云南、黑龙江两省工业大麻种植加工的合法化对吉林省的启示

吴鹏，杨丽君，刘东麟，刘刚

（云南警官学院，云南 昆明 650223）

近年来，工业大麻的价值被不断发掘利用，国内外关注度与日俱增，但是受毒品大麻的影响，导致其开发利用的进程受到一定限制。随着国际大麻合法化的持续推进，以及工业大麻市场和需求的不断延伸扩张，工业大麻的健康发展备受瞩目。工业大麻的发展犹如一把双刃剑，一方面是其宝贵的工业、医疗和经济价值，另一方面却是毒品大麻的滥用和禁毒管制的要求，使得工业大麻的开发利用如履薄冰。在中国，目前仅有云南和黑龙江两省通过制定地方性法规和地方政府规章后才将工业大麻的种植加工予以区域合法化。

1 大麻与工业大麻的区别

目前，困扰人们“谈麻色变”的根本原因在于未厘清大麻与工业大麻的区别，在认识上产生了误区。

1.1 大麻

大麻（CannabissativaL.），别名火麻、线麻、寒麻、野麻、汉麻、白麻、魁麻、绿麻、土麻、牡麻、枲麻、苴麻等，是大麻科大麻属的一年生直立草本植物。大麻在中国已有几千年的种植历史，中国古代医书上就有其医疗作用记载。由于大麻中含有具有致幻成瘾作用的四氢大麻酚（THC）成分，因而常被滥用制成毒品大麻烟。目前，大麻已是世界吸食人数最多、滥用最广的毒品，为世界三大传统毒品之一。联合国的一系列禁毒国际公约均将大麻列为麻醉药品进行严格管制。

作为毒品的大麻源于印度，因此也被称为印度大麻，后传入中国新疆泛滥开来。1945年，时任新疆省主席张治中在乌鲁木齐成立禁毒委员会禁止吸食鸦片和麻烟，此麻烟即是大麻烟，开启了中国历史上首次对大麻毒品的禁止［1］。随后，1946年，民国政府在修正的《禁烟禁毒治罪条例》中将麻烟列入禁止规定［2］。新中国成立后，大麻作为国家商业部管理的农副产品，被列为由国营商业公司或者委托供销合作社统一收购的物资，由国家统一收购，自留部分不准在市场上出售。此后大麻购销政策从派购到议购均受到国家管控。伴随改革开放的深入和国际毒品形势的冲击，中国禁毒立法明文规定将大麻作为毒品进行管制。

随着时代的发展和科技的进步，中国在继续强化大麻管控力度、禁止非法种植大麻毒品原植物的同时，也开始着手对大麻这一原本的经济作物进行低毒化、无毒化改良。2001年1月5日，《国务院办公厅关于转发国家禁毒委员会成员单位主要职责的通知》（国办发〔2001〕4号）规定了农业部的其中一项职责为会同有关部门指导境内大麻改植工作，不断提高改植技术；2002年，国家药品监督管理局、农业部批复同意中国农业科学院对国产大麻进行品种改良研究，但规定不应对大麻新老品种进行商业开发，同时强调研究工作应接受当地禁毒部门的监管；目前，在国家发展改革委和商务部联合印发的《市场准入负面清单》中，大麻种植、加工及种子经营许可属于“未获得许可或资质，不得从事特定植物种植加工或种子、种苗的生产、经营、检测和进出口”的许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定。

1.2 工业大麻

中国大麻低毒化、无毒化改良的过程与世界工业大麻发展之路不谋而合。目前国际上普遍认可采用欧盟委员会制定的大麻分类统一标准，按THC含量大小划分为工业大麻、中间型大麻和毒品大麻3类，其中，THC含量小于0.3%、不显示精神活性、不具备毒品利用价值的大麻品种类型称为工业大麻（Industrial Hemp）。工业大麻浑身是宝，从中提取的原料广泛用于食品、药品、纸制品、纤维纺织等多个行业、近万种商品中，其中功能性成分大麻二酚（CBD）更是十分稀缺，具有抗炎镇痛、抗焦虑等作用，药用价值极高［3］。由此可见，作为大麻的一种，工业大麻是THC含量极低的低毒大麻，具有很高的工业和经济价值。目前世界上大约有30多个国家广泛种植工业大麻，中国在国家禁毒委、地方公安禁毒部门与合法大麻专营企业单位的统一监管下已成为工业大麻种植面积最大的国家之一［4］，分布于云南、黑龙江、安徽、河南、山西、河北、内蒙古、吉林、辽宁、甘肃、宁夏、贵州、四川、山东等十多个省份。

