铁路大型养路机械管理体制改革 方案比选分析

王 浩，杨 烁，张若楠，李 悦

(中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；中国国家铁路集团有限公司 发展和 改革部，北京 100844)

0 引言

随着我国路网运营规模的不断扩大和运输装备技术水平持续提升，铁路线路检修需求也日益剧增，对铁路工务相关机构的线路检修能力、检修效率以及检修质量都提出了更高要求。大型养路机械(以下简称“大机”)是铁路线路检查、养护及修理的重要设备[1]，如何通过投资、运用维护(以下简称“运维”)及管理体制机制创新实现大型养路机械的高效运营管理是路内相关企业亟需解决的问题。

目前一些国外工业发达国家由于使用大型养路机械作业历史长久，设备技术完备，管理经验充足，已形成了较为成熟的运维管理模式。德国铁路公司(DB)内部实行网运分离，基础设施归路网公司。路网公司内部实行“管、检、修”分离和工电供一体化维修，各地区分公司设置工电供专业的综合领工区。基础设施小故障由DB路网公司自行承担，计划性大修和更新改造通过市场招标购买服务。德国有50家大机线路维修保养公司，拥有大型捣固车、配砟整形车、大修列车、道岔更换车等各型设备，轨道施工约80% ~ 85%的工作量由外包公司负责。日本新干线实行线路养护维修管理与施工分开，铁路公司承担线路日常检查工作，不配维修人员，维修施工全部外包专业公司；铁路公司确定维修作业任务并向外包公司下达计划，外包公司据此制订详细方案报铁路公司批准后实施，接受铁路公司验收。法国铁路养护维修实行总局、地区铁路局和基层综合维修段三级管理体制，线路日常养护、检查、小修由基层综合维修段负责，大修由外包专业公司负责。

我国国家能源投资集团有限责任公司(以下简称“国能集团”)在其内部成立了国家能源集团铁路装备神维分公司(以下简称“神维公司”)对大机进行公司化运作，国能集团所属铁路公司负责线路日常检测和施工验收，大机维修委托神维公司或铁路局集团公司。神维公司与铁路公司间没有隶属关系，通过市场竞争拓展业务，促进资产营运效率提升，为大型养路机械运营管理机制优化提供了借鉴思路。

1 铁路大型养路机械运营管理现状分析

1.1 运营管理现状

自20世纪60年代至今，我国铁路养路机械先后经历了中小型养路机械阶段、大型养路机械技术引进阶段、大型养路机械配套设备体系国产化阶段以及自主创新阶段等4个历史时期[2]。经过近60年的发展，大型养路机械已成为铁路基础设施检测维修的重要手段，为铁路高质量发展提供了坚强支撑，其发展成果主要归纳为以下方面。

（1）装备体系完善，适应路网发展趋势。我国大型养路机械在自主创新、装备制造、运用场景、运用技术、作业质量等方面取得了全面进步，基本形成以大型养路机械为主的机械化养路格局[3]。

（2）功能日益丰富，满足线路养护需求。我国是世界上高速铁路建设和运营规模最大、运营场景和外部环境最复杂的国家，基础设施养护的需求量和复杂性尤为突出。我国大型养路机械装备有15大类70余机型，能较好地满足铁路基础设施的检测维修需求，有力保障了铁路基础设施良好状态和运输安全持续稳定。

（3）减员增效成果突出，减少用工成本。据相关数据统计分析，近10年来，全路线路延展里程增幅达70%以上，工务用工总量增加不足3%，每延展公里用工数量降幅达40%之多。应用大型养路机械大量减少了人工作业项目和用工成本，工务作业由粗放型转向集约型；同时培养了大批大型养路机械专业技能队伍，大机作业组织由劳动密集型转向技术密集型。

（4）作业质量稳定可靠，提升线路质量。通过构建大型养路机械为主的机械化养路格局，明显降低轨道质量指数，显著提升线路质量，为我国铁路运营安全和扩能提效奠定了坚实基础[4]。

