影子教育的现状分析及政策讨论

张宇恒 王 濛

（杭州千岛湖建兰中学 浙江杭州 136000）

一、定义

从已有的定义来看，影子教育是伴随学校主流教育而产生的，是对学校主流教育的一种补充，也会随着主流教育的变化而变化[1]。可以说，“影子教育”的出现弥补了学校主流教育的不足，可以满足各类学生学习需求。但也有声音表示，其加重了学业负担，也加剧了教育不公平。本文将在多个层面讨论我国最新有关“影子教育”的政策有可能产生的影响。虽然有关“影子教育”的研究已经有36年，但“影子教育”的概念仍然是混乱的，特别是私立补习教育的发展已经延伸出了多个方向，各国的情况也不尽相同。为了使对相关政策的分析更加明确，本文对影子教育进行了范围上的限定。基于对中国实际情况和政策目标的理解，本文对影子教育的定义如下：为K12学生提供的考试科目有偿辅导（民办学历教育、课外兴趣爱好辅导不在此定义中）。在此定义基础上，本文将“提供影子教育服务”的组织称为影子教育机构。

二、介绍

随着1999年中国大学扩招政策的实施，更多普通家庭的孩子有机会进入大学接受高等教育[2]。这一政策也导致越来越多的家庭愿意为孩子的教育投资，因为教育投资不再是一件与普通人无关的事情。此外，许多家庭认为，投资影子教育可以增加孩子进入大学的机会[3]。随之，中国的影子教育市场逐渐兴起。根据最新的课外辅导市场报告，影子教育在中国的市场规模已经超过1 200亿美元。然而，影子教育的发展一直是教育学者们争论的焦点。一方面，有观点认为影子教育为弱势群体的学生提供了额外的学习机会。另一方面，也有观点认为影子教育加剧了教育不平等[4]。这一有争议的话题在中国持续引起人们的热议，并影响了中国相关政策的变化。本文将结合2018年2月22日发布的《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》这一政策对我国的影子教育有可能产生的影响进行分析。

三、政策发布的背景

中国的影子教育市场是巨大的。这个巨大的市场背后是中国家庭对孩子教育的投资。然而，这样一个巨大的市场并没有一个标准化的体系。一方面，即使是中国民办教育，发展历史也很短。中国在1997年才发布了第一个关于民办教育的政策，叫做《社会力量办学条例》（该条例于2003年9月1日废止，由《中华人民共和国民办教育促进法》替代）。随着这一政策的出现，中国民办教育才逐渐打开了大门。影子教育机构被视为民办教育的一份子，称为民办非学历教育机构。但这项政策重点关注的还是民办学校的发展与管理，而有关影子教育机构的管理规范是不足的。反而是之后很多有关学科教育，特别是义务教育阶段减负的政策文件与影子教育现象相关。可以说，此类减负政策才是真正推动中国影子教育市场规范化的政策文件。

2000年，教育部发出《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，明确提出学校“不得占用节假日、双休日和寒暑假组织学生上课，更不得收费上课、有偿补课”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》第四章“义务教育”中提出，“各级政府要把减负作为教育工作的重要任务……规范各种社会补习机构和教辅市场”。2013年，教育部修订颁发的《中小学教师职业道德规范》第五条规定“自觉抵制有偿家教”。2015年，我国教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》，提出了组织领导、专项督查、宣传教育、严格教师管理等四个方面的举措。2017年，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》提出，“防止将课后服务变相成为集体教学或‘补课’”。随后，在2018年，教育部联合民政部、人力资源社会保障部、工商总局发布《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。这项通知可以说是目前对影子教育机构整顿最为严格的一项文件。

从国家政治的角度来看，2017年，党的十九大明确提出，未来中国要大力发展素质教育和促进教育平等。从媒体新闻的角度来看，经常有报道指出中国学生学习压力过大，一些学生因学习压力而患上精神疾病。最后，从家庭的角度来看，许多普通家庭感到子女教育的额外支出过大，加重了家庭经济负担。从这三个方面，我们能看出影子教育在中国是全社会共同关注的热点议题。反过来，正是因为社会关注度高，也使得教育部不断出台相关政策来完善影子教育市场，尤其是2018年2月四部门联合发布专项治理行动的通知，体现了政府对规范影子教育市场的决心。本文就对该政策进行深度分析。

四、政策介绍

（一）政策的主要内容

1.不得一次性收取超过3个月的学费；2.辅导时间不得晚于晚上8∶30；3.不允许提前、超纲教学；4.学校在职教师不得在影子教育机构从事兼职工作；5.严查没有相关许可证的机构；6.建立黑白名单。

