生态环保扶贫减损增益和“绿水青山就是金山银山”转化研究

李海东， 马伟波， 高媛赟， 张孝飞， 赵立君， 王 楠， 燕守广

生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042

贫困地区容易牺牲生态环境换取经济增长. 20世纪80年代以来，不合理的矿产、森林、草原等资源开发行为造成了严重的生态破坏与环境污染问题，很多区域面临资源环境与绿色发展的压力，区域生态安全和人居环境健康受到威胁[1-3]. 有报道指出，20世纪90年代，浙江省安吉县余村4.8 km2土地上分布有1个水泥厂、3个矿山，“一厂三矿”让余村成为安吉县“首富村”，但也付出了“绿水青山”受到污染和有些村民落下腰疼、尘肺病等人体健康代价，2003年起陆续关停[3]. 2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平来到安吉县考察，对余村主动关停矿山的做法给予高度评价，提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断. 2015年4月25日，“绿水青山就是金山银山”写进中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发[2015]12号). 有学者认为，“绿水青山”即生态环境，“金山银山”即经济发展，强调经济发展与生态环境保护具有协调性和统一性[4-5]. “绿水青山”经过人类实践活动能够为人类生存和发展提供生态产品，满足人民日益增长的美好生活需求，“绿水青山就是金山银山”理念蕴含着生态与经济的辩证关系，更新了生态环境无价或低价的传统认识[5-6].

打通“绿水青山就是金山银山”转化路径是建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系的重要内容，也是巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴的有效途径. 2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出：未来3年还有 3 000 万左右农村贫困人口需要脱贫[7]. 截至2019年底，我国已经有 9 300 万贫困人口实现脱贫，占到全部贫困人口的97%. 生态环境部(原国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部)一直高度重视扶贫与对口支援工作，自1992年以来，开始定点扶贫河北省围场县和隆化县，对口支援新疆维吾尔自治区、西藏自治区和江西省崇义县. 2020年6月9日，生态环境部办公厅、农业农村部办公厅、国务院扶贫办综合司联合发布《关于以生态振兴巩固脱贫攻坚成果进一步推进乡村振兴的指导意见(2020—2022年)》(环办科财[2020]13号)，切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念被纳入指导思想. 目前，如何结合生态环保扶贫项目实施，研究建立生态环境损益与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估方法，是推进贫困地区绿色转型发展和政策优化的重要依据.

由于自然资源禀赋和尺度效应的差异性，开展生态环境损益评估的理论与技术相当复杂[8-9]. 有学者从国家尺度[10-11]、省域和城市尺度[12-14]对我国生态环境破坏经济损失进行了研究，形成了有较高学术和实用价值的环境污染损失和生态价值增量的计量方法，但不同学者建立的评估指标和技术方法之间的差异性较大，可操作性参差不齐[15-18]. 相关研究表明，已有技术方法在生态环保扶贫绩效评估中存在很大的不确定性，特别是在扶贫领域生态环境损益评估方面，包括生态保护修复与环境污染综合治理产生的价值增加量和损失的减少量. 因此，该研究基于扶贫与对口支援地区的专题调研和专家咨询，建立了一套生态环境损益与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估指标体系，以期为科学评估生态环保扶贫绩效、巩固脱贫攻坚成果和生态环境保护政策优化提供支撑.

1 评估指标体系构建与方法

1.1 指标筛选原则

根据财政部等关于印发《中央财政专项扶贫资金管理办法》的通知(财农〔2017〕8号)要求，中央财政专项扶贫资金的使用范围包括发展贫困地区的特色产业、改善贫困地区的小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口的自我发展能力和抵御风险能力[19]. 生态环保扶贫的机制侧重于通过环境污染治理和生态保护修复项目的实施，提升生态环境质量，通过“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入，促进贫困地区绿色转型和乡村振兴，增强区域经济社会可持续发展能力(见图1). 扶贫绩效评估通常采用综合指标体系，为了使生态环境损益评估与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估更具科学性与实用性，基于贫困与反贫困理论、可持续发展理论和环境经济学原理[20-21]，评估指标选择遵循以下原则：

