实施乡村振兴战略和巩固拓展脱贫攻坚成果措施研究*——以云南省丽江市为例

丽江市委党校 姚治明，刘东业

脱贫攻坚是实施乡村振兴战略一个核心内容，脱贫攻坚取得阶段性胜利后，乡村振兴的宏观政策落实还需要与巩固拓展脱贫攻坚成果同步推进。2021年中央1号文件强调，巩固脱贫攻坚成果应当与乡村振兴做到相互衔接与相互促进，本课题组以2020年作为研究的时间节点，通过对照分析脱贫攻坚以及乡村振兴战略的实施效果，为进一步巩固脱贫攻坚成果，推动乡村振兴战略的实施提供支持。

一、丽江市巩固拓展脱贫成果，接续推进乡村振兴战略的实践逻辑

“十三五”期间，丽江是云南省脱贫攻坚的主战场，贫困发生率19.20%，高于全国11.71个百分点。在上级正确领导和丽江全市上下共同努力下，丽江市如期打赢脱贫攻坚战，历史性解决了区域性、整体性绝对贫困问题，建档立卡贫困户人均纯收入从2014年的2276元增加到2020年的12787元。在脱贫攻坚战取得胜利的同时，丽江市乡村振兴战略的实施也取得初步成效，高标准农田建设、光伏提水工程、乡村振兴示范点、畜牧养殖、绿色农产业示范基地等建设深入推进；生态治理、农村人居环境提升工作、乡风文明建设、乡村治理工作等不断取得新进展，农村群众“生活富裕”指数不断提高，丽江市2020年的农村居民人均可支配收入是2015年的1.45倍，年均增长9.7%。回顾分析丽江脱贫攻坚战和乡村振兴战略，主要有以下几个特征：

（一）目标定位和工作步骤体现一致性和顺承性

（1）目标任务的一致性和顺承性。2015年《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式发布脱贫攻坚总目标，以“两不愁、三保障”和“一个实现”“一个确保”为主要内容，从“精准扶贫脱贫，基础设施建设、政策保障体系、社会力量参与、营造氛围、政治保障”6个方面作了具体部署。丽江市坚持以中央、省级有关部门设计的脱贫指标为依据，全面推进各项工作，实现教育、医疗卫生、道路交通、通讯、人畜饮水、农村住房等全部达标，保证了脱贫目标与中央、省委要求的一致性和具体工作的顺承性[1]。

（2）工作重心和举措的一致性和顺承性。十三五期间，丽江市坚持面向农村，致力于解决农村群众生产生活问题，提高群众生活水平，体现了脱贫攻坚和乡村振兴始终坚持让农村群众“过上好日子”的价值取向，“精准扶贫与乡村振兴的内在一致性使得两者存在紧密的逻辑顺承性。”特别在丽江脱贫攻坚战后期，脱贫攻坚和乡村振兴以解决丽江农村发展问题为目标，相互交织，统筹推动，从前期侧重于贫困区域和贫困群体转换到后期侧重于面向农村整体推进，重点兼顾山区半山区的发展，实现了各县（区）、各贫困和非贫困区域齐头并进推动发展[2]。

（二）推动过程体现当前体制下的规范化运作特质

（1）始终坚持顶层设计、整体布局。乡村振兴战略方面，丽江市严格贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述和考察云南重要讲话精神，研究分析中央、省乡村振兴战略实施意见、规划的精神要旨和工作部署，以“全市一盘棋”思路对乡村振兴进行研究、谋划和安排，形成上下联动、左右协同推进的工作格局[3]。

（2）始终坚持广泛参与、派人精准。脱贫攻坚方面，丽江市统筹中央、省、市、县677家部门（单位）挂联帮扶工作，下派2.6万余名干部结对帮扶所有建档立卡贫困户，深入贫困区域开展扶贫。乡村振兴战略方面，丽江市从专题安排，调整充实机构、人员、职数编制等方面入手，各县(区)参照市级完成机构和人员配置，保证全市党委农办系统人员到位、力量充足[4]。同时，汲取脱贫攻坚工作经验，继续下派了工作队伍，深入一线推进乡村振兴各项工作。

