城市公共卫生安全治理：意义、问题与对策研究

陆昱

摘要：城市是国家的重要地理区域与空间形态，城市治理是国家治理的重要内容。在城市化快速发展的背景下，城市治理在国家治理中的作用越来越重要。保障城市公共卫生安全、维护市民生命安全是城市治理的底线。城市公共卫生安全治理是在城市公共卫生安全领域开展的治理行为，对推进城市治理现代化、实现城市高质量发展、满足市民对美好生活向往具有重要意义。当前，城市公共卫生安全治理面临着城市公共卫生安全意识需要进一步提高、城市突发疫情响应机制有待进一步完善、城市公共卫生物资储备机制需要进一步完善、城市公共卫生资金投入有待进一步提高等问题。要通过完善城市公共卫生事件应急处置机制、建立城市公共卫生信息共享机制、构建城市公共卫生物资储备机制、形成城市公共卫生法律制度体系、借鉴国际公共卫生安全治理有益经验等对策实现城市公共卫生安全治理现代化。

关键词：城市；公共卫生安全治理；意义；问题；对策

中图分类号：R197.1；D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）03-0088-05

基金项目：中共广西区委党校（广西行政学院）2020年度校（院）级课题“公共卫生安全治理的意义、问题与对策研究”（2020QN01）。

公共卫生安全关乎人民的生命安全和身体健康，事关经济发展与社会稳定[1]。如何应对与化解公共卫生安全危机是对国家治理能力与治理水平的重要考验[2]。城市是国家的重要地理区域与空间形态，城市治理是国家治理的重要内容。在城市化快速发展的背景下，城市治理在国家治理中的作用越来越重要。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”[3]保障城市公共卫生安全、提高城市公共卫生安全治理能力、健全城市公共卫生安全治理体系是城市治理的重要内容。所谓城市公共卫生安全治理是指政府、社会和市民等城市治理主体在应对城市公共卫生安全危机、处理城市公共卫生安全事务、协调城市公共卫生安全与城市其他公共安全关系等行为的总和。城市公共卫生安全治理关乎市民生命健康、涉及城市人文形象、影响城市全面发展，是提升城市能级与综合竞争力的重要举措，在城市所有治理领域中有着重要作用与地位。

从地理区域与空间形态来看，国家治理包括城市治理与乡村治理。城市治理主要包括城市公共安全治理、城市社会事业治理、城市基础设施治理、区域城市治理等方面，其中城市公共安全治理包括城市公共卫生安全治理、城市社会安全治理、城市自然灾害治理、城市事故灾难治理等内容。城市公共卫生安全事关城市经济发展与社会稳定，事关市民生活质量与生命安全。城市公共卫生安全治理作为城市治理的重要组成部分，对推进城市治理现代化、实现城市高质量发展、满足市民对美好生活向往具有重要意义。

（一）城市公共卫生安全治理是推进城市治理现代化的重要内容

能否快速与妥善应对城市突发公共卫生事件，不仅是对城市疾病防控与医疗水平的考验，也是对城市治理能力与治理体系的考验。推进城市治理现代化，必须高度重视城市公共卫生安全治理。首先，城市公共卫生安全治理体现了城市治理能力。城市治理能力是政府、社会和市民等城市治理主体在面对治理危机时应急态度是否认真、反应是否快速、处理方式是否妥当的综合表现。在城市面临公共卫生安全危机时，城市治理主体怎样看待危机、如何应对危机、怎样处理危机是其城市治理能力的重要体现。其次，城市公共卫生安全治理完善了城市治理体系。城市治理体系是由多个治理维度共同构成、多个治理要素相互作用的综合系统，城市公共卫生安全治理是城市治理体系中的重要组成部分。推进城市公共卫生安全治理，对于健全城市治理结构、提升城市治理功能、完善城市治理体系具有重要意义。最后，城市公共卫生安全治理影响了城市治理效能。城市治理效能是城市公共卫生安全治理、城市社会安全治理、城市自然灾害治理、城市事故灾难治理的综合效果。包括城市公共卫生安全治理在内的任何一方面的治理出现问题，都会影响城市治理成效。虽然说推进城市公共卫生安全治理并不一定能提升城市治理整体效能，但如果城市公共卫生安全治理工作做得不好，肯定会降低城市治理的整体效能。