图1 生态环保扶贫促“绿水青山就是金山银山”转化和绿色发展示意

a) 目标导向和层次性原则. 对于环境污染治理和生态保护修复项目导致的生态环境质量变化、直接经济效益、可持续性影响等，应选作重要评估因子. 结合生态环境管理需求和现有数据资料，确保能用最小的成本获取精度最高的评估结果，同时科学确定评估范围，有重点地选择关键评估指标，不一定要对所有指标进行一一评估.

b) 可操作性和独立性原则. 评估指标的选取要具有依据性，要有相应指标的数据来源和资料支撑，例如《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程(试行)》《国家生态文明建设示范市县建设指标》等的指标解释[22]. 根据生态环境相关政策文件、技术规范标准等选择指标，也可增强指标的独立性，避免不同指标之间的重叠问题，便于简单直观地反映生态环保扶贫与对口支援实效.

c) 定量与定性补充原则. 对于间接效益、长期效益、影响面窄的影响，应根据环境污染治理和生态保护修复项目产生的综合效益，结合“绿水青山就是金山银山”转化效益评估进一步分析，做到定量与定性相结合，例如减少农业生产和健康损失. 对于不能量化的指标，应进行定性说明，确保评估指标体系具有科学性和实用性.

1.2 评估指标体系构建

结合《国家生态文明建设示范市县建设指标》和《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程(试行)》的指标解释，研究构建扶贫领域生态环境损益与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估指标体系(见表1)，按类型和时间顺序，对应着生态保护修复效益(A1)、环境污染治理效益(A2)和“绿水青山就是金山银山”转化效益(A3)，包括目标层(A1～A3)、准则层(B1～B7)和指标层(C1～C23). 生态环境损益表征为贫困地区生态保护修复实现的农林生产(A1-1)和生态服务(A1-2)价值增加量(简称“增值量”)、环境污染治理产生的农业生产(A2-1)和人体健康(A2-2)减少损失量(简称“减损量”). A1和A2对应着生态环境质量改善，A3是良好生态环境通过“绿水青山”向“金山银山”转化释放的经济收入(见图1)，表征生态环保扶贫从“输血”到“造血”的可持续发展能力.

表1 生态环境损益与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估指标体系

1.3 评估方法

为减少不同指标之间的交叉重叠、增强可操作性，将上述指标体系归为5个方面，包括生态保护修复实现的农林生产(A1-1)和生态服务(A1-2)的价值增加量(简称“增值量”)、环境污染治理产生的农业生产(A2-1)和人体健康(A2-2)的减少损失量(简称“减损量”)以及“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入(A3)，评估方法如下：

A1-1=C2+C6+C9

(1)

A1-2=C4+C7+C10

(2)

A2-1=C13+C16+C19

(3)

A2-2=C14+C17+C20

(4)

A3= C21+C22+C23

(5)

式中：A1-1和A1-2属于生态保护修复的“增值量”，前者基于社会经济统计年鉴数据进行评估，后者采用遥感动态监测与修订生态服务价值当量进行综合评估；A2-1和A2-2属于环境污染治理的“减损量”，采用定性为主、定量补充的评估方法.

2 案例研究

2.1 研究区概况

崇义县地处江西省赣州市，面积 2 206.27 km2，人口21×104人，是全国重点生态功能县，拥有1个国家级自然保护区、2个省级自然保护区、2个国家级森林公园. 根据2013年8月国务院办公厅印发的《中央国家机关及有关单位对口支援赣南等原中央苏区实施方案》(国办发[2013]90号)，原环境保护部对口支援崇义县. 2013年底，崇义县有12个省级贫困村、35个市级贫困村、贫困人口23 213人[23]. 2014年6月，原环境保护部印发《2014年度对口支援崇义县工作方案》，实施了一批对口支援崇义县的生态环保重点工程项目. 2016年11月23日，《环境保护部对口支援江西省崇义县“十三五”工作实施方案》(环办规财函[2016]2111号)指出，通过多种方式加大对崇义的对口支援力度，聚焦绿色发展，加强生态环境保护，挖掘和宣传一批绿色发展典型，在解决影响可持续发展和突出环境问题方面做了大量工作. 2018年4月崇义县被列为“国家有机食品生产基地建设示范县(试点)”，2018年12月荣获第二批“国家生态文明建设示范市县”，2019年11月，获批第三批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地.

