国外铁路货运发展战略分析及 对我国铁路发展的启示

张梦迪，黄 鑫，伍 峰，王怀相，季 扬，罗 莹

(1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；2.中国国家铁路集团有限公司 货运部， 北京 100844；3.中国铁道科学研究院集团有限公司 科学技术信息研究所，北京 100081)

0 引言

长期以来，铁路运输在我国经济社会中发挥了重要作用，被誉为国民经济的“大动脉”。随着近年来其他运输方式的发展以及我国经济社会的转型升级，货物运输结构也发生了变化[1]。根据交通运输部统计数据，货物周转量方面，铁路所占市场份额从2010年的19.5%下降到2019年的15.1%；与铁路货运市场份额的下滑趋势相反，近年来公路所占市场份额持续攀升，2019年已接近货运市场的1/2，公路逐渐成为货运市场份额最大的运输方式。但是，随着公路运输在发展过程中存在的问题逐步凸显，政府从可持续发展的角度积极调整运输政策，推动中长距离货物运输有序地由公路转移到铁路[2]。

货运市场结构的变化，在一定程度上是市场选择的结果，同时也受国家发展战略及政策影响。国外发达国家为扭转公路运输市场份额较高的局面，积极调整运输政策鼓励铁路建设发展，通过政府财政补贴、颁布行政法令等政策性措施的制定，为运输市场创造公平竞争环境、对市场失效部分进行管制。国外政府在运输业发展方向、路径和结果上发挥着重要作用，政府政策导向和财税支持是铁路快速发展，以及铁路与公路市场化条件下开展协作与竞争的巨大引擎。为此，通过分析法国、德国、美国等典型国家针对铁路货运出台的相关政策措施，总结国外铁路货运发展的经验和启示，在当前“交通强国、铁路先行”发展主题下，为我国铁路充分发挥技术经济优势，实现铁路、公路合作共赢提供参考借鉴[3]。

1 国外铁路货运发展战略分析

1.1 国外货运市场现状

国外铁路在经历了早期大规模建设发展之后，面对公路、航空迅速崛起所形成的竞争压力，铁路从绝对垄断的优势地位陷入市场萎缩的经营困境。在各国现代综合交通运输体系中，公路运输发展势头最为强劲，也占据着货运市场主体地位[4-5]。

法国货物运输主要包括公路、铁路、水路和管道4种方式，内陆货物运输主要由公路承担。近年来，法国货运市场呈整体下滑趋势，铁路货运也难免走下坡路，而公路运输虽然有些波动，但总体趋势较好。从货运完成情况来看，2018年法国铁路货运量840.79亿t、货物周转量320.39亿t·km，同比分别下降了7.7%，4.2%，均高于法国货运市场整体下降趋势。从货运市场占比情况来看，公路运输所占比重远超其他运输方式。2018年，公路货物周转量 1 733亿t·km、铁路货物周转量320亿t·km、内陆水运货物周转量73亿t·km，公路运输的市场份额已接近80%。

德国货物运输方式主要包括铁路、公路、内河、管道和海运，同样也以公路运输为主。德国地处欧洲中心地带，运输体系完备，运输网络通达各欧洲邻国。从货运市场占比情况来看，公路所占比重最大。 2018年，德国公路完成货物周转量3 168亿t·km、铁路完成1 246亿t·km、内陆水运完成469亿t·km，公路在内陆运输市场中所占份额已超过60%。

美国货物运输以公路和铁路并重。从建设情况来看，自1956年通过《联邦资助公路法》后，美国开始大规模公路建设，至今公路建设规模仍在持续增长。1916年，铁路线路里程达到历史最高水平 40.8万km，尽管近年来铁路运输里程逐年缩减，但铁路运输总里程仍稳居世界第一。截至2015年，美国拥有公路里程664.8万km，传统干线铁路15.0万km，与2001年相比，公路里程增长33.1万km，增幅达到5.2%，而传统铁路里程同期减少了0.7万km，降幅达到了4.5%。从市场情况来看，公路和铁路是美国货物运输的主要方式。2017年，美国货运市场完成货物周转量8.1万亿t·km，与2001年相比下降7.9%。其中，公路货物周转量3.2万亿t·km，所占比重下降3%；铁路货物周转量2.7万亿t·km，所占比重提高4%。2008年以来，美国货运整体呈现下滑趋势，公路货物周转量在这一时期出现明显下降，2012年甚至降至20世纪90年代的水平；而同一时期铁路货物周转量也出现一定波动，但基本保持平稳态势。