但是，中国目前并没有全国意义上单独的工业大麻的法律定义及概念，仅有云南和黑龙江两省参照国际公认标准对工业大麻进行了本省适用的定义。因此，大麻及工业大麻依然属于国家禁毒管制植物，禁止非法种植，需要接受国家管制，否则就是非法种植毒品原植物，涉及违法犯罪。为区别毒品大麻，国内普遍认可的工业大麻概念是以国际标准、云南和黑龙江立法规定为参照。我国2018年发布实施的农业行业标准率先给出了全国通用的工业大麻定义，即工业大麻是指植株群体花期顶部叶片及花穗干物质中的四氢大麻酚（THC）＜0.3%，不能直接作为毒品利用的大麻作物品种类型［5］。这为今后我国工业大麻法律定义的制定奠定了基础。

2 国际社会对大麻管制的认识与发展

2.1 区别对待大麻中的THC和CBD成分

所有大麻都含THC和CBD这两种主要成分。虽然联合国《经1972年议定书修正的1961年麻醉品单一公约》提出对大麻植物、大麻、大麻脂、大麻叶等进行管制，但也明确规定对于专供工业用途（纤维质及种子）或园艺用途的大麻植物的种植不适用公约。1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》则规定了各缔约国应采取适当措施防止非法种植并根除在其领土上非法种植的含有麻醉药品或精神药物成分的植物，诸如罂粟、古柯和大麻植物。所采取的措施应尊重基本人权，并应适当考虑有历史证明的传统性正当用途以及对环境的保护［6］。世界卫生组织药物依赖性专家委员会在2017年称大麻的另一种主要成分CBD在纯态下似乎没有滥用的可能性，也不会造成伤害，是一种安全的物质，具有医疗应用前景。2018年CBD经审查获得了世界卫生组织的认可并作为非受控物质列入国际清单；2018年美国联邦缉毒局发布公告明确了THC和CBD的不同，声明CBD不再被禁止；2019年联合国麻醉药品委员会收到世界卫生组织提出的对大麻和与大麻有关物质变更物质控制范围的建议，即被视为纯CBD的制剂不应列入国际毒品管制公约附表。该建议历经三届麻委会会议审议，最终于2020年12月2日以微弱优势投票通过降低大麻及大麻相关物质最严管制等级的决定［6］。

由此看来，国际社会目前对大麻的政策出现松动，并逐渐倾向于不再对大麻“一棒子打死”，而是将大麻中有致幻成瘾作用的THC和没有精神作用及滥用风险的CBD区分开来，分别对待，对THC实行管控，对CBD松绑。目前，全球已有50多个国家宣布CBD合法。

2.2 区分工业大麻和医用大麻、毒品大麻

国际社会普遍根据大麻常用用途将其分为工业大麻、医用大麻和娱乐大麻3类，其中娱乐大麻即传统的毒品大麻，医用大麻也具有一定的毒品大麻属性。近几年来，鉴于对大麻科学研究的深入和大麻成分THC、CBD的混淆，全球掀起了大麻合法化浪潮，大麻合法化进程也自医用大麻开始逐步拓展到娱乐大麻，乌拉圭、加拿大是目前全球两个大麻全面合法化的国家，其次有50多个国家将医用大麻全面或部分合法化，有30多个国家将工业大麻合法化，10多个国家将娱乐大麻合法化。

3 中国对工业大麻的管控

中国作为联合国三大禁毒公约的缔约国，一直严格履行公约规定的相关责任和义务，对大麻的种植和发展进行严格的管制。为与毒品大麻做区别，中国将工业大麻也称为汉麻（Chinahemp）。

