；确信选择检查的内容和次级数据对于特定的操作目的有必要；确信检查截取的内容和次级数据对于令状所列的理由有必要；确信令状授权的行为与其所寻求实现的目标相称，才能够同意签发令状。但在签发大规模通讯截取令状前，外交大臣的决定必须得到司法专员的批准。司法专员须审查外交大臣关于令状必要性和相称性的结论是否准确。审查时，司法专员适用与司法审查相同的原则，应足够谨慎，且遵守第2部分规定的职责。若司法专员拒绝批准签发令状的决定，其必须向外交大臣提交拒绝的书面理由。外交大臣可以接受该决定，不签发该令状；或提交侦查权力专员决定是否批准签发该令状[2]。

1.3大规模情报监控专员监督的新进展近40年来，英国在国家安全领域设置过不同的专员角色，以监督情报监控权。《1985年通讯截取法》就设立了专员一职，负责对内阁大臣签发通讯截取令进行审查，并协助新设立的特别法庭。《1989年安全局法》增加了安全局专员。不久，安全局专员并入《1994年情报局法》设立的情报机构专员。不过，早年专员的报告大多没有什么价值。例如，有学者认为，安全局专员的工作从来没有超出敷衍的程度。实践中，专员的报告大多是对相关法律规定的重新整理，实质性审查仅限于程序性问题和错误的报告[8]。《2000年侦查权力规制法》废除了前述立法中的各种专员，设立新的通讯截取专员和情报机构专员，同时赋予《1997年警察法》确立的首席监控专员以新的职责。

为满足欧洲人权法院倡导的独立监督的要求，《2016年侦查权力法》将原来情报机构专员、通讯截取专员和监控专员予以统合，设立侦查权力专员的新角色，避免了以往立法根据被监督机构、监督对象设置不同专员的复杂状况。主要改革体现在：第一，专员的任命。侦查权力专员由首相经大法官、英格兰和威尔士首席大法官、苏格兰最高法院院长和北爱尔兰首席大法官联合推荐并咨询苏格兰大臣后，从高等法院或更高级别法院的法官中任命。目前，侦查权力专员办公室更加注重专家审查的趋势，雇佣了包括检查员、律师(法律专家)、通讯专家(技术专家)和其他人员在内的大约50名工作人员，以支持侦查权力专员履行其职责。第二，专员的职责。侦查权力专员被赋予通过审计、检查和调查的方式全面审查情报机构履行截取通讯、留存或调取通讯数据、设备干预和使用大量个人数据库等法定职能的情况。为确保侦查权力专员行使其监督职责，情报机构必须披露或提供所有必要的文件和资料，并在仪器设备、系统或其他设施方面提供协助。第三，报告。侦查权力专员必须向首相提交其审计、检查和调查结果的年度报告；此外，还应在首相要求的任何时间或专员认为适当的情况下提交报告。首相有义务将年度报告提交议会，并向公众公布，但须根据公众利益的要求进行必要的修订。

侦查权力专员从2017年9月1日开始履行监督职责，不过，其团队建设贯穿于整个2018年。自2017年9月以来，侦查权力专员遵从独立、守法、透明、参与、安全的基本原则，通过审计、检查和调查的方式全面履行监督职责。年度报告全景式的反映了侦查权力专员履责的过程和结果。例如，2017年的年度报告针对通讯截取的必要性、相称性和附带侵入性等提出了26条建议；针对大规模个人数据集记录保存的充分性、清晰化、标准化、大规模个人数据集收集的必要性和比例性提出了若干改进建议[9]。《2016年侦查权力法》规定的大规模情报监控权于2018年6月27日开始陆续生效并成为侦查权力专员监督的重心。以侦查权力专员对政府通讯总部大规模情报监控监督为例，2018年的年度报告显示，侦查权力专员对政府通讯总部IT系统数据保护标准、权力实施的内控程序等均感到满意，但对其在某些情况下向行业合作伙伴提供记录任务、执行和授权行动的项目内部文件感到不满意[10]。2019年的年度报告则指出，整体而言，大规模权力的运作是必要和相称的，但内部审批申请的质量却各不相同，仍有改善的空间[11]。