（二）城市公共卫生安全治理是实现城市高质量发展的重要支撑

随着要素聚集方式与空间结构形式的深刻变化，城市正成为我国经济与社会发展的重要载体，我国城市化已从外延式增长的规模化扩张阶段进入内涵式提升的高质量发展阶段，提高城市发展质量成为城市治理的重要任务。城市高质量发展是多维度、多方面、多领域的，主要包括优化城市产业结构、改善城市生态环境、促进城市社会和谐、健全城市公共安全机制等内容，其中城市公共卫生安全治理是城市实现高质量发展的重要基础条件和支撑因素。首先，城市公共卫生安全治理有利于提高城市健康水平。城市健康水平是城市对突发公共卫生事件的应对速度、对市民生命与健康重视程度以及市民整体健康状况的综合体现。城市公共卫生安全既是城市作为完整有机体的生命线，也是城市高质量发展的安全线。城市健康水平不仅是城市高质量发展的前提与基础，也是城市高质量发展的目标与追求。城市公共卫生安全治理实际上就是保持与不断提升城市健康水平的行动过程，要高度重视城市公共卫生安全治理对于应对城市突发公共卫生事件、维护市民生命安全、提高市民健康水平的重要性。其次，城市公共卫生安全治理有利于展现城市文明特质。健康是人类社会发展的重要基础，是城市文明的重要内容。在城市文明的整体版图中，城市公共卫生状况可以说是衡量城市文明程度的重要指标。从勤洗手、戴口罩、用公筷等日常公共卫生习惯的形成，到清理生活垃圾、进行厕所革命等公共卫生行动的开展，都展现了城市的文化品位和文明程度。最后，城市公共卫生安全治理有利于促进城市社会和谐。城市公共卫生安全治理能力是城市治理能力的重要表现，如果城市有着尽责的公共卫生安全治理主体、高效的公共衛生安全治理机制、理性的公共卫生安全治理氛围，在面临突发公共卫生安全事件时，整个城市社会就会展现团结一致应对公共卫生安全危机的和谐关系。

（三）城市公共卫生安全治理是满足市民对美好生活向往的重要保障

市民既是城市公共卫生安全治理的主体，也是城市公共卫生安全治理工作服务的对象。市民对美好生活的向往包括吃得健康、住得舒适、呼吸新鲜的空气、享受美丽的自然环境与和谐的人文环境。城市治理主体要坚持人民至上的城市发展观，提高城市公共卫生安全治理能力，增强市民的安全感、幸福感，满足市民对美好生活的向往。首先，城市公共卫生安全治理有利于维护市民的生命权。人是生命个体与社会个体的统一体，在人的所有权利中，生命权是置于其他诸如自由权、财产权、发展权之前的优先权利。城市公共卫生安全治理以防治市民感染疫病、维护市民生命安全为根本目的，在必要时甚至不惜以经济运行暂时停摆、社会运转暂时停顿的代价阻止公共卫生安全危机的进一步升级。其次，城市公共卫生安全治理有利于维护市民的发展权。发展是指人们实现物质富裕、精神富足这一目标的整个过程。一部人类发展史同时也是人类同各种病毒、各种瘟疫不断进行斗争的历史，公共卫生状况历来是影响各个国家实现其发展目标的重要因素。城市公共卫生安全治理将保障市民的生命权、健康权与改善市民的发展权结合起来，促进人与自然的良性互动、人与社会的协调发展。最后，城市公共卫生安全治理有利于提升市民的幸福感。幸福是人在需要得到满足时产生的心情愉快与精神愉悦等美好感受，是外在客观因素与内在主观感受的统一。幸福作为一种个人的主观感受，它既包括物质丰富、生命安全、身体健康等内容，也包括思想自由、人格尊严、关系和谐等方面。追求幸福、享受幸福生活是人的本能诉求，是人的一项基本的、不可剥夺的权利。2019年，国务院新闻办公室发布的《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》提出，“人民的幸福生活就是最大人权”[4]。幸福权实质上就是人民得到、拥有和享受幸福生活的权利，城市公共卫生安全治理通过提高防控突发公共卫生安全事件的能力，维护市民的生命安全和身体健康，为市民享受美好生活提供保障，為最大可能实现市民的幸福权创造条件。