2.2 数据资料

a) 生态环境部(原国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部)发布的相关文件，主要包括《中央国家机关及有关单位对口支援赣南等原中央苏区实施方案》(国办发[2013]90号)、《环境保护部2014年度对口支援崇义县工作方案》和《环境保护部对口支援江西省崇义县“十三五”工作实施方案》(环办规财函[2016]2111号).

b) 崇义县相关数据：①2017年、2018年和2019年崇义县脱贫攻坚工作总结报告，2015—2019年崇义县各乡镇贫困户数和人口数据；②2013—2019年崇义县水环境和大气环境数据，固体废物和土壤环境治理相关资料；③《崇义县2019年国民经济和社会发展统计公报》(包括林地、草地、耕地、湿地相关数据)、《崇义县2013年统计年鉴》和崇义县自然资源局提供的历年“农村土地利用现状二级分类面积统计表”[24-25].

c) 遥感数据：1998—2018年崇义县SPOT_VGT NDVI数据，空间分辨率为1 km，时间分辨率为15 d. 评估时段为2013—2018年.

2.3 生态保护修复效益

2.3.1土地利用变化

林草覆盖率(C1)是指行政区域内森林、草地面积之和占土地总面积的比例. 2013—2018年，崇义县林地和草地面积变化情况见图2(a). 2013年林地面积为 1 792.37 km2，2018年为 1 786.33 km2，2013—2018年减少6.04 km2. 2013年草地面积为15.32 km2，2018年为14.69 km2，2013—2018年减少0.63 km2. 崇义县国土面积为 2 206.27 km2，可以看出，2013—2018年崇义县的林草地面积(C2)从 1 807.69 km2降至 1 801.02 km2，减少了6.67 km2；林草覆盖率由81.93%降至81.63%.

崇义县湿地面积(C8)变化情况见图2(b)，2013年和2018年崇义县湿地面积分别为50.6和50.3 hm2，2013—2018年减少了0.3 hm2.

图2 2013—2018年崇义县林地、草地和湿地面积变化

2.3.2农林生产变化

由表2可见，2018年崇义县林业和畜牧业收入7.67×108元，较2013年增加1.47×108元；2018年农业收入6.62×108元，较2013年增加2.93×108元；2018年渔业收入1.49×108元，较2013年减少5 731×104元. 总体而言，2013年崇义县农林生产收入(A1-1)为11.95×108元，2018年为15.79×108元，2018年是2013年的1.32倍.

表2 2013年和2018年崇义县农林生产收入情况

2.3.3生态服务价值变化

采用谢高地等[26-27]提出的单位价值当量，结合2010—2018年崇义县植被覆盖度(NDVI)和净初级生产力(NPP)与全国同期数据进行对比分析，换算崇义县生态服务的单位价值当量，对崇义县2013—2018年生态服务价值进行计算. 由表3可见，崇义县植被覆盖度总体较高，是同期全国平均水平的1.9倍. 结合文献[27]和表3可知，修订2013年和2018年崇义县生态服务价值评估价值当量因子，得到2013—2018年生态服务价值变化情况(见表4).

表3 2010年、2013年和2018年崇义县NDVI和NPP平均值统计结果

由表4可见，崇义县2018年生态服务价值为365.64×108元，是2013年的1.3倍. 其中，针阔混交林生态服务价值增加86.06×108元，灌草丛和耕地分别增加 5 200×104元和 1 800×104元，湿地生态服务价值增加500×104元. 2013—2018年虽然林草地面积减少，但得益于生态质量增加，崇义县生态保护修复的保值增值作用显著(A1-2)，增加了86.8×108元.

表4 2013—2018年崇义县生态服务价值变化

2.4 环境污染治理效益

2.4.1环境质量变化

崇义县有1个饮用水源地水质监测断面和6个地表水水质监测断面 (见表5). 由表5可见，2013—2018年，崇义县主要河系的水环境质量状况基本保持在GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅲ类水以上，水质评价均属优良. 除长河坝水库外，其他各河系的水质基本无变化. 2013年崇义县出境断面水质优于GB 3838—2002 Ⅲ类标准，主要河流交界断面、集中式饮用水水源地(城区)水质达标率均保持在100%. 2018年崇义县地表水监测断面水质达标率为100%.