目前全路范围内已基本形成了以“集中管理、统一使用、专业检修”为原则，以中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)、铁路局集团公司、段为主体的三级管理体系。其中，国铁集团业务主管部门负责制定大型养路机械发展规划和管理制度，监督、检查和组织协调大型养路机械管理工作，负责大型养路机械的选型及购置。铁路局集团公司负责本单位大型养路机械需求的可行性研究，提报年度大型养路机械投资建议计划。所属工务部门和工务机械段、大型养路机械运用检修段等运用单位负责大型养路机械运用、检修等管理工作。现行大型养路机械运营管理架构如图1所示。

图1 现行大型养路机械运营管理架构图Fig.1 Current operation and management mechanism of large maintenance machinery

在大型养路机械快速发展过程中，现行管理模式的优势得以充分体现，一是三级管理模式实现了铁路大型养路机械管理的专业化与高效化；二是国铁集团集中采购、统一配属模式在设备购置阶段发挥了规模优势，降低了购置成本，在设备管理及运用过程中充分体现了统筹优势；三是铁路局集团公司层面工务处机械设备科、以及段层面工务机械段、大型养路机械运用检修段的设立，集中了铁路大型养路机械相关专业资源，保障了大型养路机械的专业化管理及运用。

1.2 存在的问题

随着大型养路机械行业的持续发展，现行管理模式也突显出一些不足之处，如各级管理主体权责利关系不匹配，以及各运用单位存在管理界面交叉重叠的问题日渐显现[5]。

（1）购置阶段投资运用主体分离，存在一定过度投资现象。目前在大型养路机械购置方面存在投资和运用主体分离现象，不利于落实铁路局集团公司投资经营主体责任[6]。国铁集团是大型养路机械的投资采购主体，负责筹集资金和还本付息。铁路局集团公司是大型养路机械的运用管理主体，负责保障运输安全畅通。部分铁路局集团公司为更好地应对突发性或季节性的作业需求，容易忽视投资效益。

（2）铁路局集团公司间运用效率差异较大，整体运用效率有待提升。根据相关数据统计，全路大型养路机械设备整体存在一定的闲置率(含备用、封存和待报废)；且清筛车、动力稳定车、配砟整形车、捣固车、打磨列车等5种车型的单机年均工作量在铁路局集团间存在一定差异。造成以上现象的主要原因：一是部分铁路局集团公司存在因设备故障未组织修复或大型养路机械操作人员不足导致设备停用，为应对突发性紧急性生产任务超量配备大型养路机械；二是配属给铁路局集团公司的个别型号大型养路机械不符合实际需要，全路资源统筹配置不够。

（3）维修阶段设备修程修制不适应，大修价格普遍偏高。目前全路范围内大型养路机械大修主要采取委外修方式，委外修价格普遍占设备原值50%以上。其中主要原因如下：一是大型养路机械高级修项目过多、标准偏高，存在过度修问题；二是整车大修以使用年限为唯一条件并按新造标准施修，导致修理成本高、时间长；三是区域检修基地因自主修能力不足，造成大修未开展，工作量未达设计能力。

（4）队伍建设方面激励机制不足，保障机制及措施存在不配套现象。在保障措施方面，现行管理机制下推动全路大型养路机械统筹使用主要靠行政命令和专业考核，给予激励不够，部分大型养路机械段参与全路统筹使用的积极性不高，降成本动力不 足[7]；在队伍建设方面，大型养路机械操作人员技能要求高、培养周期长，部分铁路局集团公司对大型养路机械人员补充和培训规划不足。

2 铁路大型养路机械运营管理机制优化方案设计

通过分析现行大型养路机械运营管理模式下存在的问题，可以发现无论是技术层面还是管理层面的问题，其背后一定程度上都存在着由体制机制因素影响而导致的各生产要素积极性不足、潜力挖掘不充分等共性问题[8]。因此，铁路大型养路机械运营管理机制优化方案总体设计思路，在遵循确保运输生产安全稳定、提高装备应用质量效率、落实投资经营主体责任的原则基础上[9]，通过引入企业化、市场化等手段，为铁路大型养路机械搭建市场化管理机制运作平台，并配套相关措施及保障机制，充分调动各要素积极性与主观能动性，深度挖掘现有资源潜力，从而推动铁路大型养路机械的高效管理及运用。综合考虑铁路大型养路机械运营管理实际，根据市场化程度由浅至深的逻辑，设计4种优化方案。