城市具有人口高度聚集、人员流动频繁的特征，这决定了“突发性疫情是城市公共卫生预防和应急处置的重点”[5]。2020年1月以来，在党和政府的领导下，经过全国人民的奋力抗击，迅速遏制了新冠肺炎疫情的蔓延势头，疫情防控取得了重要成效，充分彰显了我国的制度优势。但我们在肯定抗击疫情重大成就的同时，也要认识到当前城市公共卫生安全治理还面临着以下3个方面的问题。

（一）城市公共卫生安全响应机制有待进一步完善

在人类发展史中，公共卫生安全事件的发生往往是突发式的，人类经常是在付出巨大的人员伤亡和财产损失之后，才能阻止公共卫生安全事件对人类进一步产生危害，而人类却无法预计下一次公共卫生安全事件何时会突然暴发。面对城市发展中出现的公共卫生安全事件，人类一直都是被动预防式应对[6]。公共卫生安全事件响应机制是指政府为了应对和处置突发公共卫生事件而采取的措施和方案，依据突发公共卫生事件的危害性、影响范围，公共卫生安全事件响应机制一般可划分为若干个等级。公共卫生安全事件响应机制有助于克服人民对公共卫生安全事件的麻痹思想，从工作机制、实施程序上规范公共卫生安全防控工作。但从这次新冠肺炎疫情的暴发情况来看，城市公共卫生安全事件响应机制还不够完善。例如，由于目前各项法律法规对疾病防控的权责关系还没有明确统一的规定，疾病预防控制中心、临床医疗机构与相关科研单位之间不同程度存在信息共享不畅、资源共用不够、职责界定不够明晰等问题，这在一定程度上制约了城市公共卫生安全事件响应的效率和防控效果。

（二）城市公共卫生物资储备机制需要进一步完善

城市公共卫生物资储备是应对突发公共卫生事件的重要保证，是保障城市公共卫生安全不可或缺的特殊物品，具有很强的专业性、应急性、时效性。如果城市公共卫生物资储备过多，则会影响相关产业资金周转，造成资源浪费。相反，如果城市公共卫生物资储备过少，则难以应对突发公共卫生事件，难以保障市民健康，奋战在抗疫一线的医护人员将会缺少足够口罩、防护面罩、防护服等防护物资。由于国家层面没有出台相应的行政法规，一些疾控部门储备医疗物资的意愿不足，市民很久没有遇到突发公共卫生安全事件导致没有储存防疫物资的意识。可以说，“全国大多数城市在公共卫生资源统筹、体系建设、条件保障方面较弱”[7]。要做好城市公共卫生安全工作，需要建立全国统一、调度科学、储用结合的医疗物资储备机制。

（三）城市公共卫生资金投入有待进一步提高

在评价与衡量一座城市的发展水平时，人们更多考虑的是国内生产总值、财政收入等经济方面的因素，很少把城市医疗服务、投入公共卫生领域的财政资金等内容纳入考量范围。自改革开放以来，我国经济发展迅速，国内生产总值从1978年的3679亿元增长到2018年的90万亿元[8]。相应地，政府对公共卫生财政投入的绝对规模和相对规模都在逐年扩大。在2006、2012与2019年，我国公共卫生财政投入分别为1320.23亿元、7245.11亿元与16797亿元，分别占我国当年GDP的0.6%、1.3%与1.7%。虽然我国财政对公共卫生的投入总额在不断增长，但同比增长率从2013年的27.1%下降到2017年的9.8%。从国内外比较来看，尽管政府对公共卫生财政投入逐年增加，但相对规模仍小于大多数西方国家。2019年，政府财政对公共卫生的投入占GDP的比重仅为1.7%，既低于英国、德国、日本等发达国家政府财政对公共卫生投入的比重，也达不到发展中国家政府财政对公共卫生的投入水平[9]。

