大数据时代的智慧城市治理——以深圳市龙岗区为例

广州大学公共管理学院 董晓晓，焦小妹

大数据是推动国家治理现代化的重要工具，是未来社会发展的重要支撑。正因为如此，十九届四中全会上《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》公报阐释了要更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平。而在关于大数据应用于城市管理的实践中，还存在重项目建设缺乏相应的统筹规划、技术自主研发能力不足、资源整合难度大等问题。[1]在大数据时代，如何合理利用大数据推动国家治理能力现代化，进一步加快中国特色社会主义发展的步伐，是我们必须要做出回应的议题。

一、智慧城市的概念界定与研究现状

张振刚将智慧城市定义为以信息通讯技术为基础的，经济、政治、社会、文化、环境全面发展的城市，以人为本的和具有可持续发展战略的城市。宫攀对智慧城市评价指标对比时将智慧城市定义为利用物联网、云计算等新一代信息网络通讯技术实现城市的数字化空间与实体空间相融合，构建人民生活便捷、社会治理精准、社会绿色发展、城乡一体化、网络安全可控的智慧城市。因此，将智慧城市定义为以信息技术为基础的，运用物联网、云计算、大数据等从时间、空间、地点上三个维度对城市进行精细化治理的模式。

当前学者们已经对智慧城市进行了较多研究，陈铭在研究南京的智慧城市建设案例时提出城市智慧基础设施、城市智慧产业、城市智慧服务、城市智慧人文等四个部分，构成了智慧城市的整体。明仲等提出大规模数据智能分析是智慧城市建设的关键。甄峰等认为在城市大数据技术应用的基础上要以服务城市发展为主体，以解决城市问题为导向。李传军则强调智慧城市建设应以应用服务为中心。杨雪峰提出国内外学者主要从国家创新系统、区域创新系统理论等进行研究，忽视了特殊区域的城市创新系统理论。于英等指出此时的“智慧城市”是将新技术作为技术手段，强调的是以人为本的发展。综上，学者们对智慧城市的研究观点集中于三点：一是以具体城市实践为例探讨智慧城市建设的现状；二是重视大数据在智慧城市建设中不可替代的作用；三是强调智慧城市发展要在保留城市特色的前提下进行革新。

二、深圳市智慧龙岗的建设发展历程

深圳市龙岗区的智慧城市运行管理中心是我国最早建设智慧城市运行管理中心的地区之一，智慧龙岗将大数据技术与城市治理进行结合，利用数据汇集、数据治理、数据服务、GIS平台、AI推理平台等及时收集城市相关政务和产业信息，进行政务服务管理，通过建设智慧城市治理平台实现政务服务质量的提高、人民幸福感的提升。

（一）智慧龙岗建设探索阶段

从2013年到2015年，智慧龙岗从整套编制规划走向了现实空间，也逐步建立以大数据技术为支撑的智慧中心，这一阶段是智慧龙岗的发展探索期。在总体规划层面，龙岗区于2013年成立了智慧城区工作领导小组和政务服务管理办公室，又邀请国家信息中心编制总体规划，提出了“端+网+库+图+云”的“五+架构”和基础设施智能化、产业发展高端化、社会管理精准化、公共服务普惠化、政务高效协同化、城市生活宜居化的“六化愿景”。在技术支撑和数据统筹层面，2014年引入华为有限公司启动智慧中心总包建设行政服务和网上办事大厅正式投入使用。[2]2015年龙岗区智慧中心建设启动，率先成立数据统筹机构，且在治安、消防、教育、医疗等行业的应用成效开始初步显现。

（二）智慧龙岗建设确立阶段

2016年，龙岗智慧中心在政府服务应用的成效越发明显，智慧龙岗的建设也走向了确立阶段。2016年，完成了区、街道、社区三级“一窗式”行政审批服务平台改革，时空信息平台的建设开始启动，并对龙岗政府在线进行了升级改造。2017年引入航天院，确立“总包+总体”体系，智慧运行管理中心试运行，是全国首创政企共建产业园区公共服务平台。政府财政投入大幅增加至8.7亿，各类政府服务重点项目的应用成效突出，包括以“智慧治理、智慧中心、智慧政务、智慧警务、智慧医疗、智慧社区、智慧园区、智慧产业、智慧交通、智慧环保、智慧教育”等为重点的“十一项重点工程”，实现城市管理效能及智慧产业转型等方面的发展。