3.1 国家严格管控工业大麻

在中国，首先大麻是法律规定的毒品。其次，对于未经国家主管部门批准私自种植大麻毒品原植物，或者没有按照批准的种植计划、限定数量进行种植的，均属非法种植毒品原植物［7］。因此，工业大麻容易涉及大麻毒品违法犯罪。为此，中国工业大麻的种植、生产、储存、运输、销售有着严格的管理程序和总量控制，是在公安禁毒部门和农业行政主管部门等政府部门的严格监管下进行的［8］。工业大麻仅限于部分地区为获取纤维质和种子的种植、研究和加工，未批准用于医用和食品添加［9］。目前，全国尚未制定统一的与工业大麻相关的专门法律法规，有关工业大麻的规定散见于国家禁毒委、农业农村部、国家发改委、商务部发布的文件，只有云南和黑龙江两省可以依照地方性法规和地方政府规章种植加工工业大麻。

随着工业大麻的价值不断开发和社会呼声的不断高涨，公安部禁毒局于2016年开始调研并推动制定《关于工业大麻合理加工应用的相关规定》；农业农村部2018年公告了《工业大麻种子》3项农业行业标准通过审定并批准发布实施；而后，国家禁毒办2019年发布了《关于加强工业大麻管控工作的通知》，要求各省市自治区禁毒部门要严把工业大麻许可审批关。可见，中国现今工业大麻实行的是严格管控下的产业发展模式，并明确其许可审批工作由省级禁毒部门掌握。

3.2 云南首开中国工业大麻种植加工合法化先河

云南一直有种植大麻的传统，结合历史和现实情况，1989年云南省禁毒领导小组立项开展大麻栽培利用及发展对策研究；1994年云南省禁毒委批准有毒大麻改种换种建议；1998～2000年云南全省开展了高毒大麻禁种改植工作；2001年云南选育成功中国第一个工业大麻品种“云麻1号”［10］；2003年云南省公安厅依据联合国禁毒公约、中国禁毒法律法规和云南省地方法规制定了《云南省工业大麻管理暂行规定》，由云南省人民政府颁布施行，在中国首次明文提出工业大麻概念，自此开始云南省成为中国第一个开放工业大麻种植加工的省份；2010年云南省政府出台了《云南省工业大麻种植加工许可规定》，成为中国第一部规范工业大麻种植加工的地方政府规章；2018年修订施行的《云南省禁毒条例》延续了对种植、加工工业大麻的授权规定，是在地方性法规层面予以工业大麻种植加工合法化地位的保障。

3.3 黑龙江成为中国第二个允许工业大麻种植加工的省份

作为适宜高纬度工业大麻种植的黑龙江，2017年修订施行的《黑龙江省禁毒条例》单列“工业用大麻管理”专章对工业大麻进行了规定，同时在附则中对“工业用大麻”的概念进行了说明，成为独创。为达到既能促进工业用大麻产业发展，又能够管住毒源、趋利避害的目的，黑龙江省向全国人大常委会法工委、公安部禁毒局请示汇报和研讨论证后，在地方立法权限内明确将工业用大麻和毒品大麻区分开，允许工业用大麻的种植、销售和加工，并做好相关管理工作［11］，标志着黑龙江省成为继云南省后第二个将工业大麻合法化的省份。

3.4 吉林欲推动开放工业大麻种植加工

吉林省种植大麻的历史由来已久，曾一度是全国工业大麻的重要生产基地之一，仅次于黑龙江［12］。自1989年以来，吉林省农科院开始了对工业大麻的研究。继黑龙江省推动工业大麻种植加工合法化促进经济振兴的举措后，吉林也将目光投向工业大麻种植加工的开放。2018年吉林省政协十二届一次会议联名提案时，有委员提交了有关建议吉林省工业大麻合法化种植的提案，吉林省公安厅对该提案进行了答复，认为政协委员的提案内容十分符合吉林省禁毒立法工作实际，吉林省工业大麻相关立法尚未有所突破，限制了工业大麻的科研、育种、产业化种植和工业产品加工等发展。同时省公安厅禁毒总队牵头起草了《吉林省禁毒条例（草案）》，将“工业大麻管理”作为单独章节，对工业大麻的定义、性质以及育种、种植、加工、销售等环节做了规定，明确在有序放开的前提下加强行业监管［13］。此消息一出，社会普遍认为吉林有望成为中国第三个工业大麻合法化的省份。