2 英国大规模情报监控监督制约新进展的特色

2.1强化大规模情报监控监督的独立性监督主体的独立性是强有力的监督机制不可或缺的条件。联合国人权理事会特别报告员马丁.谢宁在2010年《联合国关于监督机构良好做法》的报告中指出，一个有效的情报监督系统至少应包括一个独立于情报机构和行政部门的监督主体[12]。在英国，冷战的结束为情报机构提供了更大的开放和问责的环境，情报监督体系逐步得以规范化，但情报监控监督主体的独立性不足一直遭到诟病。《1994年情报机构法》所建立的情报与安全委员会是一个议员委员会，而非议会委员会，其人、财、物及其运作，无不体现着行政依附性；大规模情报监控由相关情报机构申请、内阁大臣审批、情报机构实施，然后由首相任命的专员进行监督，行政性色彩浓厚，缺乏独立的司法因素介入。“斯诺登事件”后，人们意识到大规模情报监控计划所暴露的问题，政府并不是唯一应指责的对象，也有理由将某些责任归咎于监督主体。例如，“斯诺登事件”前不久，情报与安全委员会就《通讯数据法(草案)》中情报机构使用通讯数据的规定发表了一份公开的报告，其仅在“其他国家安全能力”部分含蓄地提及情报机构大规模收集、调取、分析通讯数据，但并未描述细节。随后的一项审查显示，早在2004年，政府法律顾问就与时任情报机构专员针对情报机构根据《1984年电信法》第94条指示的大规模收集通讯数据的合法性进行过广泛的私下磋商。在政府法律顾问和情报机构专员通信之后，自2006年起，情报机构专员和通讯截取专员每年都对指示的部分内容进行审查，但由于该指示的秘密性质，公开的报告从未显示情报机构使用这一权力的情况。政府法律顾问与情报机构专员之间的通信被公布后，国际隐私组织指出，这两封信是监督“完全失败”的例证[13]。这一事例足以表明，如若监督主体缺乏独立性，监督效果必是镜花水月。

近年来，强化大规模情报监控监督的独立性一直是英国情报监督制度改革的重要方向。向来被认为具有独立监督主体地位的情报机构专员、通讯截取专员和监控专员，被《2016年侦查权力法》整合为侦查权力专员，并强化其人员配置、扩大职权范围。情报与安全委员会从议员委员会转变为议会委员会，在成员选任和报告等方面，减少行政机构的控制。在大规模情报监控审批领域，也走出了传统行政审批模式，引入司法专员，建立“双锁审查机制”。不过，应注意的是，英国在强化大规模情报监控监督独立性的同时，亦注重了情报工作秘密性和民主归责的要求。为了限制接触秘密信息的议员人数，在建立和改革情报与安全委员会时，其人数不是按议会特别委员会通常11至14名成员的建制，而是更少的9人；同时，首相仍能够一定程度上参与成员的任命[14]。同样，在侦查权力专员和司法专员制度设置上，仍像其前身一样由首相而非议会或独立的机构任命。首相出于维护公众利益的要求可对侦查权力专员提交的报告进行必要的修订。在大规模情报监控审批问题上，也并未采取学者所建议的“单锁审查机制”——由司法专员独立审批，而是由内阁大臣审查后交由司法专员批准的“双锁审查机制”[15]。

2.2增强监督主体的权力和能力监督主体履行监督职责必须拥有足够的权力和能力，否则，势必影响监督的实效。对于大规模情报监控而言，监督主体的权力和能力，一方面涉及对大规模监控措施的适当审查，另一方面涉及在发现违法行为时监督主体能够采取有效行动的能力。不过，监督主体享有何种权力和能力才算足够，既取决于监督主体的具体职能，又受制于各国的制度安排。