（三）智慧龙岗建设发展阶段

龙岗区大数据管理局和龙岗智慧城市产业联盟的成立标志着智慧龙岗进入高速建设发展阶段，华为中标将智慧龙岗推入一个全新的发展历程。2017年智慧中心正式投入使用，使得政务服务质量显著提升。例将“深圳90秒批”落到了实地，在无人工干预的情况下自动审批，实现企业开办效率和登记质量的双提升。[3]2018年，成立了成立大数据管理局。2019年，成立了龙岗区政务服务数据管理局，并入选广东省大数据试验区试点。2020年，华为中标智慧龙岗2.0项目，并提出以信息技术为基础，数据融合应用为支撑，推行包括智慧医疗、智慧政务、智慧社区、智慧养老等等在内的智慧应用。

三、从智慧龙岗1.0看我国智慧城市治理中存在的问题

（一）信息媒体宣传力度不够

国家治理体系和治理能力现代化是全国都在关注的热点问题，利用大数据技术进行智慧城市治理是推动国家治理体系和治理能力现代化的有效手段。一方面，很多城市的智慧城市治理开始早，但传播范围和影响力不大，仅仅局限于自身，没有引起国内媒体的大量关注，继而导致领导的重视程度不高，智慧城市的建设也陷入僵局之中。另一方面，研究相关问题的专家学者关于智慧城市建设发展过程的研究不少，但因影响力有限无法真正将智慧城市建设的对策落到实处，成了纸上谈兵。作为具有参考价值和借鉴意义的智慧社会治理平台，龙岗区的智慧建设应该思考如何向外传递，以唤醒更多城市注意到大数据技术对于提升政务服务水平的重要性，投入到智慧城市治理的建设中来。

（二）服务主体参与度不高

社会治理阶段主张建立一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，重视政府社会管理与公共服务智能化，形成城市与人民合作共治的逻辑基础。[4]大数据技术的运用是为满足社会大众的需求，为社会大众提供更加便利、快捷的服务。从实际情况来看，在某些智慧城市的筹建过程中提供相关意见的仅有专业人士和政府机构，忽视了群众参与的重要性作用，甚至于完全忽略民众的现实需要而想当然地进行智慧城市建设。而智慧龙岗建设的目的就在于服务社会大众，在进行政务服务改善时就更要对群众的相关行政服务需求进行了解，不然无法建设出令群众满意的政务服务平台。

（三）缺少监督和考核机制

一方面，智慧龙岗建设过程中，政府投入了大量的专项经费，大量经费的投入确实有了一定成效，可一旦缺乏监督机制和考核机制，就会很容易滋生腐败贪污问题。而一些蛀虫为了维护自己的私人利益，避免自己的寻租行为被发现就采用各种手段阻止经费公开，更间接导致一些人对经费使用公开产生一定的抵触心理。不容忽视的问题是，不仅是智慧城市建设过程中的经费使用问题、进度督促、各项经费的使用问题，还有专业技术验收等都缺乏行之有效的监督考核机制。且缺乏资金审查部门和质量考核机制，资金经费使用的公开度和透明度无法保证，就很容易出现无人监督、无人负责的场景，出现经费使用不当的局面。

（四）信息公开共享机制需改善

信息化社会，拥有信息就拥有了资本，关键在于如何能用信息技术促进城市治理的发展。在大多数智慧城市行政管理中心，政府是唯一一个能够接触到整个平台所收集的信息的系统，理所当然地形成了一种信息垄断的局面。如何进一步推动信息的流通共享，需要我们的共同思考。另外，如何做好信息共享过程中的安全防范工作也是一个值得思考的问题，大数据平台的信息安全问题不容忽视。在对龙岗智慧城市运行管理中心的实地参观过程中，发现用来收集信息的高清摄像头几乎无死角，实现了全方位的监控拍摄。想象一下，一旦这些摄像头拍到的公民信息泄漏，将会造成难以预料的后果，公民的所有隐私也就无处可藏。

