大同市自然保护地整合优化思路探讨

孙克勤

（山西省林业调查规划院，山西 太原 030012）

为构建科学合理的自然保护地体系，山西省林业和草原局组织开展了自然保护地整合优化工作。“整合”解决的问题是交叉重叠，“优化”解决的问题是化解矛盾。大同市范围内的自然保护地交叉重叠典型，各类矛盾突出，具有一定的代表性。研究大同市自然保护地整合优化，具有十分重要的实践价值和指导意义。

1 自然保护地概况

大同市行政区划涉及4 个市辖区、6 个县，行政区面积1407 669.86hm2，共有自然保护地32 个，几乎涵盖了山西省自然保护地的所有类型。其中4 个由山西省桑干河杨树丰产林实验局（简称杨树林局）管理，大同市管理的保护地有28 个。这些保护地分别是：自然保护区5 个，即桑干河（杨树林局）、恒山、六棱山、灵丘黑鹳、壶流河省级自然保护区；风景名胜区4 个，即恒山国家级风景名胜区，左云摩天岭、六棱山、大同火山群省级风景名胜区；森林公园9 个，即恒山和云岗国家级森林公园以及桦林背、长城山、南壶、北泉、平型关、大同火山群、大泉山省级森林公园；地质公园1 个，即大同火山群国家地质公园；湿地公园5 个，即神溪和大同桑干河国家级湿地公园、大同市文瀛湖、大同县土林和左云县十里河省级湿地公园；沙漠公园8 个，即大同西坪、左云管家堡、左云鹊儿山（杨树林局）、大同沙窝（杨树林局）、新荣五旗（杨树林局）、天镇边城、天镇米薪关、大同南郊十里河国家沙漠公园。

2 存在的问题

2.1 空间交叉区域重叠

大同市自然保护地区域重叠的问题非常典型，主要原因是以部门设置造成的严重弊端。在自然资源部设立之前，自然资源的用途管制职能分散在部门，导致不同类型保护地的原主管部门依据单一生态要素作为保护对象而设置，必然造成保护地的重叠。大同市保护地重叠面积达54 998.18hm2，占原批复面积251 266.64hm2的21.90%。有的区域是完全重叠，如山西左云鹊儿山国家沙漠公园与摩天岭风景名胜区，大同市文瀛湖省级湿地公园与云冈国家森林公园；有的区域是多次重叠，达3 次～4 次。山西大同火山群国家地质公园于2012 年7 月由国土部门批准成立，在同一片区域，2012 年12 月由建设部门设立了大同县火山群省级风景名胜区，林业部门在2015 年12 月设立了山西大同西坪国家沙漠公园、2016 年9 月设立了山西省大同火山群森林公园。这些保护地均与山西桑干河省级自然保护区重叠。

2.2 边界不清，责权不明

自然保护地边界不清是长期以来形成的问题，由于初始数据基础弱、技术手段落后、档案管理不善以及没有开展勘界定标等原因，部分保护地边界一直不清。如南壶森林公园的界线，森林公园管理处一直不掌握；六棱山风景名胜区现状界线与批复档案差距较大。管理边界不清，没有明显的界线标志，保护地变成了“公用地”，造成管理上的被动。管理部门不明确保护地界线，该管的不管，不该管的却又行使管理职能，导致责权不明、管理效能低下等问题。

2.3 机构重叠，多头管理

一地多牌、分部门设置，多头管理问题很突出。重叠区域的各级各类自然保护地，行业管理部门涉及住建、林业、国土等部门。这些区域，在行政区划上又分属各区县，造成了保护地的多头管理，属地管理与行业管理难以统筹兼顾时，极易造成管理上的混乱，甚至出现争权夺利或推诿责任的现象。如广灵县北部，有六棱山风景名胜区和山西省桦林背森林公园两个自然保护地，重叠区域占六棱山风景名胜区批复面积的74.30%，分别由六棱山风景名胜区管理中心和大同市桦林背林场管理，保护地区域主要是集体林地，同时又受广灵县人民政府管辖。