长期以来，英国大规模情报监控监督主体的权力和能力较为有限，监督信息依赖于监督对象，严重影响监督效果。正如英国学者基尔所言，监督主体对情报机构信息的依赖会导致对整个监督进程的破坏[16]。为增强监督主体的权力和能力，2013年以来，英国在以下方面做出了努力：第一，增强议会情报与安全委员会获取信息的能力。在《1994年情报机构法》中，情报与安全委员会获取信息的能力受情报机构负责人的掣肘，《2013年司法和安全法》将提供信息材料的否决权从情报机构负责人转到内阁部长，一定程度上增强了议会情报与安全委员会获取信息的能力。第二，增加侦查权力专员对议会情报与安全委员会的支持。虽然，议会情报与安全委员会能够要求情报机构提供信息，但其无权进行独立的调查，尽管其有时会与其他机构合作雇佣通过安全审查的调查员作为替代解决方法。然而，该委员会基本上是一个由忙碌的、非专家的政治家组成的兼职委员会，只有少量的支持人员。正如2017年议会情报与安全委员会主席所述：该委员会由一个7名核心工作人员和7名被拘留者调查人员组成的小组支持其工作。这些人员的工作非常艰难。他们独立采取行动，支持该委员会，这并不总是容易的，也不受那些不了解强有力的独立监督重要性的人的欢迎[12]。虽然，这些制度安排至今并未得到改变，但《2016年侦查权力法》以另一种方式缓解了议会情报与安全委员会缺乏调查能力的问题。根据该法第236条规定，议会情报与安全委员会可将某一事项转交侦查权力专员，由其进行调查。不过，侦查权力专员有决定是否进行调查的裁量权，做出决定后其有义务通知议会情报与安全委员会。这一制度设置，一方面增强了议会情报与安全委员会的调查能力；另一方面强化了侦查权力专员与议会情报与安全委员会的协作，使得监督主体之间的关系变得更加紧密。第三，强化侦查权力专员、司法专员对侦查权力法庭的支持。长期以来，专员都有协助侦查权力法庭处理大规模情报监控权违法诉愿的职责。《2016年侦查权力法》将这一职责进一步扩展。根据该法第232条的规定，司法专员必须向侦查权力法庭提供与裁决诉愿所需的一切文件、资料及其他协助(包括司法专员对侦查权力法庭裁决相关事项的意见)。这使得司法专员能以专门知识为侦查权力法庭提供服务。另外，根据该法第231条的规定，在侦查权力专员履行监督职责的过程中，若发现某人受到严重错误(即对其造成重大损害或伤害的错误)的影响，在符合公共利益情况下，其有义务告知该人，并应告知其有权向侦查权力法庭提交诉愿，同时需提供足够的细节。这是一项重大的制度创新，在适当的情况下，其使得向侦查权力法庭提出针对情报机构的成功投诉变得更加容易[17]。

2.3注重大规模情报监控监督的技术性情报机构常常以推动和快速适应技术变革而闻名。当今社会，通讯网络技术的飞速发展、大数据技术的深度运用正推动着情报监控技术的更迭。目前，欧洲各国的情报机构正在部署大量的新技术(如生物识别)以增强情报监控能力，应对诸多长期存在的挑战(如信息超载)。相比之下，情报监督却往往滞后于科学技术的发展。这导致人们普遍感受到：尽管情报机构经常被授予更大的监控权和利用技术进行创新，但监督主体却缺少先进的技术监督手段[18]。

近年来，为适用监控技术的发展，英国越来越注重通过技术赋能提升监督实效：第一，允许监督主体直接访问情报机构的操作系统。英国情报机构需在办公地点为侦查权力专员提供专门用于监督的计算机终端。如此以来，侦查权力专员一方面可随时进入系统进行定期或不定期的检查；另一方面，可要求情报机构工作人员有针对性的提取并导出数据，以便进行更为详细的检查和分析。2017年、2018年的侦查权力专员年度报告均显示：在检查期间，我们的检查人员可以访问军情五处的调查人员和分析人员用来申请访问大规模通讯数据的系统，我们对该系统进行了抽样和检查。例如，调查人员可以使用该系统向我们显示每个包含“记者”一词的具体操作。这意味着，我们的检查人员可以评估调查人员和分析人员的必要性和相称性考量因素、检查特定的操作、检查敏感数据的查询情况等[9-10]。第二，建立技术咨询小组，为侦查权力专员和司法专员提供建议。根据《2016年侦查权力法》，技术咨询小组具有双重功能：一是针对不断变化的技术的影响提出建议；二是就如何减少利用技术进行调查时的隐私干预提出建议。侦查权力专员必须任命其认为能够履行技术咨询小组职责的人作为小组成员。技术咨询小组不是一个决策机构，其建议不能限制司法专员的任何决定。根据侦查权力专员办公室网站显示，目前，技术咨询小组成员包括：计算统计学专家伯纳德.西尔弗曼爵士、计算机科学领域专家格拉斯哥大学副校长穆菲.卡尔德、网络安全领域专家约翰.戴维斯、数字经济领域专家诺丁汉大学计算机科学学院德里克.麦考利教授和密码学及网络安全领域专家达里尔.伯恩斯。第三，建立技术咨询委员会，为内阁大臣向电信服务提供者签发技术能力通知提供建议。为使电信服务提供者能够安全、快速的执行内阁大臣签发的令状，内阁大臣可向电信服务提供者签发执行令状应具备的技术能力通知。为解决技术能力通知所涉及的技术问题，英国专门设立了技术咨询委员会，其成员包括6名电信服务提供者成员、6名通讯截取机构成员和1名中立的主席。现任主席是洛克希德马丁国际公司的乔纳森.霍伊尔；电信服务提供者成员为：鲍勃.休斯(O2)、马丁·波尚(英国电信)、西蒙·麦肯齐·克鲁克斯(英国天空广播公司)、安德鲁·梅(有线和无线)、杰拉尔德·麦克奎德(沃达丰)、杰奎琳·梅勒(维珍传媒)；政府代表的详细情况并非公开的信息。该委员会负责在制定技术能力规范和签发、复核技术能力通知时向内阁大臣提供咨询建议。

