兰州新区改革创新和高质量发展立法保障研究

一、兰州新区改革创新和高质量发展立法保障研究现状

国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，在改革创新等方面发挥试验示范作用。1992年10月，浦东新区在推进市场经济改革的背景下应运而生，到目前为止，国家共批准设立国家级新区19个。从发展历程来看，国家级新区已经经过了近30年的实践，在各个方面都积累了丰富的经验。从实践效果来看，国家新区在深化改革、对外开放、经济发展、治理创新等方面为国家整体发展和区域经济社会发展做出了重要贡献，为区域经济社会发展和改革创新提供了动力引擎和典型示范。甘肃省兰州新区作为西北第一个、全国第五个国家级新区，自2012年8月20日，国务院同意设立以来，根据国务院关于兰州新区是“西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台、承接产业转移示范区”的功能定位，在经济发展、产业聚集、营商环境、科技创新、对外开放等方面都取得了一定成绩，为进一步改革创新和高质量发展奠定了基础。2019年1月，国务院办公厅发布规范性文件《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》，从7个方面对新时代国家级新区改革创新和高质量发展提出了指导意见和要求，是新时代国家级新区发展的指导性文件，同时也为兰州新区发展进一步指明了方向。

从改革开放以来的实践经验看，法治是引领、保障和推进改革发展的重要途径和方式，法治建设是改革开放的重要组成部分和基础性工程。全面依法治国战略和国家治理现代化的总目标都要求在各领域各方面推进和深化法治建设。作为国家设立的国家重大发展和改革开放战略任务综合功能区的国家级新区，理应在法治建设走在前列，不但成为经济高质量发展的样本，更应该成为法治区域建设的模范。更重要的是，国家级新区的改革创新和高质量发展需要法治保障、引领、规范和推进，法治是国家级新区建设的题中必有之义。从法治的内容构成要素看，法治包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个方面的内容，其中，立法是法治的基础，为执法、司法和守法提供法律依据。国家级新区法治建设，首要的任务和基础工程是进行相关法律法规的制定，保障国家级新区有法可依。从实践看。目前，19个国家级新区中，天津滨海新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区由地方人大制定了地方性法规，明确了相应新区的法律地位、管理体制、职责权限、改革创新等方面的事项，为新区发展提供了立法保障。重庆两江新区以政府规范性文件的形式对新区地位、管理体制、职责权限、产业发展等做了规定，南京江北新区、江西赣江新区等不断总结实践经验，以政府规范性文件的形式对新区发展不断做出规范。

从国家级新区法治建设的客观规律看，先通过政府规范性文件不断总结新区改革创新和高质量发展的经验，在条件和时机成熟时通过地方人大及其常委会制定地方性法规，是国家级新区法治的科学路径。目前，经过多年的实践，上海浦东新区和天津滨海新区已经由最初的综合功能区发展成为地方政府，各方面的发展已经与所属省级政府融为一体，成为建制完整的政府行政区划，其他国家级新区发展程度还未能实现单独设立行政区划、设立完整的地方政府的水平，各方面发展还处于探索阶段，各项制度不够成熟，远未达到定型的程度，在法律定位、管理体制、职责权限、发展规划等方面与所在地方政府和区域发展规划存在交叉、模糊、冲突、错位等各种问题，影响和制约了国家级新区深化改革和高质量发展的步伐。在这种情况下，总结国家级新区的成功发展经验，根据国家法律法规和政策，结合新区自身实际和需要，制定关于国家级新区地方性法规，为国家级新区改革创新和高质量发展提供立法保障，是十分必要的。

关于兰州新区地方层面的立法，甘肃省人大常委会、甘肃省司法厅、兰州新区管委会都给予高度重视，2015年就开始了兰州新区条例的立法工作。2017年开始，甘肃省人大常委会连续4年将兰州新区条例立法列入甘肃省人大常委会立法调研项目，足见对兰州新区发展立法的重视和慎重态度。一方面，兰州新区的发展需要立法保障，另一方面，兰州新区的成立时间总体较短，各方面还不成熟，国家层面也不断推进理论和政策的创新，因此，甘肃省人大常委会有关部门将兰州新区条例列入调研项目，反复进行研究、论证是正确的，体现了立法的客观规律。从目前的兰州新区条例草案来看，在立法技术、章节安排、具体规范等方面与国家政策和兰州新区的发展实践有一定的距离，需要对兰州新区的定位按照国家总体发展战略进行深入理解和细化，对兰州新区的管理体制按照国家治理现代化的要求进行审视和设计，对兰州新区的总体规划，包括土地利用、产业布局、交通布局、与兰州市的关系、与省内相邻市县的关系进行优化调整，对新区内部的综合保税区、职教园区以及其他功能区进行优化充实，兰州新区在近年又陆续在营商环境建设、绿色金融等方面取得了突破，这些新问题和新动态都需要在兰州新区条例中予以前瞻性的体现，从而保证兰州新区条例立法的前瞻性、科学性和有用性，切实能够为兰州新区未来的发展提供引领、规范和保障，而不是停滞于既有的初步阶段，将起步阶段的各项探索试验固定化，反而成为兰州新区发展的阻碍，与兰州新区条例立法目的背道而驰。