2.4 功能区划冲突，保护与管理目标不一致

自然保护区与自然公园在保护与管理上目标完全不一致，自然保护区尤其是原核心区与缓冲区，均属于严格保育区域，追求生态目标，禁止人为干扰。但风景名胜区、森林公园与沙漠公园，可以按照总体规划建设与旅游相关的各种设施。山西灵丘黑鹳省级自然保护区的实验区，与山西省北泉森林公园交叉重叠；山西恒山省级自然保护区原核心区与缓冲区，几乎全落在山西恒山国家森林公园内，恒山国家级风景名胜区也与恒山省级自然保护区交叉重叠，保护地功能区划的不同，导致管理目标相差非常大。

2.5 矛盾突出，保护与发展冲突

大同市保护地中矛盾突出，主要表现在将城镇建成区、村庄与人口、永久基本农田、开发区、矿业权等划到了保护地中。有15 个保护地涉及将城镇建成区划入保护地的情况，山西灵丘黑鹳省级自然保护区范围内有一个建制乡、一个建制镇，下关乡整体都在保护区内。在大同市保护地中，永久基本农田占保护地面积的15.30%，山西桑干河省级自然保护区在云州区永久基本农田占保护区面积的30.20%。据初步统计，大同市保护地中涉及村庄200 多个，人口20多万人，矿业权面积6 000hm2。十里河国家沙漠公园中，矿业权面积占到了批复面积的83.10%。各种矛盾给保护与管理带来了极大的不便，也给农村改善生产生活条件、脱贫攻坚目标实现、村庄整体移民搬迁、地方经济多元发展等等，带来了一定的限制。

3 整合优化方法及方案

3.1 整合交叉重叠保护地

以保持自然生态系统完整性为目标，首先解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，明确各自然保护地惟一类型和功能定位，做到“一地一牌一机构”。云州区火山群资源禀赋，主要为世界上惟一发育在黄土高原上的第四纪死火山群，因而保护地整合为山西大同火山群国家地质自然公园。考虑到资源禀赋主要为湿地，恒山国家级风景名胜区与山西神溪国家湿地公园重叠区域，划入湿地自然公园。

3.2 调整矛盾冲突保护地

为保持自然保护地生态空间的完整性和连续性，避免破碎化和开“天窗”，对保护区一般控制区内和自然公园的永久基本农田和村庄，连续1.0hm2以上的予以调出；集中连片的城镇建成区的面积予以调出；在自然保护地设立前已依法依规取得的矿业权，在一般控制区内的原则上予以保留，从自然保护地调出，但会对自然保护地生态功能造成明显影响的除外，中央环保督察已下达整改通知的，销号后予以调出。整合优化后，各类矛盾面积由31 465.06hm2降到了10 937.36hm2，减少1/3。

3.3 调整划入空缺保护地

本着应划尽划、应保尽保的原则，划入与调出相结合，精准识别生态保护空缺地，把重要生态系统空间和生物多样性保护空缺的自然遗迹与自然景观分布集中的区域纳入保护地，保护起来。大同市新增空缺保护地16 块，面积25 560.24hm2，占整合优化后保护地面积的9.80%。

3.4 优化保护地边界

在充分分析自然保护地原有边界与自然地理特征相符性的基础上，以明显地物调整边界，为下一步勘界立标做好基础工作。原保护地由于当时的技术问题，边界半沟半梁的问题比较突出，优化后的界线都解决了类似问题。山西天镇边城国家沙漠公园的南界，多从村庄及永久基本农田中间过，经过修正，以山脚为界，避免了矛盾，便于保护地的管理。

4 整合优化结果

经过第一轮的整合优化，大同市自然保护地由32 个变为24 个，整合掉的保护地有南壶、北泉、大同火山群省级森林公园，大同县土林省级湿地公园，大同县火山群省级风景名胜区，大同西坪、左云管家堡、大同南郊十里河国家沙漠公园。整合优化之前保护地批复面积251 266.64hm2，整合优化解决了交叉重叠和大部分矛盾，增加了空缺保护地，面积调整为244 526.09hm2，由占全市国土面积的17.90%，微调至17.40%，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求，下一步的主要工作是通过新建保护地进行补充。