探析民族地区乡村法治现代化的路径选择

崔玮，胡健

1.贵州中医药大学，2.贵州财经大学

一、缘起

2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》指出，到2022年，乡村治理法治化水平明显提高，到2035年，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。现代社会要实现国家治理体系与治理能力现代化，就必须推进法治现代化。

中国拥有多民族，且国情复杂，在中国推行法治现代化就是要将法治理念、法治制度、法治实践、法治价值等维度从传统社会向现代社会转变。民族地区作为我们国家法治现代化不可分割的一部分，其重要性不言而喻，特别是在乡村，由于其受到地理区位、教育水平、交通等影响，探索出切合实际的法治现代化道路显得尤为重要。当前民族地区乡村治理方式正向法治现代化转型，乡村社会从传统“人治”向现代“法治”转变，在此过程中，存在的部分民族习惯法与国家法的冲突、村民法治意识薄弱、公共法律服务建设滞后、普法宣传效果不理想等问题急需完善。

随着法治乡村的提出，以民族地区作为研究对象的乡村法治路径成为当前的热点之一。通过对相关文献进行梳理发现，关于民族地区乡村法治路径的研究主要集中在村规民约的运用、公共法律服务体系建设以及基层法治建设等领域。具体而言，在村规民约的运用方面，任新民、刘园园及施静春指出，村规民约一方面能培育村民的契约意识，筑牢当地的法治基础，在处理社会公共事务中也能发挥柔性化、亲情化的特点[1]；李增元指出，一些传统规范、村寨规约、族规具有刚性特征，在现代治理中不一定适用，因此提出传统规范与现代法结合是必然的发展趋势[2]。在公共法律服务体系建设方面，杜承秀认为，村居法律顾问制度须与少数民族地区村寨非正式制度融合，才能推动国家法治向基层渗透[3]；彭振指出，提升民族地区法治服务水平要加强当地依法行政水平，继续深化司法改革并结合本地民族习惯，法发挥特色司法服务的功能[4]。在基层法治建设方面，宋才发提出，构建民族地区乡村法治体系，一方面要解决好农民群众最关心的利益问题，另一方面要通过法治体系建设增强基层政府的公信力[5]；向琳和郑长德提出打造“有限政府”“有为政府”“有序政府”是实现民族地区乡村法治建设的保证[6]。不难看出，尽管现有文献对民族地区乡村法治路径进行了探讨，但也存在缺乏现代化视角、民族特色不足、忽视村民需求和乡村情境等问题。

基于此，本文通过梳理民族地区乡村法治现代化中存在的问题，并从政府、社会及个人的角度分析存在问题的原因，探索出实现民族地区乡村法治现代化的新路径，为政府及有关部门开展乡村法治工作提供科学依据，引导村民、农村干部从知法到懂法，再从懂法到用法，最终达到法律信仰的理想境界。

二、阻碍民族地区乡村法治现代化的具体问题

（一）部分民族习惯法与国家法的冲突

在漫长的历史长河中，由于中国多民族国家的文化背景，使得少数民族形成了具有民族特色和地域差异的民族习惯法。这些习惯法是对国家制定法的补充，但在文本结构、民商规范、物权习惯、行为处罚方面又与国家法有冲突，例如在立法文本观念层面上，习惯法受传统文化的影响，认为“以牙还牙”“以眼还眼”是天经地义的事情[9]。因此，在国家推行依法治国的背景下，如果仅使用民族习惯法来处理事情，忽视国家制定法，就会成为民族地区乡村法治现代化发展进程的阻碍。

（二）村民法治意识薄弱

法治现代化的最终目标是希望能实现人们对法律的信仰，但是对于长期以来生活在因俗而治的民族地区的村民而言，他们习惯于依靠伦理道德及村规民约来处理生活中遇到的各项纠纷，而忽视国家法律制度的权威性和约束性，法治意识比较薄弱。另外，在民族地区，特别是一些地理位置相对偏僻的村寨，传统人治思想还占据主导地位，村民普遍依赖于族长、寨老来解决问题，而不会寻求正规的法律途径来维护自己的正当权益。

（三）公共法律服务建设滞后

民族地区乡村公共法律服务建设明显滞后，使得法治现代化的进程受到严重影响。首先是对公共法律服务的重视程度不高。一方面是政府对公共法律服务的工作不够重视，另一方面是村民对公共法律服务的认可度低；其次是法律人才短缺。在民族地区乡村，除了从事法律服务的人员少之外，法律人才外流的情况也十分严重；最后是经费物资保障不足。一方面是必要的软硬件设施及法律人才配备不能保障，另一方面是法治信息化服务平台的建设和推广受到制约。

（四）普法宣传效果不理想

要实现法治现代化，必然离不开普法宣传。但在民族地区乡村，在开展普法宣传工作时，往往按照上级部门的要求，进行一些形式化、流程化的法治宣传活动，而忽视了当地村民的需求及接受能力，使得普法效果不理想。首先，普法方式单一，常见于摆点咨询、发放手册及纪念品等；其次，普法内容脱离村民需求，大多停留在具体法条上，生硬的法条让村民难以理解；最后，普法宣传员法律素养低，一些参与普法工作的工作人员并不从事法律相关工作，因此不能很好地为村民进行专业解答。

三、影响民族地区乡村法治现代化的原因分析

（一）村委会对法治的不重视

民族地区村委会的成员大多是由村里德高望重或者具有一定影响力的村民担任，他们大多习惯于通过村规民约或者“讲道理”的方式来调解纠纷，对于一些事实上已经违法的行为，他们也常常按照“大事化小，小事化了”的方式来处理问题，因此在其个人能力范围内能调解的，就不会寻求法律途径。另外，一些村委会成员由于文化水平较低，他们对法治理念、法律制度的了解也相对匮乏，并且对学习这方面知识的欲望也相对较低。