建设健康中国是国家治理的重要目标，公共卫生安全是建设健康中国的基本保障。在抗击新冠肺炎疫情取得重大胜利的背景下，总结成功经验，提出进一步推动城市公共卫生安全治理的新举措，有利于推进城市公共卫生安全治理现代化。

（一）完善城市公共卫生事件应急处置机制

我国城市发展是总体规模不断扩大、人员构成日趋复杂的过程。“随着人口的增加，传染病的发病率也会增加。”[10]对于城市尤其是大中城市来说，构建公共卫生事件应急处置机制能有效应对公共卫生安全事件、保护市民身体健康与生命安全。首先要构建“预防—主动”型的应急响应机制，形成卫生与疾控部门牵头、多部门协同的应急、监测和防控体系，对公共卫生安全高危地区、高危行业和高危人群进行及时监测、预警，并采取相应治理行动。其次要坚持传染病“存疑从有原则”，也就是一旦发现存在传播扩散风险的新型传染病，就必须在防控举措上采取与已确定传染病对应的严格防控措施。这虽然有可能付出一定的经济代价和社会成本，但可以有效避免公共卫生疫情的进一步扩散。

（二）建立城市公共卫生信息共享机制

大数据作为国家应对公共卫生安全事件和提高公共卫生治理能力的重要资源，有助于提高对新发传染病疫情监测的敏锐性、公共卫生信息报送的及时性和公共卫生决策的精准性。因此，应加大专项资金投入，促进大数据在公共卫生领域广泛应用。对传染病患者的感染、治疗情况进行大数据分析，依据患者既往感染、发病与治疗史，對可能出现的下一次公共卫生安全事件的暴发、传播与扩散情况进行预测、预判与预警，增强公共卫生安全事件防控工作的科学性、针对性、有效性。形成疾病预防控制中心、临床医疗机构与相关科研单位之间的信息共享共用联动机制，理顺新发公共卫生安全事件的上报、确诊和发布流程。构建“互联网+公共卫生安全”模式，充分运用互联网、云计算等技术提高城市公共卫生安全治理的智能化水平，建立城市公共卫生安全治理信息化综合平台。

（三）构建城市公共卫生物资储备机制

这次新冠肺炎疫情暴露出我国城市公共卫生物资储备机制存在一定缺陷，一些城市的医疗物资储备数量少、种类有限，在突发公共卫生安全事件到来时，难免会面临公共卫生物资不足的困境。因此，必须构建城市公共卫生物资储备机制。对与公共卫生相关的医疗设备、医药、辅料等物资的产业构成、区域分布、采购渠道等提前进行科学部署、统筹规划。制定在应急状况下公共卫生战略物资的生产供应、区域调配、市场监管方案。在大城市建成公共卫生物资储备中心，在中小城市建成相应级别的公共卫生物资储备分中心，形成集中管理、统一调配、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的城市公共卫生物资储备格局。实行多样化的城市公共卫生物资储备方案，将政府储备、社会储备与市民储备结合起来，鼓励医疗企业在责任与利润相平衡的原则下适当增加公共卫生物资储备能力，引导市民在自愿、适当的原则下储备相应应急医疗物资。