表5 2013—2018年崇义县水环境质量变化

崇义县有人民广场、县财政局和阳岭景区(为对照点)入口3个空气监测点(见表6)，监测指标主要有二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)、日最大8 h滑动平均值(O3-8 h)、一氧化碳(CO). 由图3可知，崇义县主要大气污染物PM10、SO2、NO2的平均浓度均达到GB 3095—2012《环境空气质量标准》的Ⅱ级标准. 2013年和2018年崇义县PM10平均浓度分别为 0.060 8、0.049 0 mgm3，下降了18.3%；SO2平均浓度分别为 0.026 5、0.007 0 mgm3，下降了73.5%；NO2平均浓度分别为 0.026 3、0.015 0 mgm3，下降了43%. 其中，2018年空气质量优良天数在316 d以上，优良率为91.33%，优于江西省平均水平.

表6 崇义县环境空气质量监测点位情况

图3 2013—2018年崇义县主要大气污染物浓度变化

2.4.2农业生产变化

明确环境介质(水、气、土等)对农业生产的影响方式是评估农业生产减损量(A2-1)的基础[28-31]. 水污染通过直接浇灌农田，导致土壤质量下降和农业生产遭受损害，造成耕地减产或品质下降[29]. 大气污染影响农业的植物生理机制，当主要污染物(硫氧化物和酸雨)浓度不高时，可导致抗病防虫能力下降；当浓度过高时，植物会急性衰落或死亡；酸雨由土壤进入水体，也会产生毒害[30-31].

崇义县水质达标率(C11)和集中式饮用水水源地水质优良比例(C12)均为100%(见表7)，可以认为不存在污灌，污灌造成的农业损失(C13)为零. 崇义县环境空气质量持续好转(见图5)，SO2、NO2浓度均达到了 GB 3095—2012 Ⅱ级标准，大气污染导致的酸雨造成的农业损失(C15)为零. 受污染耕地安全利用率(C19)是《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程(试行)》[22]给出的新指标，2013年无统计数据，按达标值90%计算，2018年C19为93%. 2013年和2018年崇义县耕地面积分别为167.58和168.08 km2，参考2018年稻谷最低收购的市场价格(均价为2 507元t)，按减产率20%、亩产646.3元计算，2013年和2018年崇义县农业损失(C18)分别约为325×104和228×104元.

表7 崇义县环境污染治理的综合效益

2.4.3人体健康损失

识别污染物造成健康损害的途径与暴露人群是环境污染治理产生的人体健康减损量(A2-2)评估的前提[31-34]. 水污染主要影响消化系统，提高肝癌胃癌等恶性肿瘤的发病率[31]. 大气污染主要影响呼吸系统，当污染物浓度很高时，可能出现急性危害症状，涉及慢性支气管炎、肺气肿、哮喘等疾病，严重时会引起肺癌[32-33]. 崇义县可能对人体健康影响较大的是饮用水污染和大气污染，该县水环境和空气环境质量优良，可认为水污染和大气污染造成的人体健康损失为零，环境污染治理减少了人体健康的损失.

2.5 “绿水青山就是金山银山”转化效益

崇义县通过实施环境污染治理和生态保护修复，改善了区域生态环境质量，“绿水青山就是金山银山”转化效益初步显现(见表8). 2013年和2018年崇义县“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入分别为6.04×108和22.77×108元，2018年是2013年的3.77倍. 2013—2018年，生态旅游收入增量最大，为12.3×108元，增长了2.22倍. 2018年绿色有机农产品产值为4.03×108元，生态补偿类收入为 8 985×104元.