但是，作为吉林省人民政府2018年立法工作计划调研论证部分、省人大常委会2018年立法调研项目的《吉林省禁毒条例》，在2019年11月公布的《吉林省禁毒条例（草案）（征求意见稿）》中并未出现2018年省公安厅答复省政协委员建议提到的“工业大麻管理”专章，也没有任何关于工业大麻的内容，显然吉林省欲开放工业大麻种植加工一事受到一定阻力，进程暂停或延缓。在未取得公安部禁毒局等国家有关部门批示的情况下，吉林省政府只能继续将禁毒条例草案列为2020年立法工作计划中的立法调研类项目，省农科院所有工业大麻的研究资料也均予以保密。且受本省大麻毒品犯罪多发现实情况的影响，吉林有关工业大麻种植加工的开放暂时告一段落。

4 云南、黑龙江两省工业大麻种植加工合法化的经验做法

4.1 制定地方性法规和地方政府规章

针对本省大麻种植的传统和历史、环境和条件，两省对于工业大麻种植加工的管理均制定了地方性法规和地方政府规章，确保工业大麻的种植加工有法可依。云南省起初是通过制定省级政府规章的形式允许工业大麻的种植和加工，条件成熟后又将相关内容写入了位阶更高的省级地方性法规《云南省禁毒条例》予以地方合法化。随后，云南各市州的地方性法规或民族自治州单行条例、禁毒条例都予以了简要重申，例如德宏州禁毒条例规定自治州内工业大麻的种植、运输依照规定报公安机关审批；黑龙江省则一步到位，直接在省级地方性法规《黑龙江省禁毒条例》中予以专章规定。不过相比较而言，云南省关于工业大麻种植加工合法化的规定既有地方性法规又有地方政府规章，相关规定系统、具体、详细，而黑龙江省目前只有地方性法规的笼统规定，而没有具体详细的操作实施规则，略显单薄。

4.2 农业行政主管部门制定配套农业行业标准

解决了合法化的问题后，接下来就需由农业行政主管部门配套制定相关行业标准，确保能够为工业大麻的安全种植和禁毒监管提供参照依据，也可以从源头规范工业大麻种子的生产、销售和管理，减少大麻非法种植活动，保障工业大麻产业的安全和可持续发展。为此，云南省先后发布实施了《工业大麻品种类型》《工业大麻种子质量》《工业大麻种子繁育技术规程》等地方标准，2018年由云南省农科院起草的《工业大麻种子》3个系列农业行业标准也发布实施，成为工业大麻新的标准依据。为全面贯彻落实《黑龙江省禁毒条例》，黑龙江省农业委员会则颁布实施了《黑龙江省工业用大麻品种认定办法》和《黑龙江省工业用大麻品种认定标准》。

4.3 依托政府直属农业科研机构严格开展科学研究

鉴于工业大麻的特殊性，必须由政府直属的农业科研机构严格按照相关规定进行科学研究，这样才能确保研究的安全、稳定和持续。云南省农业科学院是云南省人民政府直属的多学科、综合性、公益性的农业科研机构，其大麻研究团队自1989年起开展大麻研究，为工业大麻产业发展奠定了良好基础。黑龙江省农业科学院是隶属于黑龙江省人民政府的正厅级事业单位，工业大麻栽培育种工作可追溯至20世纪60年代，其经济作物研究所多年来一直从事工业大麻育种、栽培和植保等方面的研究。

云南省农科院对于大麻的研究一直置于公安禁毒部门的监管之下，并与禁毒部门展开紧密合作。黑龙江农科院起初是按常规经济作物对大麻进行科研管理，未到公安机关禁毒部门备案，导致与云南、吉林省种植户签订大麻种植合同后被当地警方调查，经协商云南省公安厅未予追究，但在吉林省因大麻种子流失导致发生了严重的贩卖、制造、运输大麻毒品犯罪案件，其大麻研究室主任宋某因脱离公安机关监管跨地区销售大麻种子导致发生毒品犯罪活动，被吉林省法院判决犯非法买卖毒品原植物种子罪。之后黑龙江省农科院吸取教训，要求大麻科研及相关工作及时到公安机关备案，自觉遵守相关要求。

