论突发公共事件初期应对处置能力的提升

赵明霞

（天津财经大学 马克思主义学院，天津 300222）

随着工业化进程的不断加快，城市规模迅速扩大，人口急剧增加，突发公共事件的应对与处置已成为现代社会治理中不可回避的重大挑战。正确应对和处理各类突发公共事件，直接关系到社会稳定和人民幸福。突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。目前尚在流行的新型冠状病毒肺炎就是重大公共卫生事件。随着该疫情在世界的蔓延，如何提升突发公共事件应对处置能力成为了社会关注的热点问题。事实证明，任何一起突发公共事件，无论其持续时间长短都有一个发生和发展的过程。一般而言，事件初期是阻断与化解重大社会风险的最佳时机。因此，厘清事件发生初期的阶段性特征，研究和分析突发公共事件初期需要应对的问题，反思经验教训，对提升突发公共事件的应对处置能力有重大意义。

一、突发公共事件初期的基本特征

《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件分为事前、事发、事中和事后四个阶段，在这四个不同的阶段，事件应对的侧重点各有所不同。根据多次突发公共事件发生和发展的规律来看，“有迹象或苗头，事件发生但事态尚未全面扩大，处于区域可控范围”的阶段属于突发公共事件初期。所谓突发公共事件初期应对，就是突发事件发生后，政府相关部门、社会组织等在第一时间、第一现场所采取的处置策略和相关措施。事件初期应对所要追求的最大目标是避免矛盾进一步激化和事态进一步升级，其根本目标是要把事件阻却和消化在起始状态。总体而言，突发公共事件初期也可称为是事件黄金阻断期，较之突发事件事中和事后的应对处置而言，具有独特的阶段性特征。把握这些特征，是采取适当措施的前提和基础。

（一）初期事态发展趋势多变

当前我国突发公共事件的应对处置主要遵循分级分类管理的原则。一般而言，属地政府在获知事件发生的信息之后，第一反应是要确定事件的性质，根据事件的性质决定应启动哪项应急预案，由哪个分管领导牵头采取应对措施，选定信息报告的渠道和内容，确定响应级别等。

但是由于影响初期事态发展变化的不确定性因素较多，比如诱因尚未完全明确，现场难以接近，可供决策的信息相对较少，事件造成的人员伤亡、经济损失、环境变化等方面的信息也处于动态更新之中。在这种情况下，往往会出现事件应对处置的责任人对事态认知不清晰，或不同部门对事态处理意见不一致，包括事态控制的方向、应急方案实施范围、资源调度分配等，从而增加了决策和应对的难度。公共事件突发后，需要随着信息搜集工作的开展以及事态的逐步明朗，采取比较有效的应对处置措施。因此，在突发事件初期，总是难免会出现应对措施的迟滞性问题。为避免这种迟滞，就需要不断提升政府和社会对突发事件的预防能力和应对能力。

（二）初期事件应对的时效性要求高

“突发”决定了“紧急”，“紧急”考验着“应急”。回应的迅捷性是政府高效应对突发公共事件的必然要求。如果政府对事件现场处置得当，及时阻止了事态的蔓延，事情被控制在一定范围内，就可引导突发事件向积极、可控的方向发展；反之，如果政府在第一时间没有控制住事态，导致信息变异、公众情绪激化、事件扩散，就会进一步诱发一系列的连锁反应，激发矛盾，使整个事件变得更为复杂，后续处置工作就会更困难。

因此，在突发公共事件初期，要有效防止事态演变，阻却事态恶化，就必须在较短时间内对事件作出评估，并采取相应措施。一般而言，突发事件初期，地方政府作为第一责任人，有责任在第一时间作出积极响应。及时、准确地把握事件态势，包括事件概况、现场调查处理情况、信息渠道是否畅通、采取措施的针对性等，这是增强事件应对时效性的关键环节。较之事件中期和后期的应对处置，初期事件应对的主要目标集中在遏制事态恶化，尽量降低人员伤亡，减少财产损失，所以，在应对方案的选择上，应采用时效性比较强的方案。

（三）初期事件的舆情波动较大

突发公共事件初期，能否在第一时间与公众良性沟通和善意互动是事态应对的重要环节。在新媒体技术引爆资讯革命的今天，所有涉及公共事件的部门在“黄金4小时”内的一举一动，都将成为外界评判其处理危机事件能力的主要根据。国务院及各部委在关于做好政务舆情回应的文件中也明确规定，对重大突发事件的政务舆情，要快速反应、及时发声，最迟应在24小时内举行新闻发布会；对其他政务舆情应在48小时内予以回应，并根据工作进展情况，持续发布权威信息[1]。