四、优化大数据时代智慧龙岗建设的建议

（一）加大宣传力度重视人才培养

要将智慧行政服务中心的作用落到实处，就离不开政府的宣传教育和人才培养。一方面，政府要开展大数据技术宣传教育活动，让公民了解大数据带来的好处和便捷，争取让公民主动配合政府部门完善大数据政府服务平台的建设，为智慧城市治理平台的建设提议建言献策。另一方面，在大数据、人工智能、区块链、云计算技术飞速发展的今天，大力培养这些方面的专业人才是为新的变革提供技术支撑的必由之路。政府部门要推动更多高校增设相关专业，开展相关技术的基础教育，要为相关高校和科研机构提供经费支持，保证相关研究的顺利进行，为下一步的发展提供新鲜血液和新的动力。此外，政府部门可以与社会群体合作，联合举办大数据技术相关竞赛，在激励创新的同时也可以增加人们对大数据技术的了解。

（二）引导多元主体参与智慧平台建设

政府部门对智慧城市治理平台进行投资，最大的收益是让群众感受到大数据技术带来真真切切的好处，进而吸引公众对于大数据技术的关注度并参与其中。大数据平台的建设需要多元主体的共同参与，政府作为城市治理的主导者，要积极引导作为治理中心的公众参与到城市治理的过程中。而企业、非政府组织等社会主体作为除了政府外掌握大数据的第二大信息主体，拥有前沿的技术与专业人才，在技术的处理和运用方面具备一定的优势。第一，政府要加强与企业的沟通交流协作，为智慧平台的建设寻求技术和人才支撑；第二，政府要善于引导非营利组织，发挥非政府组织在数据技术创新开发上的积极作用；第三，政府要设置民众建议收集通道，了解社会大众对于智慧政务服务的需求。此外，不同城市的行政部门要根据自己城市的特色，建设有自己特色的智慧社会治理平台，而不是直接照搬其他平台的发展经验，其他平台建设的好固然有其优势所在，想要建设好的智慧治理平台，就要善于发挥本土的优势和长处，建设有独特魅力的智慧治理平台。

（三）做好数据安全共享工作

信息不传递便起不了作用，要想做好数据安全共享离不开国家和个人的共同努力。从国家的角度上来看，智慧治理平台自身的安全性存在无法忽视的安全隐患，需要相关部门制定技术运行规范。为了防范化解城市治理大数据的使用风险，要从制度层面发挥国家机制，制定相关法律法规解决数据共享的安全性问题。从个人的角度上来看，要营造出尊重隐私安全的社会氛围，督促个人在保护好自我隐私的同时，也要注意尊重他人的隐私安全。在大数据时代的今天，打破数据壁垒势如破竹，开放数据平台的建设也应该纳入未来发展方向之中。正因为如此，政府部门更要守护好公民在网络交流中的隐私墙，绝不让不法分子有可乘之机。

（四）运用大数据技术提升服务质量

公民是政务服务的主体，政府在进行智慧城市建设中要积极采纳群众的相关意见和建议，实现智慧城市发展的民主化。政务服务要考虑民众多样化的需求，以民众的需求为主，政府可以安排专人对民众需求进行调研，了解民众的意见，将民众建议纳入政务服务的重点范围中。要提高政府服务的质量和行政业务的水平，注重培养行政服务人员的专业素养，建设服务型政府。基层政府不同行政部门间要做到部门与部门之间的协作交流，及时进行沟通与交流，共同做好令人民满意的服务。政府部门必须正视大数据发展带来的重要变革，积极主动地学习新技术新方法，利用智慧城市不断提高政务服务的质量和水平。