（二）经济基础相对较差

一般来说，在民族地区乡村普遍存在经济水平较低的情况，而这也是制约当地法治现代化的一个重要原因。首先是财政经费分配方面，由于各地总的经费有限，而现阶段大部分经费都花费在提升村民生活水平及一些经济项目建设上，因此用于开展法治建设相关工作的经费就显得较为紧张；其次是村民个人收入方面，在民族地区乡村，大多数村民的收入来源以本地务农或务工为主，且收入较低，因此迫于经济压力，村民只能放弃通过司法途径解决问题。

（三）村民“忌讼”心理

在民族地区乡村，村民的生活环境不仅相对封闭，而且受到民族文化的影响，使得在特定区域内形成了相对封闭的熟人社会。在此背景下，民族地区村民之间的关系较非民族地区村民更为紧密，因此在处理纠纷时，他们会依靠村规民约或者通过当地有公信力的族长、寨老等进行调解，但另一方面，则碍于乡里乡亲的情面，不愿意与邻里通过司法途径解决问题。此外，诉讼周期长也是导致其不愿通过司法途径维护个人权益的原因之一。

（四）缺乏法律从业者

在法治体系建设过程中，法律从业者能否发挥作用决定了法治工作是否具有成效。在民族地区乡村，缺乏法律从业者的问题显得尤为严重，特别是如村居法律顾问一类的公共法律服务从业者、从事公益诉讼的公益类法律从业者以及熟悉当地民族语言的特殊语言类法律从业者。而导致当地缺乏法律从业者的原因主要有以下几个方面：一是政府财政吃紧，投入到招聘法律从业者中的工作经费有限；二是民族地区乡村地理位置较为偏远，交通不便，法律从业者不愿到当地工作；三是工作环境及氛围较城市差，不利于法律从业者的职业发展；四是受制于民族语言沟通障碍，缺乏民族语言法律从业者。

四、实现民族地区乡村法治现代化的路径选择

（一）突出党建引领，发挥政府主导的治理格局

中国共产党是国家建设的领导者，因此要实现民族地区乡村法治现代化，必须以党建为引领，政府有关部门主导来开展相关工作。一是要按照党务工作要求，明确当地法治建设的总方向，提高村党委的重视程度，并要求党员干部以身作则，带头做到知法、懂法、用法；二是要政府发挥其主导力量，将法治工作通过智能化的方式和手段深入到民族地区乡村；三是有关部门要制定具有可操作性的法律、法规实施细则，增强村民对政府行政权威的合法性认同；四是要强化执法人员的法治意识，提高其法治素养和执法水平。

（二）利用村规民约，培养村民的法治意识

在民族地区乡村，由于长期的生活习惯形成了一套有别于国家法的习惯法，其中部分习惯法以村规民约的形式在解决纠纷时，能有效地补充国家正式法律的不足。因此，按时代发展的需求，及时对村规民约进行完善，能有效解决国家法并未涉及的一些具体问题。另外，民族地区村民的行为习惯受到当地传统文化的影响，而村规民约又是传统文化的载体之一，因此要实现乡村法治现代化，离不开当地具有民族传统文化特色的村规民约。利用村规民约，培养村民的法治意识，树立村民的法治理念和法治思维，使其能够运用法治手段解决矛盾和纠纷，维护自己的合法权益。

（三）引入社会力量，营造乡村法治氛围

在民族地区乡村，由政府部门主导、村委会协助开展的法治工作虽取得一定成效，但却需要耗费大量的人力、物力、财力，为此引入社会力量参与法治工作，既能有效缓解政府部门的法治工作压力，又能与政府部门共同营造乡村法治氛围，为推进当地法治现代化进程打下基础。目前可引入的社会力量可分为三类，一是以律师事务所为代表的有偿法律服务，律师事务所可在当地设立远程服务网点或者派驻律师；二是律师协会或者法律从业人员自行组成的公益法律服务组织，公益组织的成员可根据当地法治建设的需求，提供无偿的法律咨询服务；三是邀请当地具有一定法律常识的乡贤、寨老等参与法治建设工作，利用其在当地的影响力协助政府部门开展法治工作，推动当地法治现代化的进程。

（四）完善公共法律服务体系，打造乡村法治平台

公共法律服务是推进全面依法治国的基础性工作，因此对其进行完善，能减少村民因经济压力放弃选择司法途径解决问题的情况，同时，完善的公共法律服务体系能提升当地法治现代化的进程。在民族地区乡村，要打造适应其发展需求的乡村法治平台，必须要考虑其特殊性。一是要培养少数民族法律人才，因其长期生活在少数民族地区，熟悉当地的人文风俗，能更好地参与普法和宣传工作，对当地法治现代化的建设工作具有重要的推动意义；二是要发挥村居法律顾问的作用，使其在当地能有效地开展法制宣传、民事调解、法律咨询和法律援助等活动，以提升民族地区乡村法治现代化水平；三是公共法律服务平台要现代化的5G技术及大数据技术，开展多元化的法制宣传，可利用民族文化的力量，将少数民族的传统民歌和法律相结合，在潜移默化中培养村民的法治意识，提高其对法治的信赖程度。

五、结语

民族地区乡村法治现代化是判断乡村治理成效的标志之一，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。因此，推动当地法治现代化必须依靠社会各界的力量，运用先进的科技手段，形成以党建引领，政府部门主导，社会法律机构及相关公益组织共同参与的多元共治局面，使民族地区的村民具备法治意识，并能通过法律手段解决矛盾和纠纷。