2.1 方案一：优化既有管理体制机制

（1）方案概述。在国铁集团、铁路局集团公司、大型养路机械段三级管理体制基础上，建立对铁路局集团公司大型养路机械全寿命周期投资效益的评价考核机制，为充分调动大型养路机械段参与全路统筹使用的积极性，研究制定大型养路机械段跨局作业绩效激励办法和配套清算制度，提升设备使用效率效益。国铁集团相关部门继续履行大型养路机械发展规划制定、投资规模审核、技术标准制定等职责，监督指导铁路局集团公司大型养路机械专业管理工作。铁路局集团公司根据需求自行筹资投资采购、改造大型养路机械并承担还本付息责任。各铁路局集团公司对大型养路机械段收入、成本核算强化管理，并进一步落实权责，完善激励机制。

（2）补充措施。随着大型养路机械运用管理改革的不断深入，可鼓励有条件的铁路局集团公司将大型养路机械段比照施工企业注册为企业，按照市场化方式运作；同时鼓励各铁路局集团公司结合地域特点，通过资本运作实行强强联合，对大型养路机械企业进一步开展市场化整合重组，放大规模效应[10]。

（3）优缺点分析。该方案优点在于实现投资与运用主体的统一，有效传递投资经营压力，有利于减少投资冲动；有利于在现行大型养路机械管理体制下，调动大型养路机械段参与跨局作业积极性，并进一步推动全路大型养路机械市场化经营，易于实施。缺点是各铁路局集团公司之间筹集资金能力差异较大，可能存在筹资能力不足的情况；铁路局集团公司经营效益不好时，可能出现线路欠修、设备超周期服役等情况。

2.2 方案二：成立大型养路机械设备运营管理事业部

（1）方案概述。铁路大型养路机械事业部(以下简称“大养事业部”)定位为国铁集团直属的专业管理型利润中心，是大型养路机械投资管理和生产运维的责任主体，直接对大养板块的运营效率、质量安全、投资效益、成本管理、资产经营利润等负责。大养事业部业务范围涵盖全路的线路维修、大型机械设备管理、维修以及技术研发等相关工作。大养事业部方案架构如图2所示。

图2 大养事业部方案架构图Fig.2 Planned architecture of large maintenance machinery department

（2）经营模式。国铁集团主要行使战略规划、下达经营目标、预算审批、重要人事任免和重大投资决策等职能，并以利润和投资回报率指标作为对事业部的主要考核依据；大养事业部独立核算，对全路各大型养路机械的作业单位实施归口管理，对大养业务板块的设备使用效率、作业质量与施工安全、经营效益等运营管理目标负责；大养事业部与铁路局集团公司按照市场化方式开展合作，双方在合同中明确服务内容、服务价格和设备维修保养责任等权责利义务关系。大养事业部成立后，铁路局集团公司依然拥有自主购置、拥有和运维大养设备，以及与其他市场主体开展合作的市场选择权。

（3）优缺点分析。该方案优点在于有利于国铁集团统筹全路大型养路机械运用管理、降低交易成本；有利于进一步明确各层级间权责利划分，有效控制大养设备投资规模，提高设备运用效率；有利于引入内部市场机制，推进大养设备修程修制改革，提高降本增效动力。缺点是事业部为非独立法人机构，不利于降低国铁集团本级债务水平；无法分担国铁集团本级安全责任，不利于实现国铁集团的总部职能定位；大养资产评估工作难度大，且因为存在母子公司间的关联交易，容易引发审计风险。

2.3 方案三：组建若干个区域大型养路机械运维公司

（1）方案概述。大型养路机械作业独立性较强，具备跨区域开展业务能力，综合考虑大型养路机械装备专业人员分布、区域铁路运量和维修工作量等因素，可对应检修基地布局或未来运输生产力布局调整，组建若干区域大型养路机械运维公司(以下简称“区域大型养路机械公司”)。由相关铁路局集团公司以少量资金共同出资设立公司，并将相关大型养路机械段资产、负债、机构、人员整建制划入，各铁路局集团公司以大型养路机械段净资产作为出资份额确定最终股比，以第一大股东所在地作为公司总部驻地。各区域大型养路机械公司是大型养路机械经营管理和安全生产的责任主体，未来可适时吸引社会资本参股。区域大型养路机械公司方案架构如图3所示。