表8 2013年和2018年崇义县“绿水青山就是金山银山”转化的经济效益

3 讨论

3.1 生态环保扶贫促绿色转型发展

“绿水青山就是金山银山”理念因矿产资源不合理开发而起，但早已超越了矿业而上升为生态环境保护和经济绿色转型发展的基本方略. 相关研究表明，“绿水青山就是金山银山”转化经历了“替代论”“兼顾论”和“统一论”3个阶段[4]. 第1阶段：“绿水青山”换取“金山银山”，该阶段决策者和公众的生态环境观念尚未形成，资源环境开发程度比较低，以牺牲自然生态环境为代价来换取经济的一时发展. 第2阶段：既要“绿水青山”也要“金山银山”，随着经济的增长，资源匮乏、环境恶化的问题凸显，人们越来越意识到生态环境的重要性，必须兼顾生态保护与经济发展. 第3阶段：“绿水青山”就是“金山银山”，认识到“绿水青山”可以源源不断地带来“金山银山”，生态资源可以转变为经济优势，经济与生态可以浑然一体[35]. 从“绿水青山就是金山银山”转化阶段与特点来看，生态环保扶贫实施环境污染治理和生态保护修复，治理与修复退化生境，可以提升区域生态环境质量，防止产生新的生态破坏与环境污染事件. 2013—2018年，由于崇义县社会经济发展需要，生产建设导致林地、耕地、湿地面积略有下降，生态服务价值和农林生产价值有所降低. 但与此同时，通过严格的生态保护修复和环境污染治理，确保优质生态产品得到持续供给，2018年崇义县第三产业增加值为36.86×108元，较2013年增加了21.81×108元. 根据《崇义县“十三五”脱贫攻坚规划》，2016—2020年崇义县实施的与“绿水青山就是金山银山”转化相关的扶贫产业项目有583个(见表9)，受益总人数为1.3×104人. 可以看出，崇义县通过实施农村环境综合整治、湖泊生态环境保护治理、重金属污染防治、土壤污染防治、“山水林田湖草”生态保护修复等措施，目前崇义县“绿水青山就是金山银山”转化处于第2阶段后期、第3阶段前期，县域经济绿色转型发展模式和生态产品价值实现机制仍待深入研究.

表9 崇义县与生态环境保护相关的产业发展扶贫工程情况

3.2 指标体系的适用性和数据来源

该研究着眼于扶贫领域生态环境损益和“绿水青山就是金山银山”转化效益评估指标体系的构建，以江西省崇义县为例开展研究，验证了评估指标体系的科学性和实用性，也发现了应用过程中可能存在的问题. 例如：①数据的可操作性. 该研究数据以统计部门提供的数据为主，以生态遥感数据和成果参照法为辅，获取所需要的数据. ②数据的精准性. 不同统计口径和数据来源之间可能存在的交叉重叠，如林业和畜牧业收入、有机绿色有机农产品产值之间，该文采用分类计算的方式予以避免. ③缺乏剂量-反应函数. 崇义县环境质量良好，减少了农业生产和人体健康损失，但由于缺乏剂量-反应函数，只能以定性为主，该研究估算出的是生态环保扶贫的最小生态环境效益. 基于遥感动态监测、常规统计数据与“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入评估，可为生态环保扶贫绩效评估提供一种有效工具. 建议通过行政手段，开展“绿水青山就是金山银山”转化成效试点评估，通过征求地方相关部门的意见，最大程度地基于当地生态环境、卫生健康、农业农村、统计部门等提供的数据，建立一套可业务化应用的管理办法，每年动态公布，作为县域绿色转型发展的重要指标.

4 结论

a) 构建的生态环境损益与“绿水青山就是金山银山”转化效益评估指标体系，定性与定量相结合，明晰了生态保护修复的“增值量”和环境污染治理的“减损量”评估框架，着眼于良好生态环境实现的“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入和生态环保扶贫促绿色转型发展，为生态环保扶贫绩效评估与政策优化提供一种概念模型支撑.

b) 得益于良好的生态环境，崇义县“绿水青山就是金山银山”转化效益初步显现. 生态环保扶贫实施环境污染治理和生态保护修复，一方面，可以减少环境污染和土地利用变化造成的农林生产、人体健康损失，节省防护成本；另一方面，打通了“绿水青山”向“金山银山”的转化通道，增加了当地人民群众收入，间接减少了贫困人口数量. 2018年崇义县“绿水青山就是金山银山”转化的经济收入为22.77×108元，是2013年的3.77倍，“绿水青山”向“金山银山”转化的经济收入得以逐步释放. 生态保护修复的增值效益明显，2018年崇义县生态服务价值为365.6×108元，是2013年的1.3倍.

c) “绿水青山就是金山银山”转化是巩固脱贫成果与支撑乡村振兴的重要手段，生态环保扶贫不仅可以提升区域生态环境质量，而且可以确保优质生态产品得到持续供给，有利于构建贫困地区以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，增强从“输血”到“造血”的可持续发展能力.