（二）政府想通过该政策解决的主要问题

1.促进教育平等；2.减轻学生课外学习的负担；3.减少家庭额外的教育开支；4.规范影子教育市场。

五、政策分析

本文从该政策实施的预测和政府想要通过该政策解决的问题两个角度来分析该政策。第一个视角主要是基于现有数据的粗略计算和中国的实际情况来做预测。第二个视角主要是基于影子教育相关文献的整理来得出结论。

（一）政策实施情况分析

这一政策要想顺利实施并达到预期效果，至少面临三个障碍。

首先，中国影子教育机构数量过多。根据中国教育学会2017年发布的《中国影子教育报告》，我国有近850万名影子教育教师。由于没有影子教育机构数量的统计报告，本文只能简单地假设、计算。假设每个机构平均有5名影子教育教师，那么，就有170万家影子教育机构。截止到2016年，如果每个乡镇行政单位都有一个教育管理部门，那么，中国就有20 883个乡镇行政单位（事实上，并不是每个乡镇都有一个教育管理部门，本文使用最大估计值）。然后，通过计算，每个教育管理部门将平均检查81个影子教育机构。根据政策的要求进行评审是非常耗时的。检查一个没有执照的影子教育机构是相对容易的，但要检查收费、上课时间、宣传手段、上课地点等情况，除非各机构都有专人24小时监督，否则，是难以实现的。有一项类似的排查政策可供参考。在2017年，中国很多提供外卖的餐馆没有经营资格，厨房环境非常恶劣。为了解决这一问题，国家出台了对此类餐馆进行检查的政策。但直到2020年，仍有关于餐馆非法经营的新闻报道出现。这两项政策的相似之处在于它们针对的机构数量非常多。目前，中国的外卖餐厅数量已达到880万家。因此，就机构数量较多的市场而言，突然整改的效果将难以保障。

其次，如果所有不符合要求的机构都停止经营，中国的失业率将迅速上升，造成严重的社会问题。根据我国某市政府发布的数据，在政策发布后，对当地影子教育机构的检查发现，85%的影子教育机构不符合要求。如果这85%的机构被关闭，从属于其的教师就将面临失业问题。经过粗略计算，至少722.5万名影子教育教师将失去工作（这一数字还不包括在教育机构从事行政管理工作的人员）。

最后，根据中国教育学会发布的《中国影子教育报告》（2017），中国K12学生中有36.7%参与了影子教育。根据教育部2017年发布的数据，中国K12学生人数约为18 502万。结合这两项数据，参加中国影子教育学生的数量约为6 660万。如果这些机构被关闭，约5 661万学生将无法获得消费后的服务（中国的影子教育机构都采用课前收费的模式）。这种现象将不可避免地导致家长的抱怨，并引发新的社会问题。综合这三个方面来看，这项政策在实施过程中的难度是较大的。

（二）政策本身的意义

这一部分将排除政策执行的障碍，只分析政策本身的意义，换句话说，就是分析如果政策得以顺利实施，是否能够实现政策本身的目的。政府试图通过该政策解决的四个主要问题在政策介绍部分已经给出，这一部分将分别对这四个问题进行解答。

1.这一政策能解决教育不平等问题吗？

在讨论这个问题之前，我们首先要考虑一个问题：影子教育是否会带来教育不平等？但这个问题是较为复杂的，教育学者也都有不同的看法，因为其涉及到学生的家庭背景、学习动机、社会环境和教育制度。每个不同的因素都会导致教育结果的不稳定[5]。最新的Extra Time Report（2017）的数据也证实了这一点，各国不同社会阶层参与影子教育的结果是不同的，甚至是相反的。因此，我们有必要从多个层面分析影子教育对教育公平的影响。Emer（2008）认为参与影子教育并不能有效提高学生的成绩。在他研究的数据中，参与影子教育的学生原本都是优等生，如果他们想要提高分数，就会出现“门槛效应”。从这一结论可以看出，影子教育实际上并不会影响教育公平。因为原本处于社会优势的学生在学习上也处于优势地位，所以，他们在参与影子教育后并没有得到多少回报。

然而，Extra Time Report（2017）显示，中国参与影子教育的经济弱势学生人数超过经济优势群体。经济弱势的学生选择参与影子教育将会获得更大的回报，因为他们首先要克服家庭经济负担才能接受影子教育，而且经济弱势的学生在弱势群体中努力学习的概率也很高[2，6]。因此，如果从学习成果方面来看，影子教育将为弱势群体提供一个获得更大学习回报的平台，使他们有更多的机会通过教育投资实现社会阶层的流动。