（2）经营模式。国铁集团指导大型养路机械专业管理，统筹全路大型养路机械发展规划、资源配置、标准制定、考核监督，协调各方关系。区域大型养路机械公司均是大型养路机械运用维护一体化管理的专业平台，是大型养路机械资产经营、运用管理、安全质量的责任主体。铁路局集团公司是相关区域大型养路机械公司股东，以市场化方式购买服务，按照合同付费。区域大型养路机械公司服从运输统一调度指挥(大型养路机械调度指挥模式不变，下同)，结合区域和全路需求自筹资金投资采购大型养路机械设备，统筹调配设备和检修资源，跨区域竞争承揽线路大修业务并承揽路外市场业务，综合考虑大型养路机械全寿命周期成本和检修设施投资等因素，确定服务价格并以市场化方式取得收入，承担相关费用。

图3 区域大型养路机械公司方案架构图Fig.3 Planned architecture of regional operation and maintenance companies

（3）优缺点分析。该方案优点在于有利于统筹全路大型养路机械资源和专业人才队伍，增加了供给侧竞争主体数量并确立市场化价格机制，有利于建立良性竞争态势，促进技术创新、管理优化、降本增效，降低国铁集团总体成本支出；有利于通过市场化交易机制，促使铁路局集团公司控制线路维修支出；有利于减轻铁路局集团公司安全压力。缺点是涉及资产重组、机构人员调整和解决后勤保障等事项，并需兼顾区域间利益均衡问题，存在一定难度；无法实现增值税和所得税汇缴，存在一定税负成本；各区域线路维修需求不均衡且大型养路机械作业有季节性、周期性特征，部分区域在特定时间段内可能出现集中竞争现象，各公司效益也会存在波动。

2.4 方案四：组建全路统一的大型养路机械运维公司

（1）方案概述。由国铁集团控股，各铁路局集团公司以所属大型养路机械段装备的净资产出资参股组建国铁大型养路机械运维公司，大型养路机械段机构人员整建制划入国铁大型养路机械运维公司，承揽全国铁路线路大修业务并拓展路外市场，服务国铁集团整体发展大局，是全路大型养路机械资产经营、运用管理、安全质量的责任主体，路内业务按国铁集团确定价格清算，路外业务市场化运作。其他方面与方案三趋同。国铁大型养路机械运维公司方案架构如图4所示。

图4 国铁大型养路机械运维公司方案架构图Fig.4 Planned architecture of operation and management company for large maintenance machinery under the management of CHINA RAILWAY

（2）优缺点分析。该方案优点在于有利于统筹全路大型养路机械资源和专业人才队伍，落实大型养路机械经营管理主体责任，提升效率；有利于发挥规模化采购优势，提升议价能力；有利于减轻铁路局集团公司安全压力。缺点是由一个公司统一管理，专业管理跨度和安全压力较大，缺少市场竞争；涉及资产重组、机构人员调整和解决后勤保障等事项存在较大难度；无法实现增值税和所得税汇缴，存在一定税负成本。

3 结论

综合各方案的特点和优缺点分析，其中方案一最为稳妥，改革难度和影响面最小，能保持既有管理优势，有利于立即启动实施；方案二则在充分考虑改革难度和影响面的前提下，引入了内部市场化机制，有利于在保持专业化管理优势的同时为进一步深化市场化改革夯实基础[11]；方案三可以作为远期改革方向在具备条件时试点推动；方案四缺少市场竞争机制，且专业管理跨度和难度大，不推荐采用。建议可按方案一先启动改革，落实铁路局集团公司经营投资主体责任，完善激励和清算机制，向社会开放大型养路机械维修市场，推动大型养路机械市场化竞争[12]；下一步结合改革推进效果，可按照方案二的设计发展方向，引入市场化机制，持续深化改革；远期随着市场化改革的不断深化，可选取试点进一步向方案三方向过渡。