4.4 培育适合本地环境条件的工业大麻品种

培育适合本地环境条件、安全低毒无毒的工业大麻品种，是工业大麻种植加工合法化的基础。云南省农科院建立了国内收集保存种质资源最多的大麻种质资源库及毒品大麻数据库，自1994年以来先后选育出10个具有自主知识产权的工业大麻品种，包括云麻系列1-8号、云麻杂系列2-3号［14］。黑龙江省科研单位从2004年开始收集整理工业大麻种质资源400多份，育成14个拥有独立知识产权的工业大麻品种，有火麻一号、龙大麻1号、龙麻1号、汉麻系列、庆大麻系列、线麻1号、牡麻 1号等品种［15］。

4.5 授权公安机关监督管理和处罚权限

云南省授权县级以上公安机关负责《工业大麻种植许可证》和《工业大麻加工许可证》的审批颁发和监督管理工作，两个许可证上同时对运输种类和运输方式进行标注。许可证的有效期限为2年，到期前可申请延续。公安机关对种植加工活动进行监督检查，违反规定的，由公安机关扣押有关材料和物品、临时查封有关场所、责令限期改正、暂扣或者吊销许可证、责令改正、罚款直到追究刑事责任。黑龙江省授权县级公安机关接受单位或者个人从事工业用大麻种植、选育及花、叶、籽销售、加工的事后备案和工业用大麻丢失的报告，未按规定进行备案和报告的，由公安机关给予警告、责令限期改正、罚款直至追究刑事责任。

4.6 实行许可、备案、报告制度

云南省规定种植、加工工业大麻的单位和个人应当取得种植和加工的许可证，不得向未取得加工许可证的单位和个人销售或者提供工业大麻花叶。其中，种植中的科研种植、繁种种植、工业原料种植实行许可制度，园艺种植、民俗自用种植实行备案制度。从事科研种植和花叶加工的被许可人应当书面报告相关情况，发现花叶、残留物流失的及时报告。与云南的事前审批、事中报告制度不同，黑龙江除单位选育、引进工业用大麻应当向省农业行政主管部门申请品种认定外，对种植、销售、加工则采取了事后备案和报告制度，规定事后10个工作日内向相关地县级公安机关备案即可。工业大麻丢失的，应当立即向公安机关报告。

4.7 明确种植加工单位或个人的安全管理义务

工业大麻从种子选育到种植、运输、加工、废料处理等各个环节不仅需要在公安机关的严密监管下执行，同时种植加工的单位或者个人要尽到相应的安全管理义务，确保工业大麻在每个环节的流通都要来源清楚、安全无毒、去处明晰。为此，云南省规定了建立可保存3年以上的种植、加工台账，在选育品种、繁育种植期间进行安全检测，及时销毁未被利用的花叶，专仓储存、专人保管、专账记载。黑龙江省规定单位或者个人应当建立监督管理制度，加强日常巡查，对副产物进行无害化处理，不得丢弃和销售。科研单位和大专院校可提供THC含量检测技术服务。

4.8 引导工业大麻企业及产业发展

目前，云南省种植工业大麻地区涉及全省14个市州，涉及种植和加工企业已近百家。自2014年起将工业大麻加工重心转向了CBD的加工提取。工业大麻被云南省科技厅和财政厅列入云南省重点招商项目。2019年云南省工业大麻种植面积达1.2万公顷，已有数家上市公司在云南开展种植、加工或终端产品研发方面的布局，云南省工业大麻产业集群正在迅速形成［16］。同时，成立了国资背景的云南省工业大麻产业投资有限公司，2020年又成立了官方的云南省工业大麻行业协会，引导云南省工业大麻种植、生产加工企业，确保云南省工业大麻在新品种的选育、CBD提取技术运用、产业发展方面的领先优势。黑龙江省种植的工业大麻主要用于纤维加工。2018年，黑龙江省委、省政府出台了工业大麻产业的省级指导性规划《黑龙江省汉麻产业三年专项行动计划》（2018-2020），同样是国资背景的黑龙江省农业投资集团有限公司进军工业大麻领域，将牵头组建中国和黑龙江省工业大麻产业协会，搭建国内首个工业大麻产业全程可追溯服务平台，努力为工业大麻产业插上科技的翅膀。2021年，工业大麻的规模种植基地和工业大麻加工被黑龙江省列为重点招商项目。