因此，如果单纯考虑不同阶层参与影子教育，影子教育不会加剧教育的不平等。一方面，对于经济上有优势的群体来说，他们拥有良好的社会资源，在家庭教育和社会教育上普遍处于优势地位，“瓶颈效应”使得影子教育的回报对他们来说非常小。另一方面，弱势群体在学习上比优势群体有更大的提升空间，可以通过影子教育缩小与优势群体学生的差距[6]。在这种情况下，教育的不平等更多地体现在以下两类人身上：经济上有优势但在学习上处于劣势的学生和极度贫困且学习上处于劣势的学生。最后一个值得注意的证据是，有研究表明，很多富裕阶层只是将影子教育作为一种缓解心理负担的手段。对于这样的家庭来说，出钱让孩子接受影子教育就意味着关心孩子的教育[6]。在这样的情况下，那些被父母强迫接受影子教育的学生往往在学习上得不到很好的回报。结合最后这个证据，影子教育对教育公平的影响并不如外界所说的那么大。综上所述，限制影子教育并不能解决教育不平等的问题，因为影子教育对教育不平等的影响很小。相反，如果政府可以规范影子教育市场，尽可能让每个家庭都有能力选择影子教育来对学习成绩薄弱的孩子进行教育补充，反而是促进了教育的公平。从这一点来说，政府出台此政策是可以推进教育公平的发展的。

2.这项政策能减轻学生课外学习的负担吗？

这个问题可以通过寻找学生学习压力的来源来解释。首先，为什么学生选择接受影子教育？这是学校学习的补充，被许多学生和家长认为是可以提高学习成绩的[5]。影子教育之所以叫影子，是因为其不能单独存在。一旦学校教育体系不稳定或不被重视，这一影子就会消失了。事实上，影子教育并不是只存在于应试教育国家。影子教育目前已经成为一种全球现象。例如，在实行大学申请制度的英国，参与影子教育的学生数量及其参与时间的长度都是惊人的数字（Extra time report，2017）。之所以出现这种现象，是因为大多数家庭都把教育作为突破阶级的重要工具，投资影子教育不仅能给他们带来安慰，而且会让他们对教育成果产生良好的期待。因此，仅靠影子教育不能给学生带来学习负担，限制影子教育不能很好地解决这个问题。学生的负担更多来自于家长的焦虑。相关教育部门应该通过媒体向家长客观地解释影子教育仅是一种主流教育的补充，不要神化影子教育，让家长科学对待，才能缓解家长的焦虑、攀比心理。

3.这项政策能减少家庭的教育开支吗？能不能调控市场？

从表面来看，在对影子教育进行限制之后，许多家庭会从影子教育中慢慢撤退，减轻了经济负担。但事实上，我们有必要根据不同的社会阶层来讨论这个问题。对于富裕家庭来说，选择影子教育是为了追求高质量的学校，而价格并不是他们考虑的首要因素[6]。总体而言，影子教育属于中高消费领域，贫困家庭仍难以承担。但当今社会上存在无照经营的影子教育机构。这些非法机构可以通过避税、雇佣大学生作为授课教师等灰色方式减少成本，从而降低学费，吸引学生。选择进入这些机构的往往是中产或以下的家庭，他们有学习需求，但会考虑价格因素。一旦严格限制影子机构，所有的影子机构都会正规化，市场确实会好转，价格也可以受到调控，教师的素质和影子机构的品牌就将成为衡量收费标准的一个重要指标。因此，受影响最大的是中产阶级以下的家庭。他们如果想让孩子去一个好的影子机构，就不得不支付更高的费用。最初选择高质量影子机构的家庭和从不选择影子机构的家庭不受影响。综上所述，从家庭阶层和最初参与影子教育的家庭来看，限制影子教育并不能有效减轻家庭在教育方面的经济负担。

（三）小结

通过分析得出，该政策可以在规范和监管影子教育市场方面起到一定作用。在规范的市场中，影子教育机构的教师质量将进一步提升，无证经营的现象会逐渐减少，家长在支付学费后，也就可以享受比之前更有保障的教育服务。同时，政策的严格监督将对学校在职教师形成压力，进一步减少在职教师在外兼职有偿授课的现象。从这两点来看，该政策能促进教育的公平性。另外，如果政府认为影子教育造成了教育不平等，那么，政府就应该关注那些没有能力接受影子教育的家庭及贫困家庭。如何让这些家庭享受到影子教育，是促进教育公平的关键。在这方面，韩国也进行了尝试，包括提供免费的课后辅导等，取得了一定成效。

六、结论

这一影子教育政策从实施难度来看，是一项执行难度较大的整改政策。四部门联合发布，也体现了政府的信心。从目前的实施情况来看，各地区基本已经建成了当地的影子教育机构黑白名单，也已经完成对影子教育机构的初步排查。从政策内容来看，该政策进一步加强了对影子教育市场的规范和监督力度。而对影子教育的规范化可以间接促进教育的公平。因此，这一政策具有一定的现实意义。希望政府未来出台更多相关政策来改善中国的影子教育市场，使中国的影子教育可以真正成为主流教育的补充，让每个层次的学生都能更加灵活地获得最合适的教育机会。