（3）始终坚持措施到位、落实落地。制定出台《中共丽江市委贯彻落实〈中国共产党农村工作条例〉实施方案》等文件，出台《关于抓好“三农”领域重点工作确保脱贫质量和小康成色的十三条措施》等十多项制度和措施，扶贫方面，自上而下建立了议事协调、精准落实、联席会议和考评奖惩多项机制，做到对扶贫对象动态管理、对项目库动态调整、精准使用资金和安排项目，精准因村因户施策。乡村振兴战略方面，出台领导干部实绩考核和“三农”发展综合考评措施，推行重点工作任务月通报制度，及时分析研判工作短板和弱项，督办推动乡村振兴战略的实施，充分调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，全社会广泛参与。

（三）实践层面体现差异性特质

（1）实施对象有差异。巩固脱贫成果措施的关注点是群众的温饱问题，攻坚主战场集中在山区、半山区和丽江境内615公里金沙江沿线贫困区域，实施对象是贫困群众，特别是山区半山区及金沙江沿线直过民族、人口较少民族。乡村振兴战略的重心是群众的“富裕”问题，目标是以实现农村现代化为抓手，面向的是广大农村，实施对象是全体农民。

（2）实施路径有差异。脱贫攻坚注重解决具有时效性的贫困群众生活和生存环境问题，丽江因时因地因人总结推出产业帮扶、转移就业帮扶、生态治理帮扶、金融帮扶、科技帮扶、志智双扶和社会帮扶等多种模式，推广的模式非常具有针对性；乡村振兴注重解决生产和发展的基础条件，丽江以项目实施为着力点，主要针对项目建设和产业发展，规划实施了基础设施、农林水利、城市基础及社会公共服务、生态环保、乡村振兴“百村示范”行动5类重点建设项目，规划启动了高原特色农业、文化旅游、生物医药大健康、清洁载能4类重点产业。

（3）资金投向有差异。脱贫攻坚资金主要投向丽江市产业、教育、健康、医疗保障、就业扶贫和困难群众救助补助、交通扶贫、安全饮水保障、农村广播电视和宽带网络建设、住房安全保障、易地扶贫搬迁等几大类建设，致力于解决民生问题，受益面主要是贫困区域和贫困户。乡村振兴战略资金集中于面向丽江广大农村的绿色经济发展、生态环境整治、乡风文明建设和乡村治理、农村改革等方面，主要解决的是制约农村发展的基础性问题和基于实现农村现代化需要着力解决的问题，资金受益面覆盖整个农村和全市全体农民群众。

二、巩固拓展脱贫成果和实施乡村振兴战略需要重视的关键环节

（一）关键要素要满足需求

从过去的工作经验、措施分析，项目、资金、人才、人力等要素是巩固拓展脱贫成果和实施乡村振兴战略的关键。对经济基础差、底子薄、财政来源单一的丽江市而言，需要超前谋划，在本级财政竭尽所能的基础上，争取上级和各方支持，确保有大量的财力、物力的投入，出台有效政策吸引人才创造性解决发展所面临的制约因素。

（二）群众主体作用要激活

受脱贫攻坚“过度替代”的影响，部分群众对巩固拓展脱贫成果和乡村振兴战略的实施一定程度存在认识上的偏差，认为会有特殊性的支持政策，抱有等待观望思想，甚至认为党委政府会包揽一切而有坐享其成的错误认识。因此，迫切需要从内因上想办法，着眼于乡村振兴的主体是广大农民这一认识，充分尊重群众意愿，解决群众积极性、主动性的问题。

（三）决策部署要遵循发展逻辑

（1）目标任务要精准。巩固拓展脱贫成果具有特殊性，目标任务是预防返贫和推动脱贫群众增收致富，“建立解决相对贫困的长效机制将成为新时期扶贫政策和贫困研究的聚焦点。”进一步推动脱贫群众远离脱贫标准底线边缘，让脱贫群众不再返贫和进入新的贫困。乡村振兴战略的实施具有普遍性，“当绝对贫困已经解决，相对贫困问题逐渐成为主要贫困问题之后，乡村振兴战略的基本出发点，已经向实现共同富裕的伟大目标转变。”必须保持乡村振兴战略推进的整体性和连贯性，确保农村全面发展。