1.2 国外政府相关运输政策

国外发达国家逐渐意识到运输业不合理发展对社会经济、能源环境所带来的负面影响，开始纠正过去偏重公路的运输政策导向和路网发展规划。从可持续发展的战略高度，国外政府积极调整运输政策促进铁路运输发展，通过加大对铁路建设投资力度、给予优惠补贴等方式，扭转公路运输的主导地位。

在投资建设方面，法国政府通过税收收入、德国政府通过无偿投资、美国政府通过贷款担保等方式填补铁路建设资金缺口。法国政府成立法国交通运输基础设施融资机构(AFITF)，依靠领土整治税、地产税、罚款以及国内能源产品消费税的税收收入，为交通运输基础设施重大项目提供资金支持。近年来，AFITF用于铁路建设的投资额可占到总投资的近1/3。德国铁路建设资金以国家投资为主体，项目资金来源于联邦政府在德国铁路公司的股息以及德国铁路公司无息贷款到期的还款。美国政府在铁路建设初期采取直接投资、债券担保等形式支持铁路建设，这些措施大大促进了铁路发展。随着美国铁路网络基本形成，运输能力出现过剩的情况，政府不再使用财政收入投资铁路建设，但每年提供一定额度的贷款担保。

在优惠补贴方面，法国和德国通过运营补贴、税收优惠等方式支持铁路发展，实现货运由公路向铁路转移的目标。法国政府认为以补贴方式支持铁路发展，有利于减轻公路拥堵和空气污染，在1997年法国铁路改革后，由法国国营铁路公司(以下简称“法铁”)负责铁路运营，政府对法铁给予运营补贴并始终维持在较高水平。德国政府通过发挥税收杠杆的调节作用，促进铁路及其他运输方式的发展，出台矿物油税、生态保护税、汽车税、公路使用费等税费，限制公路卡车运输，对于铁路所承担的税费则维持在较低水平，一般低于运输收入的1%。美国政府认为货物运输是具有商业性质的经营活动，对于铁路货运公司没有任何财政补贴，也不会要求铁路公司承担公益性运输义务。

1.3 国外铁路货运发展经验

面对货运市场的严峻竞争和铁路货运物流化、国际化、集装化、快捷化的发展趋势，国外铁路企业积极拓展业务领域、开发国际市场、发展联合运输、优化产品设计，促进铁路传统运输生产方式的转型升级。

（1）拓展物流业务，强化市场地位。运输服务领域方面，国外铁路以构建物流服务网络、提供物流服务项目等措施，实现铁路货运由单一运输向多元经营的服务模式转变。法铁货运部通过积极拓展物流服务产业链，形成由各个业务版块组成的一体化服务模式，每一个业务版块由相应子公司负责，保证物流链各个阶段都能够向顾客提供完善的服务，经营收入也涉及运输代理、物流配送、供应链管理等多个业务领域。德国铁路公司(以下简称“德铁”)努力为客户提供物流运输的整体解决方案，主要以合同物流形式提供物流服务，包括仓储、运输、接送货、委托代理和增值业务等服务内容。以位于鲁尔工业区的哈根卷钢物流仓储中心为例，建有现代化的卷钢仓库，计算机管理库存，能够按照客户对不同型号卷钢的订购要求，快速响应完成发货，提供从运输、仓储、订购、配送的全程物流运输服务。

（2）开发国际市场，优化资源配置。运输服务范围方面，国外铁路以收购铁路企业、组建运输联盟等方式，突破路网和国界限制，依托跨境运输将企业做大做强，充分发挥市场需求对运力资源的引导和配置作用。在欧盟铁路改革的推动下，以德国、法国为代表的欧洲主要发达国家积极融入欧洲货物运输体系，建立与欧洲其他国家的业务合作。德国铁路以国际运输业务作为企业中长期发展目标，通过收购荷兰、丹麦两国铁路货运企业，建立与阿姆斯特丹、鹿特丹、安特卫普等主要港口直接相连的海上集装箱运输通道，以及与北欧各国铁路网连接的通道，通过开拓国际货运市场，扩大路网规模，逐渐发展成为欧洲最大的铁路货运公司。法国铁路通过建立境外代表处，加强对铁路枢纽货运站的运输服务和跨境“一站式”货运服务，与欧洲其他国家运输企业合作开展跨国运输。