在突发公共事件爆发初期，政府获取的各种信息往往呈现碎片化状态。但公众的权利意识和公正诉求日益强烈，他们迫切需要获取关于突发事件的最新信息以采取相应措施使自己免受其害。同时，随着自媒体时代的到来，各种关于突发事件的信息传播速度加快，如果不能及时客观地加以引导，极易造成谣言等虚假信息的传播，导致社会恐慌。因此，在突发公共事件初期，汇集公众意见和诉求，通过主流媒体进行客观真实的舆情引导，是团结公众共同应对事件、遏制事态恶化的关键。

（四）初期应对措施的影响力巨大

一般而言，突发公共事件发生和演变有几个原因：事件在酝酿期没被发现，在初期没被重视，在中期或暴发期处置不科学、不及时。正因如此，突发公共事件初期是遏制事态发展的关键。突发事件初期的应对措施是否得当，直接影响事态的发展演变。如2005年特大安全生产事故“吉化双苯厂爆炸案”，由于事件初期的一连串不当应对措施，造成松花江水质污染，引发环境灾害；而对松花江污染的信息发布不及时，又引发了社会恐慌和国际纠纷，于是演变成了社会安全类突发事件[2]。事件初期应对不当，最终造成了严重后果，这些经验教训值得不断反思。

突发公共事件初期的应对处理不仅考验着政府的治理能力，也体现了特定时代背景下的社会价值观。在突发事件初期的应对中，地方政府是第一责任人，政府决策和行为需要在生命价值、公民权利、社会安全、经济增长等价值目标上进行选择和平衡[3]。这种选择和平衡体现在政府应对决策是否正确，能否调动公众共同参与危机的预防和应对，能否有效整合社会资源，能否在常态化管理与危机事件应对的不同场景中顺利切换。对我国来说，公共事件突发之时，其正确应对也是社会主义核心价值得以彰显的关键时刻，对事件进行及时有效地处理关系到人民群众对政府的信任，应予以高度重视。

二、突发公共事件初期应对中出现的问题

近年来，各种突发性公共事件频发，如“非典”疫情、禽流感疫情、汶川地震、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、上海外滩“12·31”外滩踩踏事件以及新型冠状病毒肺炎疫情等等。从对这些事件的处置成效来看，政府、社会组织等在突发事件初期作出积极响应是有效阻止各类事件恶化的重要因素。同时也发现，由于对事件初期发展规律认识不清，我们在应对和处置中往往会出现各种问题，有些问题甚至在不同事件中反复出现，需要认真反思和面对。

（一）事件预判和应对的影响因素复杂，导致事件处置措施疏漏

在突发公共事件初期，政府部门的领导要善于通过一些细微的信息准确预判事件的规模和影响力，并迅速查清事件的起因，这是有效遏制和应对事态恶化的前提条件。但事件初期的有效预判和应对处置受到多种因素的影响：一是各地区发展不平衡，突发事件类型较多，诱因复杂，既有自然因素，也有人为因素。而在社会发展中，很多地方没有经历过类型各异的突发事件，平时缺乏演练，政府和社会组织之间缺乏相关经验分享，对事态发展和应对缺乏心理上的准备。二是对突发事件态势的预判需要专业技术的支持，但就目前一些地方而言，成立专家咨询团队并及时准确地获得专家意见有较大的难度。三是突发事件初期发展态势不明确，预判难度大，部分地方政府对事件初期的发展不重视，导致法律中规定的相应措施没有得到认真执行。

这些复杂因素直接影响事件相关信息的及时发布和公众对事件发展的掌握程度，导致在突发事件初期出现应对措施的疏漏或准备不足等情况。同时，在一定程度上，还导致有关地方政府在应急决策上的唯上主义，被动等待国家决策，从而错过阻却事态发展的“黄金防控期”。

（二）应急管理体系的灵敏性不足，导致事件初期各项措施迟延

“非典”疫情后，各级政府成立了应急管理办公室，加强了应急管理综合协调能力，经过汶川地震等多次事故灾难，“中央统筹帮助支持，地方就近统一指挥”的应急指挥协调机制已经形成。2018年机构改革后，组建了应急管理部门，整合了消防、地震、森林防火、水利、武警等多部门力量，强化了对自然灾害和事故灾难的应急管理能力，提高了救援效率[4]。目前我国已经建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的纵横相结合的应急管理体制。从纵向上，国家总体应急预案明确“必要时，派出国务院工作组指导有关工作”；从横向上，应急管理转变为应急管理部门负责自然灾害和事故灾难，卫生健康部门负责公关卫生和食品安全事故，政法委和公安部门负责社会安全事件的分类管理。这一体制基本明确了各类突发公共事件应对的基本责任和处置流程。