（2）工作路径要清晰。“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为‘十四五’时期的重要任务。”随着中央、云南省委对巩固脱贫成果和乡村振兴战略实施的工作新部署出台，以及“十四五”丽江发展新定位确定后，丽江市巩固拓展脱贫成果和乡村振兴战略的思路措施更需要及时对接上级部署，不断加以充实完善，始终保持工作路径的清晰和科学。

（3）保障措施要强劲。巩固脱贫举措必须尽快由“集中开展、限时完成目标任务”转向“动态监测、常态推进、个别帮扶”，在继续关注解决贫困群众住房、养老、就医等生活福利问题的同时，注重解决好帮扶区域后劲乏力的问题。乡村振兴战略的实施要提炼、吸收过去工作中可复制、可推广的经验，继续强化政策、项目、资金、人力资源支持和责任、制度、监督评价体系等保障措施，把重视改善特殊群体生产生活和重视改善乡村整体生产条件贯穿整个农业农村现代化进程，精准策划、精准施策，夯实农村发展基础，激发内生动力，让农村“自我造血”，走上农村现代化发展道路，实现农村充满生机活力和农村群众过上“幸福好日子”。

三、巩固拓展脱贫成果与实施乡村振兴战略的对策建议

（一）坚持接续发力久久为功，确保长短期目标有效衔接

一是对接中央战略部署和省委省政府工作部署，科学制定丽江发展的长远目标和阶段性任务，保持“上下一盘棋”。

二是科学制定发展规划，主动融入“长江经济带”和“一带一路”两大国家战略，通过合理的规划和政府部门政策的持续推出，从宏观上为乡村振兴战略的落实执行提供支持。在具体落实环节中更需要坚持规划先行，尽快出台不同层次级别的乡村振兴战略实施规划，并以此为关注的核心问题和完成乡村振兴任务的重要条件。

三是推进阶段性工作有效衔接。探索有效的衔接手段，突出重点，兼顾整体，谋划和启动符合丽江发展定位的全域旅游、高原特色产业发展、生态文明建设以及航空、网络等基础性工程的阶段性工作，促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。

（二）坚持质量和效益优先，确保重点工作推进和解决热难点问题相统一

一是围绕“安全感满意度”，尊重群众对生活舒适、满意的向往，加快“智慧乡村”建设，创新现代化治理模式，提升乡村治理现代化水平，规范、高效处理群众身边的烦心事、揪心事，解决好农村治理有效的问题。

二是围绕“群众是否得实惠”，不断加大对加强乡村应急管理、消防、自然灾害等安全隐患的风险评估、监测预警、应急处置力度，加快平安乡村、民族团结进步示范等工作进度，解决好民生短板问题。

三是围绕“生态宜居”，以发展绿色生态产业为主，以传承、发展农村传统文化、乡土特色为辅，将村庄建设的目标从社会价值，生态价值，以及经济价值三方面进行合理定位，力求建设出美丽宜居的村庄环境，为推动生态环保方面的发展提供动力。

（三）坚持主客观条件同频共振，确保发展“要素”高度契合

一是积极发挥群众“主体地位”作用，尊重群众自己专属的“美丽愿景”和“乡土味道”，激发广大村民“主人翁”精神，引导群众主动发展，结合当前正在开展的党史学习教育“万名干部规划家乡行动”，把群众最想做、地方党委政府最有条件做的产业、事业找出来，推动“三农”工作成为群众明白知晓、关注关心的“自家”事。

二是创造更多发展的“外部条件”，主要是推动乡村振兴的资金、资源以及产业环境等多方面元素，政府部门应当出台相应的政策性措施为这些产业的发展提供推动力。建立具有制度化和常态化的工作体系，依托就业、住房、健康、医疗等几个亮点，实现扶贫工作与乡村振兴工作的有效衔接，巩固阶段性成果，接续推动建设和发展。

三是引才聚智打造“三农”新铁军，打造一支忠诚干净担当的高素质专业化能常驻的“三农”工作队伍、继续拓展“千名农村后备人才培养行动”实施效果，积极吸引人才下乡，释放下乡返乡创业人才潜能；深入实施人才强市战略，支持企业家扎根乡土干实业，激励农业科技人才把论文写在田野上，助推丽江农业农村高质量跨越式发展。