基于国家关于国家级新区的发展政策、各国家级新区发展的经验、兰州新区发展的实践和兰州新区未来发展需要，围绕兰州新区条例的制定，对兰州新区的定位、治理结构、职责权限、发展规划以及未来发展，从立法角度进行深入的研究，分章节研究兰州新区条例的指导思想、制定主体、立法目的、基本结构、核心内容、制定规范及其立法理由，在已有兰州新区条例草案基础上，进一步完善形成能够体现国家发展战略，满足兰州新区发展需要，符合科学立法原则的兰州新区条例建议文本，为兰州新区改革创新和高质量发展提供立法保障研究。

二、兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的四个维度

第一，兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的理论逻辑。从一般法治理论出发，分析国家级新区改革创新和高质量发展的法治需求及其内在原理。兰州新区作为探索中的发展模式，需要通过法治的方式对其战略定位、治理结构、职责权限、总体规划等做出规定，提升兰州新区发展在国家和地方区域发展中的地位，保证兰州新区发展的连续性和长期性，一方面规范和引领兰州新区的改革创新和高质量发展，另一方面避免因地方各种因素对兰州新区改革创新和高质量发展的干扰，同时也避免一些短视性政策对兰州新区发展的伤害，保持发展的连续性和持续性，防止急功近利，为具有战略意义的兰州新区的长远发展提供法治支持和保障。兰州新区改革创新和高质量发展立法保障，要明确立法主体，包括立法草案的起草主体、立法应该采用的正当形式、立法的指导思想和立法目标，同时，国家级新区立法作为较为新的立法内容，在立法中如何进行价值衡量，如何构建法律主体、法律关系、法律程序、法律责任和法律解释适用的原则与规则，共同构成国家级新区立法的理论逻辑。

第二，兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的实践基础。法的制定本质上是对现实成功经验的规范化、国家化和对未来发展的约束性引领及保障，需要以实践作为基础。兰州新区立法保障的实践经验，主要包括三个方面，一是改革开放以来中国发展的法治实践经验，这是国家级新区发展的背景和基础，国家级新区发展的立法保障需要充分认识中国四十年发展的法治经验。二是各个国家级新区在纵向实践中创造的成功做法和积累的有益经验，是兰州新区发展立法保障的重要借鉴，需要对其他18个国家级新区的法治建设情况进行分析，借鉴好的做法，充实到兰州新区立法保障实践中。三是兰州新区成立8年来探索实践的经验，兰州新区成立以来，从三个乡镇发展成为有一定基础和规模的城市形态，在体制机制、规范发展、产业发展、营商环境等发展体制、方式、保障等方面都积累了一定的成功经验，当然在具体的实践中也存在一些需要解决的突出问题，这些都是兰州新区发展立法保障的实践资源，需要认真对待和总结，在立法中吸收成功经验，避免对新区发展具有负面作用的条款或者将一些不符合新区未来发展的措施写入法规。

第三，兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的规范建构。立法的最终形式是形成规范性的法律文本，通过人大立法程序，最终形成具有强制约束力的法律形态。兰州新区改革创新和高质量发展的立法保障，是要形成规范的法律文本，通过人大上升为地方性法规。根据中国的立法体制和从其他国家级新区的立法实践来看，目前国家级新区的立法主体是省级人大及其常委会，广州南山新区的立法是广州市人大通过报广东省人大批准，选择的名称一般是国家级新区条例。作为载体的国家级新区条例，一般规定了立法宗旨、指导思想、管理体制、规划建设等，如2018年制定的青岛西海岸新区条例，包括总则、管理体制、规划建设、产业发展、军民融合、生态保护、保障措施、附则8章55条。2019年制定的黑龙江省哈尔滨新区条例共有9章60条，吸收了近年来国家发展新政策的很多成果，是国家级新区立法的最新成果。兰州新区发展的立法保障，最终的成果是制定兰州新区条例。从目前的兰州新区条例草案看，共有5章27条，包括了兰州新区成立以来的改革创新和发展的基本经验，但是近两年来国家战略、政策又进一步发展，兰州新区自身的情况也发生了新的变化，需要对新情况新问题进行研究，对兰州新区的未来进行长远战略性规划，并将之写入兰州新区草案，上升为具有强制约束力和长远指导力的地方性法规，这是兰州新区立法规范性建构需要认真考虑的。同时，立法质量的高低，还取决于立法的技术，兰州新区条例的制定，要在立法技术上更进一步，在语言修辞、章节安排、法律主体、法律关系、法律程序、法律责任等方式进行创新，保证兰州新区条例的质量，成为高质量立法的典范，避免粗制滥造对立法机关和兰州新区发展的伤害。