3 英国大规模情报监控监督制约新进展的借鉴

以习近平总书记提出的“总体国家安全观”为指引，我国陆续颁布《国家安全法》《国家情报法》等国家安全领域的重要法律，推进国家安全法治建设。2019年10月31日党的第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持总体国家安全观......，完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系”“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。大规模情报监控监督制约是情报治理的重要组成部分，是健全国家安全法律制度体系的题中之义。我国在构建科学、合理、符合国情的大规模情报监控监督制约机制时，英国新近发展的经验可资借鉴。

3.1注重具有独立性监督主体的构建要使情报监督行之有效，监督主体必须不受外界干扰，有较大的自主权，即具备充分的独立性[16]。近年来，特别是“斯诺登事件”后，监督主体独立性问题在英国变得尤为重要。因为情报治理的焦点问题不再是现有监督框架是否有效，而是监督机构的设计是否符合公众的期待。恰恰是具有独立性的监督机构能够建立和维持公众与情报界之间的信任[19]。为此，强化监督主体的独立性成为了英国大规模情报监控监督制约新近发展的一个重要面向。我国在构建大规模情报监控监督制约机制时监督主体的独立性也是不可忽视的因素，英国的经验可供参酌之处包括：第一，建立类似于英国的议会情报与安全委员会。立法机构对行政机构进行监督是现代民主社会的基本内涵。在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其以各级人民代表大会为基石，各级行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督。全国人民代表大会作为人民参与国家重大事务、行使宪法权力的最高权力机构，依法享有最高立法权与最高监督权。在全国人大闭会期间，全国人民代表大会常务委员会作为其常设机关，依法行使包括监督在内的职权。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大常委会可通过如下形式进行监督：(一)听取和审议专项工作报告；(二)审查和批准决算，听取审议计划、预算的执行情况报告，听取审议审计工作报告；(三)对法律法规实施情况进行检查；(四)规范性文件备案审查；(五)质询；(六)特定问题调查；(七)撤职。这表明，审查情报机构的预算、管理、政策乃至特定行动是全国人大及其常委会的当然职责。不过，在全国人大常委会下设类似于英国的议会情报与安全委员会仍然是必要的，因为情报工作极具秘密性，特别是大规模情报监控，对其监督须平衡民主归责和秘密性，既要赋予监督主体充分获取信息的途径和手段，以形成报告予以提交，又要控制议会情报与安全委员会成员的人数、对其报告进行符合国家安全利益的审查等。第二，设立类似于英国侦查权力专员和司法专员的独立审批、监督机构。由于行政监督缺乏独立性和较低的监督意愿、立法机关监督权限相对较小和事后性，建立独立的监督机构对于确保大规模情报监控的合法性就变得尤为重要。“斯洛登事件”后，英国重构负责情报监督的专员体系，建立侦查权力专员、司法专员制度，强化对大规模情报监控的事前审查、事中和事后监督。因大规模情报监控会涉及不特定对象的隐私权、个人信息的干预，加之情报工作的秘密性，在我国，对大规模情报监控进行事前审查、事中和事后监督不宜是行政机关，也不宜交由作为法律监督机关的检察机关，可参考英国经验，从高级司法官(高级法官、高级检察官)中选任特定专员负责大规模情报监控的事前审查、事中和事后监督。