5 云南、黑龙江两省对吉林省开放工业大麻种植加工的启示

5.1 吉林省推动工业大麻种植加工开放的担忧

当前工业大麻产业发展最大的风险莫过于大麻的非法种植、非法加工、非法贩卖等毒品违法犯罪活动，故不能片面强调发展经济而轻易开放工业大麻的种植加工。

5.1.1 工业大麻种植加工存在违法犯罪风险

暂且不论非法种植，单就合法的工业大麻无论是在种植还是加工的过程中，都不可避免存在引发毒品违法犯罪的风险。首先工业大麻和毒品大麻外观上的相似性令人难以识别区分；其次，云南省农业科学院经济作物研究所大麻研究中心研究员、首席科学家杨明博士曾介绍，受自然和植物生长环境条件等因素的影响，工业大麻和毒品大麻之间通过花粉传播也有可能导致无毒变有毒；再次，在工业大麻加工环节，提取CBD的同时也伴随着高含量THC成分的富集。

5.1.2 吉林省大麻毒品违法犯罪多发形势的考量

近年来，吉林省屡屡发生非法种植大麻和制造、运输大麻毒品的违法犯罪案件，涉案大麻毒品数量之大、涉案人员之多、涉案地域之广，不断刷新着大麻毒品违法犯罪记录。2020年4月，吉林省公安机关通报两起大麻毒品犯罪案件，其中吉林市公安局破获部督“4·02”特大团伙贩卖大麻毒品案，抓获36名犯罪嫌疑人，缴获毒品大麻2.535 t。而长春警方破获的20191030岳某某制造毒品案，共计缴获成品大麻3.9 t，系吉林省有史以来缴获成品大麻最多的一次，创吉林省纪录。因此，吉林省每年的禁种铲毒工作重点都少不了对非法种植大麻的宣传和查处。不得不承认，吉林省大麻毒品违法犯罪的多发、频发一定程度上制约着工业大麻种植加工开放的进程和发展。

5.2 云南、黑龙江两省对吉林省的启示

当前对于中国工业大麻来说，如何在确保工业大麻不被用作非法用途的前提下，实现有效成分的合理利用，实现趋利避害的发展，是工业大麻种植加工合法化亟待解决的方向性问题。云南开先河，黑龙江有独创，两省对于工业大麻种植加工合法化的推进和实现，对于国内其他欲开放工业大麻种植加工的省份及国家的全盘考虑具有先行示范意义，更是可以给已经发出信号想要开放工业大麻种植加工的吉林省带来一定启示，提供参考和借鉴。

5.2.1 加大力度支持深入开展工业大麻科学研究

工业大麻的发展离不开持续深入的科学研究。从全国来看，中国农业科学院麻类研究所是中国唯一的国家级麻类科研机构，从1958年建所开始，就对大麻种质资源、栽培、加工、植保等方面开展了长期系统性研究，建成了全球最大的国家麻类种质资源库，保存来自世界各地的大麻种质资源1300多份，拥有一支以高级科学家领衔，中青年博士为骨干的，与国外优势科研机构有广泛联系的50多人的3个研发团队。2009年，国家麻类产业技术体系依托麻类研究所开始建设，联合云南、黑龙江、吉林、安徽、山西等地方科研机构的大麻研究力量，从表型和分子层面在工业大麻的性别调控、脱叶调控、CBD含量调控、生长周期调控、高产栽培等方面取得了大量的科研成果，育成“中工业大麻”系列品种20多个，近几年在低毒高CBD品种的育种上也取得了重要突破，为中国工业大麻健康发展提供了强大的科技支撑。2019年12月，中国农业科学院麻类研究所北方工业大麻研究中心在吉林省延边朝鲜族自治州揭牌成立。从20世纪80年代起，解放军原总后勤部军需研究所通过工业大麻纤维和种子特性研究，研发出能适应恶劣作战环境的特种大麻军需用品，如内衣内裤、特种食品等，开启了中国工业大麻特种军需品市场，为部队后勤保障做出了贡献。