（3）发展联合运输，提升组织效率。运输服务质量方面，开展联合运输是国外发达国家积极倡导和鼓励的运输方式，将部分公路运量转移到环境友好、污染较少的铁路，也是提高运输效率、降低运输成本的重要举措。作为重载运输的重要中转地，法国政府十分重视和支持多式联运、驮背运输等相关货运政策的发展完善。德国政府同样积极支持开展联合运输，德国铁路也以提供多种运输方式联运的“一站式服务”作为核心业务进行发展[6]。美国铁路联合运输有驮背运输(TOFC)和集装箱运输(COFC)2种形式，分别是把半挂车或集装箱放在铁路平车上的多式联运服务方式。初期，TOFC作为应对公路竞争的有效运输方式得到优先发展，但随着双层集装箱列车的可观经济效益，开行数量迅速增加，相比TOFC运量在逐渐缩减，COFC运量则基本保持年均5%的增长速度，在联合运输中所占比重也迅速攀升至90%左右。

（4）优化产品设计，突出竞争优势。运输服务产品方面，国外发达国家从提高运输的速度、能力、效率等角度，积极致力于列车产品的优化设计和研究发展。法国铁路将高速运输作为货运发展目标，开行了世界上第一列最高速度达到160 km/h的快速货运列车，又先后在高速客运专线上开行邮政TGV、Sernam 200等包裹快运列车，不仅将货运列车运行速度普遍提高，也开启了高速铁路货物快运新模式。美国铁路通过发展重载单元列车，在大宗货物长途运输中占据重要地位。美国重载列车编组可在100辆以上、总重可达万吨左右，能够大幅度提高运输能力，降低单位运输成本，是美国铁路在应对公路和航空激烈竞争中的必然选择，重载运输也成就了美国铁路货运高效率和低成本的技术经济优势。

2 对我国铁路货运发展的启示

在世界铁路发展历程中，宏观经济背景、环境保护要求、国家政策导向及自身发展动力都是引导铁路货物运输发展变迁的关键因素。当前，我国铁路货运仍处于加速发展阶段，“十三五”期间铁路货运量和货物周转量均位居世界第一，随着重载列车、电商列车、中欧班列等货运产品及服务的不断拓展，中国铁路货运已经走在世界铁路前列。因此，在总结借鉴国外铁路货运发展经验的同时，应结合我国当前发展综合立体交通网的实际需求，充分发挥铁路的技术经济优势，为实现铁路、公路合作共赢提供有益的参考借鉴。

2.1 配合协调资源配置

国外铁路货运发展历程中，政府和市场的作用清晰可鉴，政府作用主要体现为在投资建设、优惠补贴等方面提供政策支持，市场的作用体现在通过竞争、协作等方式发挥技术经济优势。例如，在早期阶段，西方国家各级政府通过颁布各种法令来鼓励和支持铁路发展；后期随着经济的发展，推进铁路在综合运输体系的作用和地位发生了变化，西方国家政府又开始对铁路市场化改革提供宏观政策导向。美国通过《斯塔格斯铁路法》解除铁路管制，欧盟国家通过政策性指令为铁路营造公平竞争市场环境，推动市场机制可以承担更多的资源配置功能。

从我国来看，铁路发展同样离不开政府和市场的双重作用，铁路运输企业应积极配合协调资源配置。通过国家政策的主导作用和市场机制的调节作用，一方面在政府统筹的政策指引和财政支持下，加快铁路建设发展和市场化改革进程；另一方面在当前市场调节范围扩大、竞争机制逐步引入的过程中，不断培育铁路企业的市场意识，充分发挥市场对铁路运力资源配置、产品结构调整的平衡优化作用。结合我国交通运输市场的发展特点和政策导向，综合铁路和公路运输方式的自身优势，不断延伸服务领域、扩大运输服务范围，借助在业务结构上的互动、互补实现互利共赢。

2.2 构建高效运输体系

在国外发达国家的运输市场格局中，铁路面临着来自公路、航空的竞争冲击，曾陷入货源流失、市场萎缩的发展困局。随着绿色、环保等可持续发展理念在世界各国的提倡和普及，在政府政策引导及财政支持下，铁路在运输体系中的地位也得到巩固加强。美国综合运输体系中，根据政府为考虑各种运输方式的公平竞争和协调发展所出台的政策及财政措施，铁路逐步发挥其大宗重载运输和集装箱联合运输的优势，成为美国经济重要的基础支撑产业。可以看到，大力发展铁路运输，既可以充分发挥铁路技术经济优势，缓解日益严重的能源、资源与环境压力，也是建立可持续综合运输体系的战略选择。

