中条山林区营造林工程市场化实践分析

李茂义

（山西省中条山国有林管理局，山西 侯马 043000）

中条山林区始建于1948 年6 月，是山西省直国有林区之一。位于山西省南部，地跨运城、临汾、晋城3 市的夏县、闻喜、绛县、垣曲、翼城、浮山、安泽、沁水、阳城等县（市），经营面积26.77 万hm2，森林蓄积996.30 万m3，森林覆盖率82.20%，享有“华北地区动植物资源宝库”的美誉。林区成立迄今，累积营造人工林6.67 万hm2，近5 年来平均每年完成人工造林3 333.34hm2、森林抚育8 000 余hm2以及其他林业生产任务。

1 工程建设历程

建局后到上世纪末，由于工程管理要求和保障经费不足，上级明确要求工程自营，并将工程自营转化率作为年度重要考核指标。为了完成上级要求的任务并弥补经费不足，要求下属林场自行组织实施营造林工程，从造林工程的苗木、栽植、幼抚、管护到森林资源的巡护、抚育、有害生物监测防治等，林场全部自营完成。林局每年对任务完成情况及工程自营转化率进行专项考核。

1998 年全国性大洪水发生之后，国家将森林保护提升到新的高度，天然林全面禁伐，天然林保护工程开始启动，林区各项保障经费也大幅度提高。从2007 年起，林区开始试点营造林工程公司承包制，下属林场纷纷引入林业生产公司，全面开展营造林工程市场化运行。

2 市场化运作取得的成效

2.1 实现了“管干分离”

营造林工程市场化运作，使工程实施主体由林局及下属林场变为林业生产公司，林局及下属林场不再直接组织施工人员、筹集物资工具等。这样，林局及下属林场由工程“实施者”转变成了“监管者”，技术人员能够腾出更多的时间管理工程质量、控制工程进度、接触最新林业技术，开始从多方面提升工程建设成效。

2.2 降低了管理风险

营造林工程基本上都是野外作业，存在山高路远、坡陡沟深等情况，而且森林采伐作业需要用到油锯等工具，本身就具有一定的危险性。公司承包实施营造林工程，施工人员全部由公司购买工伤、意外保险，各种意外情况均由公司承担，并有工伤保险进行兜底，避免了个人承包作业、林局及下属林场承担风险的不利局面，基本消除了林局及下属林场在工程实施上的风险。

2.3 推进了工程规范

营造林工程自营阶段，林局既扮演“运动员”，又扮演“裁判者”，工程建设事前、事中、事后，均由林局及下属林场自行完成。工程市场化运作后，由林业生产公司承担实施工程项目，第三方监理公司进行进度和质量监督，规范化程度大幅提升。

2.4 降低了工作强度

营造林工程自营阶段，技术人员忙于施工人员选择、物资采购、交通工具组织等具体事务，任务紧张时又直接参加工程建设。营造林工程市场化运行后，生产所需材料、工具全部由承包公司按照设计和生产需要自行采购，生产过程由公司自主管理，林局及下属林场只需要履行技术指导和监督职责。

3 市场化运作存在的问题

3.1 营造林工程单位投资低

林局现在主要承担造林、森林抚育等工程项目，随着经济社会的发展，投资定额有了一定的增加，但是相对于飞速上涨的人力、物资价格等，营造林工程单位投资增加有限。而且林局承担的造林、森林抚育等工程项目，普遍存在实施范围广、交通不便、通讯落后等情况，客观上增加了工程实施难度和成本。

3.2 林业生产公司技术较低

经过几年的发展，林区也出现了大量的林业相关公司，为营造林工程市场化运作奠定了基础。但这些公司仅有管理人员、施工人员，没有专业技术人员，公司施工人员跟不上林业生产要求的技术标准，只能从事一些简单、粗放的工作，在工程进度和质量上难以保证，阻碍了市场化进程。

3.3 工程管理制度不相配套

林业作为一个独立的行业，有一定的行业规矩和行业标准，特别是林区管理自成体系。现行营造林工程市场化运作，只是简单地参考建筑类工程进行管理，没有形成一套与林业相匹配的完善管理制度。

4 市场化运作建议

4.1 建立公益型招（投）标机构

林区所承担的营造林工程多是补贴投资，单位投资较低，能用于招（投）标的支出有限。虽然现有工程项目试行邀标制，节约了招（投）标的支出，但一定程度上制约了工程项目市场化的进程。如果统筹包括林业在内的各行业补贴投资项目，统一建立公益型招标机构，取消或降低招（投）标中介费，势必会更好地推动补贴资金工程项目市场化运行。

4.2 推行林业生产公司准入制度

随着营造林工程市场化制度的实行，林区从事林业生产的公司越来越多。但现有公司总体上良莠不齐，有的公司没有管理团队，有的没有技术人员，有的没有装备设施，有的没有固定员工。现存的各种问题，严重影响了工程进度和质量，增加了工程管理难度。为了更好地完成营造林工程，应设置林业生产公司准入门槛，建立退出机制，引导林业生产公司逐步提高公司经营管理水平。

4.3 培养本土化的林业生产专家

营造林工程市场化，就是要利用市场优胜劣汰的竞争机制，促进林业生产公司更好地发展。鉴于林区营造林工程单位投资低、分布范围广、工作条件差等特点，参与建设的林业生产公司多为本土企业，结合林火扑救队、造林绿化公司、森林抚育工队等相关从事林业生产的公司队伍，要重点扶持作业质量高、信誉度好、有一定经济实力和管理能力的公司。要通过项目培训和技术支持，培养一批“本土化、懂技术、会管理”的公司经理人，促进本土林业生产公司技术水平得到质的提高。

4.4 规范营造林工程市场化流程

林业生产具有一定的政策性、技术性，在实施作业过程中要严格执行有关政策规定和技术要求。因此，在林业生产市场化进程中，要借鉴使用现有市场经济中的工程管理制度，完善岗前培训、事中指导、检查验收等各环节。要明确各环节技术要求、林局和下属林场参与程度、公司职责范围，制定权利责任务清单，规范营造林工程市场化流程，做到有章可循、有标准可依。

4.5 做好林业生产公司技术支撑

现阶段，本土林业生产公司“架子”搭起来了，但“里子”还不够充实，从事一些粗放、简单的工作没有问题，增加一些技术含量或更加精细的操作，就显得力不从心。比如说，混交林中的目标树选择、人工造林中的树种配置、灌木林改造中的割灌模式、病虫害防治中的药剂配置与使用等，这些环节都需要技术人员及时跟进，协助林业生产公司完成好相关工作。

5 结论

随着经济社会的不断发展进步，各项工程建设要求愈加明确，流程更加清晰，规范化程度也在不断提高。林区虽然有其独特的运行环境和管理体系，但营造林工程市场化运作是现代林业发展的必然方向，也是国有林区改革的必然趋势。因此，把握、适应、引导和利用这种方向和趋势，积极建立与之相适应的技术支撑体系、制度保障体系和管理激励体制，使营造林工程市场化运作更加高效、平稳，力争取得更好的成效。