（1）立足依靠发挥本省科研力量开展工业大麻科学研究

在云南、黑龙江两省工业大麻种植加工合法化的进程中，本省科研力量省农科院都发挥了科研主导地位和行业技术优势的作用，带头深入工业大麻相关科研工作，摸索出了工业大麻的源头技术规范和标准。吉林省农业科学院（中国农业科技东北创新中心）是省政府直属的以应用研究为主、兼顾应用基础研究和公益性科技工作的综合性农业科研机构，是吉林省目前唯一系统从事麻类研究的科研单位，自1989年便开始在工业大麻种质资源的搜集整理、新品种选育和栽培技术等方面开展研究，于2009年设立了麻类一级学科，研究水平在吉林省工业大麻科研领域处于领先地位［17］，2019年又相继成立了吉林省麻类工程研究中心和吉林省麻类科技创新中心。因此，吉林省政府及省农业农村厅应在继续加大力度支持省农科院开展工业大麻科研工作的同时，构建以省农科院主导，引入国内优势研究单位如中国农业科学院麻类研究所等优势力量，地市农业科研机构和企业参与的高水平的工业大麻研发体系，适当给予政策和资金支持，授权其在确保安全的情况下可就工业大麻科研需要与本省农业专业合作社或种植户个人签订合同进行工业大麻科研种植，公安机关禁毒部门全程进行监管保障服务工作，创造良好环境和氛围，全面提升吉林省工业大麻科技创新能力。

（2）培育适合吉林本地种植的工业大麻品种

云南、黑龙江两省均培育出具有地方特色和知识产权的工业大麻品种。要想开放工业大麻的种植加工，就必须要有适宜本地生长、安全可靠的工业大麻品种，因此，吉林省对于工业大麻的科研也应以培育适合本地生长种植和加工的“吉麻”工业大麻品种为目标，为工业大麻的发展提供放心种子。

（3）积极寻求与企业合作，共同研发

受工业大麻资本和市场的影响，一些企业已经将目光投向工业大麻。对于新项目，企业拥有完整的生产销售体系和相对充足的资金，农科院联合企业进行研发，自身科研优势与企业资本和市场优势相结合，可确保研发的效果。同时，还可就本省工业大麻产业发展的具体方向结合市场和形势发展进行试验和研究，避免盲从跟随影响发展质量。目前，吉林省的紫鑫药业股份有限公司和通化金马药业集团股份有限公司已经与省农科院、吉林四环澳康药业有限公司、中国农业科学院麻类研究所分别建立了合作研发关系，对工业大麻品种选育、生产技术、产品加工、生物活性成分提取技术等进行研发。

5.2.2 公安禁毒部门提前布局展开工业大麻管控研究

（1）杜绝“一禁了之”的想法，转变思维方式

目前，吉林省各级公安机关禁毒部门对于工业大麻开放种植加工是持否定态度的，也确实能够拿出一大批大麻毒品犯罪案例来佐证。对于大麻“一禁了之”，可以避免很多不必要的麻烦，也方便更好地展开禁毒工作。然而，新时代的禁毒工作对于建立科学的毒品治理体系有着强烈呼声，这也是适应国家治理体系和能力现代化推进的需要。因此，公安禁毒部门要转变思维方式，学习云南、黑龙江同行的先进理念和成熟经验，可以提前研究工业大麻种植加工的监督管理工作，深入基层摸排情况，及早预判形势，发现问题。尤其是对于云南的许可备案制和黑龙江的备案报告制进行比较分析研究，对工业大麻种植加工实行全程监督管理的基础上，探索适合本省未来工业大麻管控的开放制度。既要考虑做好简政放权、政府权力负面清单建设、“放管服”改革工作，又要坚持做实维护国家和社会安全稳定、保护人民健康、保障经济发展、对毒品零容忍的态度。

（2）积极推动吉林省禁毒立法工作进程

2018年吉林省公安厅成立的《吉林省禁毒条例（草案）》起草小组曾邀请省人大内司委、法工委以及省农业科学院等单位先后赴黑龙江省、云南省、安徽省考察了工业大麻管理情况，学习借鉴禁毒立法经验，起草了“工业大麻管理”专章，并将工业大麻管理规范作为一项重要内容纳入代拟的《中共吉林省委、吉林省人民政府关于加强新时代禁毒工作的意见》，同时明确将参照云南省做法，以政府令形式出台吉林省工业大麻具体管理规定。但公众征求意见稿中仍未见到“工业大麻”相关内容，说明立法时机和条件尚不成熟，工业大麻种植加工的开放仍需进一步推动。