我国国情决定了铁路在综合运输体系中的骨干地位，充分发挥线路能力，合理组织重载运输，加强与港口、企业的衔接合作，提升重点地区、重点通道、重点品类运输市场份额，是我国铁路货运发展的必然趋势。同时，铁路的骨干作用离不开公路的集疏运功能，离不开港口的信息服务功能。因此，铁路应主动发挥其在综合运输体系的引领作用，通过优化运输服务质量，进一步与其他运输方式衔接配合，发展形成运配一体的业务链和多式联运全程化服务[7]，通过减少运输办理过程的复杂性，提高客户的货运办理效率。

2.3 创新铁路运输产品

多国铁路均向重载化、快捷化、集装化、物流化发展，通过开发系列货运产品实现技术、管理、服务创新，铁路市场竞争力显著增强。其中，重载运输已在美国、南非、澳大利亚等国形成比较标准的运输产品，如单元列车、组合列车、整列重载列车等。同时，快捷运输和集装运输通过开展联合运输、缩短运到时限，适应高附加值货物运量增长对于运输组织模式、运输时效限制、运输服务质量提出的新要求。例如，一些国家开行了快速货物列车、高速邮政列车、集装箱直达列车等，通过提高列车开行速度、货物集结运输效率来增强铁路在运输市场的竞争优势。此外，物流化也是重要发展趋势，为满足特定货物运输服务要求，德国铁路将货物直达列车发展为“物流列车”，还在不同领域与其他运输方式合作，如与邮政运输合作组建城间包裹快件运输公司，开行最高速度达160 km/h的城间包裹 列车。

随着我国经济增速放缓、产业结构调整，作为铁路传统货源的煤炭、钢铁等大宗物资的运输需求出现新的发展趋势。铁路应当进一步调整发展战略，主动适应经济发展新常态，通过延伸服务领域、丰富服务产品，加强多样性运输产品供给，强化煤炭、铁矿石、粮食等大宗物资运输组织；完善运输班列产品体系，满足中欧班列、多式联运班列、专业运输班列开行要求；不断推进铁路运输与现代物流的融合发展，同时提升国际化水平，强化与周边国家互联互通，在更大范围内推动更深层次的区域协同 合作。

2.4 推进铁路市场化改革

国外铁路市场化改革为铁路发展创造良好外部环境。通过公司制、私有制等主要措施，使铁路企业拥有充分的自主经营权、成为真正参与市场的主体，铁路市场竞争力得到显著增强。公司化可以打破铁路政企不分的体制缺陷，按照现代企业制度对国有铁路系统进行改造，实现所有权和经营权的分离，私有化可以通过股份制引入社会资本，提高铁路的融资能力和盈利能力。法铁和德铁正是采用公司制改革模式进行组织重构，逐渐将政府职能和企业职能严格分开，通过运输服务的专业化、运输企业的私有化、运输市场的自由化，激发出铁路企业的市场活力。

当前，我国铁路市场化改革也在不断持续推进。2013年3月，我国铁路实行政企分开，国家铁路局和中国铁路总公司成立。中国铁路总公司成立后的首项改革工作就是铁路货运组织改革，其目的是为了实现铁路运输组织由计划型向市场导向型转变。2017年9月以来，中国铁路总公司全面推进公司制改革，表明铁路系统改革在加快、市场化运行机制在深入。2019年6月，中国国家铁路集团有限公司挂牌成立，继续坚持市场化改革取向，积极发挥好价格引导资源配置的基础性作用，进一步完善市场环境下铁路货运价格动态调整机制，在落实铁路市场化改革战略部署的同时不断提高运输效率和企业整体效益[8]。

3 结束语

面对当前日趋激烈的运输市场竞争环境，我国铁路运输企业应积极适应经济社会发展的新形势、新要求，紧紧抓住基础设施建设、运输组织优化、产品结构调整、服务模式创新等关键环节，不断满足市场需求，更好地发挥铁路在国民经济中的骨干作用。通过分析国外典型国家货运市场发展趋势及政策环境影响，总结国外铁路在运输服务领域延伸、运输服务范围扩大、运输服务质量优化及运输服务产品丰富等方面的战略发展措施，分析其在引导资源合理配置、增强铁路骨干运输作用、顺应市场变化、推进铁路市场化改革等方面的经验做法，为制定符合我国铁路运输发展要求的政策措施、实现铁路在交通运输体系中的合理分工和统筹推进交通强国战略布局提供参考借鉴。