分类管理体制极大提高了常规性突发事件处置的有效性，但对于一些非常规性突发公共事件，特别是对事件初期的处置，各地方政府作为第一责任人，存在反应灵敏性明显不足的问题。一是突发事件初期事态易变，部门之间有效协调的难度大，容易出现多头管理或无人管理的情况，造成应对措施的碎片化或滞后性，从而影响事件处置效果。二是有些地方政府缺乏因时因地处置事件的变通能力，应急措施采取一刀切的模式，反而增加了事件应对处置的难度。三是有些地方没有区分常规应急响应的国家支持和非常规事件的应急响应支持，在非常规情况下依然用常规的办法应对，应急反应迟钝。四是法律制度没有细化落实，比如，根据我国《传染病防治法》规定，政府要建立突发疫情直报系统，但是在实际操作中，当传染病发生时基层政府对于谁来报告、怎么报告、报到哪里等流程问题的认识都还比较模糊，因而对疫情的反应滞后。

（三）应急响应的综合协调能力有限，导致人财物资源调配不当

地方政府作为公共事务管理的第一责任人，其应急响应的综合协调能力对事件能否得到有效防控起到至关重要的作用。特别是突发事件爆发初期，事态的演变需要及时调整管理模式，但人财物的集结和调配需要时间，如果地方政府的综合协调能力不足，就会出现资源调配滞后等问题，极大影响到事件应对和处置的效率。就近年来各种公共事件突发初期政府的综合协调和应对情况来看，主要存在以下问题：一是多层级管理，决策到达基层后，形成了层层开会、传达精神、通过发文应对事态变化的不良状态，严重消耗一线工作人员的时间和精力。二是应急物资储备有限，且调配程序复杂、中间环节过多，使得事件初期政府和部门在物资调配中容易出现多头管理现象，影响物资配置的效率。三是在突发事件初期，社会力量参与应对的优势没有发挥出来。近年来各种非政府组织快速发展，承担了大量社会责任，他们在突发事件的应对和处置方面都具有较高的参与度和灵活性，而且也具备一定的人财物优势。但在很多地方的应急预案中，政府没有将这些社会组织纳入进来，这在一定程度上也弱化了应急处置能力。

在突发公共事件初期出现这样的问题，其原因在于：一是一些地方政府对事态的了解和掌握难度大，或重视程度不足，平时缺乏演练；二是一些地方政府对于突发公共事件的预案、管理方式等不熟悉，对于突发事件的应对也没有形成较为规范的应对体系；三是应急管理指挥机构“头重脚轻”，越往下，基层机构越不健全，力量越薄弱，综合协调能力也就越差。由此导致在突发事件的爆发阶段，一些地方政府不能及时调集足够的人力和物资来应对事态的发展。

三、提升突发事件初期应对处置能力的建议

2019年党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出，要“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”。2020年2月3日，针对新型冠状病毒肺炎疫情，习近平总书记在中央政治局常委会会议上强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”[5]针对突发事件初期的各种特点，地方政府和社会组织要协同配合，提高应对处置能力，争取在第一时间按照标准执行相关措施，从而阻却、减少各类突发事件持续恶化带来的危害和影响。

（一）提高对突发公共事件的预判能力

预判能力是政府治理能力建设的重要内容之一，也是提升突发事件应对处置效能的关键[6]。特别是在突发事件初期，能否准确预判事态，直接关系到事件的发展和走向。一是重视事件初期各种信息的梳理和掌控，密切关注各种信息，掌握信息链条之间的关联，不轻视、不放过任何有效信息。同时，政府要提升信息收集能力，推动互联网、大数据、人工智能等技术手段在突发事件应对中的运用，提高事态研判的能力，及时对事件进行定性并提高研判的准确性。二是加强预警系统建设，从各类突发事件中总结经验教训，坚持“早发现、早研判、早报告、早处置、早解决”的五早原则，建立更为灵敏、准确和全面的事件监测预警系统[7]。三是畅通上下级之间的上报和决策支持体系，对于需要向上级和国家寻求支持的事件，能及时获得技术和物质上的有效支持，对于需要及时采取的应急性措施也要有自主判断和决策能力。四是正确面对和坦然接受舆论监督，直面社会关切，在突发事件的初期，地方政府要果断采取有力应对措施，公开事态发展信息并及时听取专家意见，善于发动群众，共同解决问题。