（四）形成城市公共卫生法律制度体系

依法治理是城市治理的基础，是城市发展的基石。推动城市公共卫生安全治理，就要构建城市公共卫生法律体系。首先是制定《公共卫生法》。可以将现行《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《公共场所卫生管理条例》《国内交通卫生检疫条例》等法律法规修改整合为《公共卫生法》。针对城市在公共卫生安全治理中可能出现的特殊情况，制定相应的城市公共安全卫生治理实施条例。其次是制定《突发公共卫生事件应对法》。可将现有的《突发事件应对法》部分内容与《突发公共卫生事件应急条例》整合，制定《突发公共卫生事件应对法》以及在各个具体城市的实施条例，以适应日益严峻的城市公共卫生安全形势。最后是整合优化其他相关法律。对于《基本医疗卫生与健康促进法》《疫苗管理法》《药品管理法》《中医药法》《精神卫生法》《红十字会法》等涉及公共卫生的相关法律，要结合这次新冠肺炎疫情防控工作，进行综合评估、科学论证，有针对性地进行优化、整合与修改。

（五）借鉴国际公共卫生安全治理有益经验

自20世纪90年代以来，世界各地先后遭遇1997年的禽流感、2003年的非典型肺炎、2009年的甲型H1N1流感、2014年的埃博拉病毒疫情等公共卫生安全危机。可以说，公共卫生安全是人类面临的共同挑战，“全球公共卫生治理是各国共同的责任与义务”[11]，团结合作是战胜公共卫生事件的最有力武器。面对全球公共卫生安全治理的复杂形势，国内城市应与国外城市开展合作，进行技术和信息交流，学习和借鉴他们在公共卫生安全治理方面的有益经验，这也“有利于从常态化视角重构全球突发公共卫生事件治理体系”[12]。例如，在这次新冠肺炎疫情防控过程中，新加坡政府官网按传染病学标准追踪每一个病例，详细、精准披露病例的感染传播链，这样既能缓解市民的紧张情绪，又能降低疫情的传播概率[13]。

城市治理在国家治理中有着重要地位和作用，由于组成要素的复杂性、人口结构的聚居性、资源分布的密集性及人员交往的频繁性等特点，城市相较于农村而言，面临公共卫生安全的风险更多、治理难度更大。对城市公共卫生安全治理的意义、面临的问题以及进一步推进城市公共卫生安全治理的对策进行探析，在当前统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的形势下，无疑具有一定的理论与现实意义。

[1]周慎，朱旭峰，薛澜.人工智能在突发公共卫生事件管理中的赋能效用研究——以全球新冠肺炎疫情防控为例[J].中国行政管理，2020（10）：35-43.

[2]江亚洲，郁建兴.重大公共卫生危机治理中的政策工具组合运用——基于中央层面新冠疫情防控政策的文本分析[J].公共管理学报，2020（4）：1-9+163.

[3]习近平在浙江考察时强调：统筹推进疫情防控和经济社会发展工作奋力实现今年经济社会发展目标任务[N].人民日报，2020-04-02（1）.

[4]中华人民共和国国务院新闻办公室.为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年[M].北京：人民出版社，2019：前言1.

[5]孙建平.城市安全风险防控概论[M].上海：同济大学出版社，2018：204.

[6]钱振澜，王竹，裘知，等.城乡“安全健康单元”营建体系与应对策略——基于对疫情与灾害“防—适—用”响应机制的思考[J].城市规划，2020（3）：25-30.

[7]丁蕾，蔡伟，丁健青，等.新型冠状病毒感染疫情下的思考[J].中国科学：生命科学，2020（3）：247-257.

[8]疫情提示了公共卫生体系的建设方向[EB/ OL].https：//guancha.gmw.cn /2020 - 02 /24 /content_ 33585390.htm.

[9]李春根.补齐公共卫生政府投入短板刻不容缓[N].中国财经报，2020-3-24（7）.

[10]法伦，兹戈德泽斯克.公共卫生管理学精要[M].赵大海，译.上海：上海人民出版社，2012：175.

[11]高立伟，何苗.人类命运共同体视阈下全球公共卫生治理谫论[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2020（5）：163-172.

[12]欧阳桃花，郑舒文，程杨.构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究[J].管理世界，2020（8）：19-32.

[13]王春超，尹静，王贤彬.借鉴国际经验完善新时代公共卫生应急管理体系[J].健康中国观察，2020（3）：92-94.

责任编辑陆莹