第四，兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的推进路径。兰州新区改革创新和高质量发展立法保障的推进路径，是将理念化为实践，制定兰州新区条例地方性法规的方法和程序。兰州新区条例的制定，要按照科学立法、民主立法的原则，兼顾国家对国家级新区发展的指导意见和兰州新区自身实际，统筹当前实践和未来发展，体现地方性的同时，也要符合国家宪法法律和其他上位法的规定。在立法的进度上，要坚持调研论证现行，在已有调研论证成果的基础上，进一步综合各种因素，对兰州新区条例的内容进行深入的调研论证和研究。兰州新区条例是兰州新区发展的基本章程，涉及国家对兰州新区的定位、甘肃省对兰州新区的支持以及兰州市及周边市、县与兰州新区的关系等复杂问题，兰州新区条例的制定要征求各方面的意见和建议，诸如在组织人事关系、行政区域管理、财政税收分配等方面需要组织部门、民政部门、财政部门、税收部门、编制管理部门、国土规划部门达成统一的认识和形成一致的意见，在行政区域等方面还需要国务院以及相关部门的同意和支持，牵一发而动全身，需要进行艰苦细致的协调和沟通工作，并不仅仅是起草一份法律规范文本。因此，推进兰州新区条例的立法，一方面需要积极推动，另一方面也要兼顾各方面的意见，审慎有序推进，确保最终的兰州新区条例能够得到切实执行，并管用有效，不至于沦为一纸空文。另一个重要问题是兰州新区条例的立法程序问题，核心是起草主体的问题。兰州新区条例牵涉面广，需要协调的党政部门很多，层级也很高，因此，兰州新区条例最终文本的起草需要由甘肃省人大常委会法制机构作为牵头单位，省政府各部门、兰州市、兰州新区管委会等单位作为主要组成单位，抽调相关部门领导和专业骨干来共同起草，择优邀请部分法律专家学者参与，不能由一家单位或者某一个学术团体单独起草，以此来保障兰州新区条例的科学性、民主性和权威性，为将来兰州新区条例的有效实施奠定基础。在各方面条件成熟，各机构达成一致意见的基础上，通过人大常委会立法程序，成为具有法律效力的地方性法律。

三、兰州新区改革创新和高质量发展立法保障研究的意义

一是理论意义。从研究文献看，目前关于国家级新区法治的理论研究成果较少，对于兰州新区研究的成果更少，但是面对国家级新区承担的重要任务和功能，对国家级新区进行理论研究十分必要。兰州新区作为西北第一个、全国第五个国家级新区，在国家整体战略中具有重要地位，兰州新区改革创新和高质量发展关系到国家西北区域经济发展战略目标的实现，通过立法保障兰州新区改革创新和高质量发展，制定兰州新区条例，是推进兰州新区改革发展的重要举措。对兰州新区条例立法问题进行研究，有助于填补国家级新区立法实践理论研究处于空白的局面，也有利于总结国家级新区立法的得失，具有重要的区域法治理论价值。

二是实践意义。兰州新区已有8年的发展历史，在各个方面积累了一定的经验，取得了较好的成绩，但是也存在很多问题，需要通过省级层面以立法的方式进行明确和解决。2019年1月，国务院办公厅发布规范性文件《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》，从7个方面对新时代国家级新区改革创新和高质量发展提出了指导意见和要求，是新时代国家级新区发展的指导性文件，同时也为兰州新区的发展进一步指明了方向。同时，国务院提出的发展意见需要地方层面进行细化和具体化，制定地方性法规，将国家发展指导意见融入规范之中，成为具有约束力的法律文件，对于深化兰州新区改革创新和高质量发展具有重要的实践指导意义。

（作者单位：甘肃政法大学法学院）