（二）推进各类应急预案的持续改进

我国应急管理以“一案三制”为抓手，其预案、体制、机制和法制体系建设不断完善，这为政府应对各类突发公共事件提供了制度保障。突发事件应急预案的制定，保证了事件初期能有规则有标准的积极应对。完善的应急预案要基于情景构建和风险评估，将预案更多地面向事前，预判事件初期可能出现的各种问题，做好预案，为后续应对处置提供依据。“凡事预则立，不预则废”，因此要高度重视应急预案的修订和完善。首先，增强应急预案的科学性。各级政府应根据不同的应急目标，对各类事件从酝酿、爆发到高峰的发展阶段做出危险的识别和风险分析，从而确定不同的应对措施。其次，增强应急预案的实用性。要预测事件所处的地理、环境等因素对事件发展演变可能产生的影响，采取相应措施，对资源配置、人员调配等作出因地制宜的合理安排。最后，加强应急预案的可操作性和协调性。一是强化应急预案的实际演练，多分享和学习成功经验，切实将预案与日常管理活动紧密衔接在一起，使预案成为一套切实可行、运转有效的实施体系；二是注重社会组织和社会力量的作用，积极协调和多方统筹志愿者组织、相关商业组织的救援力量与救援装备，将这些力量纳入预案中。

（三）提升突发事件初期的应急指挥能力

提升政府的应急指挥能力，需要变革与升级应急治理体系。一是尽快制定应急指挥体系的国家标准。要根据各级政府的组织特点和应对突发事件所积累的经验，将原则性与灵活性相结合，制定适用于各类突发事件和各级地方政府的应急指挥体系。这一指挥体系应具备组织结构合理、管理幅度合适、指挥程序明确、指挥手段统一的特点，能解决政府因部门众多、协调困难而应对无序的问题，也能解决上下级政府协同对接不顺畅的问题。二是提升应急管理的统一指挥和统筹协调能力，实现中央对地方应急支援的类似军事行动的标准化与模块化，达到快速支援的目的。同时，通过常态化演练，在突发事件初期增强各部门、各地区之间的协同性，做到应急管理与日常管理有机衔接。三是规范地方响应机制，解决地方应急响应中存在的形式主义问题。地方政府要加强应急响应能力建设，重视突发事件初期信息公开、权利保障等，做到指挥有序，反应积极但不过度。四是强化基层社区治理能力，突发事件的防控体系要重心下沉。要加强专兼结合的基层突发事件防控队伍建设，强化社区防控网格化，健全“用好主渠道，参与多渠道”的群防群治的防控机制，提升基层组织的反应速度和执行能力。这也是当前社会治理的一个成功经验，在以往重大突发事件应对中发挥了非常重要的作用，要进一步发挥其优势。

（四）建立应对突发事件的资源保障机制

组织、人员和物资的高效配置，是有效应对各类突发事件的重要保障。首先，在物资保障方面，遵循可操作性和经济性原则，对突发事件应急物资储备作出调整，建立包括实物储备、生产能力储备、商业储备、社会化储备等多种形式的物资保障体系。一是借鉴发达国家药品应急管理经验，搭建国家医药等战略物资储备平台，完善管理、储存和调配制度。二是充分发挥市场作用，以资金扶持和标准指导的方式，在部分集装箱企业和物资生产企业建立移动性的实物储备和产能储备制度。三是使社会储备成为应急物资保障的重要组成部分，促进多元储备方式形成。鼓励企事业单位、人口密集场所、家庭等储备相关应急物资。四是增强物资的资源共享、互动和供需衔接。通过搭建应急物资保障的综合服务平台，促进应急物资信息和资源的共享，建立物资保障的电子地图，明晰物资数量、标准和分布等情况[8]。在此基础上，建立部门和地区之间应急物资的快速共享机制，提升物资的调配效率。其次，在人员保障方面，领导干部、专家团队和社会公众都是应对突发事件的直接主体。一是加强对地方领导干部突发事件应急管理能力的培训，定期开展应急模拟演练，将应急管理的基本知识和技能作为干部考核的重要内容之一，从而保证应急指挥人员以积极负责的态度，有效应对事态变化。二是重视专家团队建设，建成全领域、全地域、立体化的应急管理专家队伍，并且搭建专家信息共享平台，完善专家调用和共享机制。三是注重培养公民应急保护意识，将应对各类突发事件的知识作为学校和社会通识教育的重要内容，强化公民的危机意识，安全意识、卫生意识等。

总体而言，突发事件初期是预防和阻止事件持续恶化的关键环节。及时掌握事件初期的基本特征，通过标准化、制度化的预防预警机制，有力、有效地应对处置突发事件，不仅是政府治理能力提升的重要方面，也是社会治理能力综合提升的标志。在抗击新型冠状病毒肺炎疫情的过程中，由于中央的统一指挥和全国人民的共同努力，疫情得到有效遏制，抗疫取得了重大胜利。我们应总结经验，进一步规范各类突发公共事件初期应对处置措施，构建应急处置体系，以推进国家治理能力和治理体系的现代化。