因此，公安禁毒部门仍应继续结合国内外禁毒法规、政策变化和工业大麻产业发展趋势，积极联合人大、政府、政协、农科院等力量持续深入调研，广泛征求社会各界意见建议，完善管理草案，积极钻研配套文件，为禁毒地方立法创新收集资料展开论证；同时，积极、及时向国家禁毒委员会、公安部专题报告吉林省禁毒立法，特别是工业大麻立法事宜，争取重视支持；最后，对于相关法规规章等制度设计，可以综合借鉴云南和黑龙江两省的禁毒立法做法，以省级地方性法规为起点、辅以省级地方政府规章、配套相关部门实施细则和行业标准，形成完整的工业大麻规范性文件体系和监管程序控制流程。

（3）监管保障同时积极配合、联合省农科院开展管控科研攻关

如何快速准确分辨工业大麻和毒品大麻、如何方便检测THC含量是开放工业大麻种植加工的一大隐忧。公安禁毒部门在做好工业大麻科研监管保障服务的同时，可配合、联合省农科院等优势科研单位对工业大麻与毒品大麻的快速识别、检验、鉴定等工业大麻管控难题进行攻关。同时，结合科技革命发展新形势，可以提前对工业大麻全链条、全环节、全过程的可追溯管控技术和禁毒科技装备进行智能化升级研制，与互联网＋、大数据、人工智能、区块链技术紧密结合，坚持科技强警引领工业大麻管控。

5.2.3 省内相关企业工业大麻项目可先进入云南省、黑龙江省寻求合作

工业大麻的产业发展离不开企业和市场，随着国内外工业大麻资本和市场的火热，省内欲投资、开发工业大麻的企业，可在了解国内法规的前提下，进入云南省和黑龙江省与工业大麻种植加工企业和个人进行合作，积累资本和市场经验。尤其是可以考虑关于工业大麻产业链和终端产品的特色规划和研发，避免与云南和黑龙江两省的恶性竞争与价值贬低风险。2019年末吉林紫鑫药业便与黑龙江省齐齐哈尔市甘南县签订了《工业大麻产业发展战略合作框架协议书》，在工业大麻育种、品种筛选、工业化种植、种植环境优化、加工提取、产业模式升级等方面进行全面合作［18］。

5.2.4 持续打击大麻毒品违法犯罪行为

针对吉林省大麻毒品违法犯罪多发、频发的形势和特点，公安禁毒部门应继续深入打击，广泛宣传大麻毒品的危害和非法种植大麻的后果，为工业大麻种植加工开放进程营造良好的法治与社会环境。云南、黑龙江两省工业大麻种植加工合法化后，对于大麻毒品的违法犯罪打击力度也未曾松懈，值得学习。云南省高级人民法院曾发布过一起严惩大麻毒品犯罪的典型案例，2014年曲靖市麒麟区张某3次贩卖自制大麻毒品共4.9 g，被判处有期徒刑三年。持续打击大麻毒品违法犯罪，压缩大麻毒品违法犯罪的空间，在社会上树立自觉敬畏、遵守禁毒法律法规的良好风气，可为将来工业大麻种植加工开放后杜绝非法种植等出格越轨行为奠定守法基础。

6 结语

吉林省作为中国的重工业、农业大省，也是中国的药品研发、生产大省，工业大麻产业的发展对新时代全面振兴吉林老工业基地，进一步加快吉林省经济发展将起到积极作用。云南、黑龙江两省工业大麻种植加工的合法化对于吉林省具有启示作用，工业大麻的发展涉及科研、农、工、商及禁毒管理等，是一条较长的产业链，需要政府部门积极引导、科学规划、以点带面、整体推进，但种植和加工、生产和经营必须在公安禁毒部门的监督管理下进行［19］。无疑，吉林省工业大麻种植加工的开放势必会引领和推动吉林省工业大麻产业的健康快速发展，使其成为吉林省一个新的经济增长点，助力吉林省老工业基地振兴发展。