3.2赋予监督主体足够的权力和能力《联合国关于监督机构良好做法》实践7指出，监督机构须有资源和专家来发起和进行它们自己的调查。欧洲人权法院判例亦认为，监督主体应该拥有足够的权力、能力实施持续的控制[12]。一般而言，监督主体享有的权力和能力与监督实效成正比，即在其他因素不变的情况下，监督主体的权力和能力越大，监督实效往往越大。但其与情报秘密性程度成反比，监督主体的权力和能力越大，情报秘密性往往更低。所谓足够，其实就是在监督实效与情报秘密之间寻求适当的平衡。我国在构建大规模情报监控监督制约机制时，赋予监督主体足够的权力和能力是不可回避的问题，从英国的经验来看，应注意以下问题：第一，应赋予特定监督主体进行调查、检查和审计的权力。赋予监督主体调查、检查和审计权，对于充分获取监督信息，发挥监督实效意义重大，不过，鉴于情报秘密性考量和不同监督主体的职能划分，享有调查、检查和审计权的主体应被限制在一定范围内。第二，注重监督主体间的协调、配合。为充分发挥特定监督主体调查、检查和审计权，解决其他监督主体需调查事项和被监控对象权利干预的救济，发挥监督主体之间的协调效应，可课予特定监督主体应其他监督主体请求在必要时进行调查并予以反馈的义务，以及在特定监督主体发现被监控对象权利遭受不当干预时告知其权利被干预的事实和救济途径的义务。

3.3注重大规模情报监控监督制约的技术性情报收集和应用离不开科学技术手段的运用。我国2017年颁布的《国家情报法》第15条规定，国家情报工作机构根据工作需要，按照国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。第22条第2款规定，国家情报工作机构应当运用科学技术手段，提高对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析水平。伴随着科学技术发展而生的大规模情报监控收集、处理的是信号情报，是先进通讯技术和大数据技术应用的典型场景。英国的经验表明，若不弥补监督制约主体的技术鸿沟，仅依赖传统监督制约手段和方式，将难以发挥控权实效。有鉴于此，我国在构建大规模情报监控监督制约机制时，应注重技术因素的引入：第一，赋予监督主体直接访问情报机构操作系统的权限。大规模情报监控是大规模数据的收集、存储、过滤、分析，这一过程均依赖于计算机系统。要对大规模情报监控进行有效监督，就不能仅依靠情报机构向监督主体提供的数据信息。有必要借鉴英国的做法，在情报机构内为监督主体提供专门用于监督的计算机终端。符合安全要求的监督人员，可登陆情报机构用于大规模情报监控的计算机系统，这样既可以进行定期检查，也可以随机抽查，确保情报机构收集、存储、过滤、分析、销毁等处理数据行为的合法性。第二，建立为大规模情报监控措施审批和监督主体提供建议的技术咨询小组。不断发展的技术往往影响着采取大规模情报监控措施必要性、相称性的判断，这就使得由专家组成的技术咨询小组成为必要。可成立由计算机科学与技术、信息与通信工程、控制科学与工程、系统科学、数学、网络安全等领域的专家组成的咨询小组，必要时就不断变化的技术影响以及如何减少情报机构活动的隐私干预为大规模情报监控措施审批和监督主体提供咨询建议。第三，建立技术咨询委员会。可借鉴英国的做法，成立由行业代表和情报机构代表组成的技术咨询委员会，为向电信服务提供者签发技术能力通知的决策者提供建议，一方面可使得电信服务提供者能够安全、快速的实施大规模情报监控令状，另一方面可避免对电信服务提供者不必要的限制，减轻其营业负担。不仅如此，如果在技术咨询委员会中引入监督主体，还能够促进监督机构与电信服务提供者之间的对话交流，进而有利于发现情报机构在执行大规模情报监控令状时的不合法和技术变通做法，打破以往监督的盲区[18]。

4 结 语

近年来，因应情报治理外部环境的变化，英国不断改革大规模情报监控的监督制约机制，确保公众对情报届的信任和情报治理的合法性，然而，改革的实效如何，有待实践的检验。正如彼得·吉尔所言，“斯诺登事件”虽对情报机构大规模监控能力几乎没有什么影响，但其导致诸多国家对大规模情报监控进行了一些影响深远的改革，不过，新的结构和监督者的政治意愿能否真正发挥作用，仍有待观察[19]。大规模情报监控监督制约是情报治理的重要一环，虽然中英两国在政治体制、法律制度、情报制度等领域均存在着显著差异，但在推进情报治理体系和治理能力现代化过程中，英国大规模情报监控监督制约的经验对我国仍具有较强的借鉴意义。