动态绩效管理视域下政府购买服务的评估困境及路径优化

左敏 周梅华

摘 要：政府向社会组织购买公共服务， 是推动政府职能转变、转变公共服务方式的一种手段，其目的是增加市场活力、提高公共服务质量、降低行政成本。评估是政府购买社会服务的重要环节，然而我国政府购买评估工作存在“内卷”和“共谋”并存的实践困境，本研究通过广泛的文献研究，引入系统的以绩效为导向的动态绩效管理技术，采用Noto G提出的四阶段法，在“目标—因素—资源”分析框架基础上，定义评估结果，提取绩效驱动因素，识别战略资源和利益相关者群体，并提出培育评估机构、塑造动态评估理念、加强全过程管理、发展支持性评估功能等具体措施。

关键词：动态绩效管理;社会服务;政府购买服务;内卷现象

基金項目：山东省社科规划研究项目“社会治理创新背景下公益慈善组织吸引力研究”（19CSHJ07）。

[中图分类号] F202 [文章编号] 1673-0186（2020）010-0100-011

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.009

比安奇（Bianchi）将传统绩效管理工具和系统的、动态的技术相结合，形成动态绩效管理技术（简称DPM技术，Dynamic PerformanceManagement），该技术利用了系统动力学建模的优势，使我们能够更好地解释复杂系统的结构[1]。动态绩效管理技术首先需要对评估结果进行定义，随后根据评估结果确定与之相关的绩效衡量标准和相应的驱动因素，进而通过对驱动因素的逐一分析找到与之密切相关的战略资源，最后连接战略资源组成评估结构模型，与该战略资源相关的重要驱动因素形成评估指标体系。评估中引入系统的、以绩效为导向的动态绩效管理技术，借鉴Noto G提出的四阶段法[2]，在“目标—因素—资源”框架下进行分析，其动态性依赖于建立评估结果模型时设计的输入和输出数据流，这些数据流可以通过决策者调节相关政策来模拟每一资源的动态，从而了解与该资源相关的指标是如何影响组织绩效的。动态绩效管理还旨在探索评估结果如何在系统中影响战略资源使用和绩效驱动因素，通过调整输入和输出数据流来表示一定时间内决策者不同行为如何引起战略资源的变化及变化情况[3]，探寻评估结果如何决定一定时间内特定组织行为[4]。由于公共服务特殊性，单纯使用传统绩效管理技术有几个不利因素，比如评估空间和时间的静态性导致评估结果并不能有助于公共服务效率可持续提升;评估内容不系统导致因忽略其他重要部分而产生系统内部的路径依赖和专业自闭;对政府依赖和“共谋”导致评估目标偏离，这些因素限制了其结果使用的有效性。

本研究采用动态绩效管理技术对评估路径进行研究，将问题聚焦于：如何体现评估的动态性和系统性？评估结果、绩效驱动和资源对绩效的影响以及如何在评估中体现？如何识别购买服务过程中利益相关群体等其他资源？厘清这些问题有利于从框架层面归纳推动实施政府购买社会服务评估的构成要素，探究具有借鉴意义的政府购买社会服务的评估实践路径，对推进建设政府购买服务的评估体系，加快实现社会治理科学化规范化水平具有重要的理论意义和实践价值。

一、政府购买社会服务的评估实践困境——“内卷”与“共谋”

第三方评估最初源于工业企业的工作绩效评估，我国第三方机构参与社会服务的评估始于1997年参与慈善组织评估，1997年中国青少年发展基金会委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估。随后，随着社会管理向社会治理转型，越来越多的政府开始通过第三方机构对其购买的社会服务项目进行评估。目前我国政府购买有三种评估模式，依托科研机构（高校、研究所等）、专业公司（商业评估机构）、社会组织（专门从事评估工作的第三方机构）。第三方评估机构对政府购买起到一定的监管作用，但是目前还存在缺乏制度保障、缺乏准确的信息来源、机构独立性不够等阶段性问题[5]。具体我们把评估实践的困境分为两大类现象，即：“内卷”与“共谋”。内卷多指发展的规模效应;而共谋多指多方的博弈关系。

（一）政府购买社会服务的评估内卷化问题

内卷是指由于外在条件和外在力量的限制，系统内部形成了路径依赖和自我桎梏，从而陷入一种没有发展的增长[6]。王思斌教授指出，虽然近年来社会福利的投入总量在增加，但国家的投入比例却在减少，存在内卷化倾向[7]。对于政府购买社会组织服务的评估而言，其内卷化主要原因来自评估过程中制度缺失、资金依赖、评估专业性不足、信息不对称等问题，具体表现在以下三个方面：

评估机制因职责不明晰、权力资源不平等原因而导致的评估内卷化现象。目前我国的第三方评估机构与政府之间存在千丝万缕的联系，职责不清的后果，一是存在评估机构被同化为准行政机构的风险，二是会因政府、评估机构、社会组织的社会价值和自身利益的二重性导致评估失灵[8]。就目前而言，我国第三方评估机构多受托于政府开展工作，其资金主要来自政府，但过度依赖资金的第三方评估机构通常会根据资金提供者的要求制定评估指标，并在评估过程中遭遇行政权力障碍，因此评估公正性存疑。

评估机构因法律地位不明确、社会认知度较低等使评估陷入内卷化风险。2011年我国出台了《社会组织评估管理办法》，但该文件并没有明确第三方评估机构的准入机制和合法地位[9]。此外，评估机构在信息公开、问责机制和惩处措施方面均没有相应法律规定和行政监管，社会组织登记管理机关只在登记注册时把关，业务主管单位并不需要对组织的信息进行检查，行业规范不够健全[10]。第三方评估机构的评估信息并未直接向社会公示，评估结果由政府选择性发布，第三方评估机构、政府、社会组织、社会公众之间尚未建立良好的沟通机制，因此评估机构的社会认知和公信力不足。

评估过程存在专业化能力不足、专家库资源贫乏等现象。专业化不足将导致组织外部行政化和内部专业自闭。公共服务成效本身具有模糊性，评估过程就是一项系统工程，评估方案的设计、评估指标的建构、评估数据的分析等需要统计、财务、审计、公共管理等跨学科的知识融合，且目前还没有可借鉴的本土化的理论体系，因此专业化尚需时日。政府委托的第三方评估机构有些并不是因为其自身的专业能力强，而可能取决于政府的可接近性或者偏好，因此这些机构不一定具备合适的专业素养。第三方评估专家基本由科研院所和高校专业人员组成，该类评估专家并不一定具备实务经验，因此专家库资源贫乏势必影响评估的效果。

总之，第三方评估机构为获得更多的生存空间和发展资源，面临大政府—小社会的社会环境、趋向理性和竞争的市场经济环境、尚处于发展初期的行政主导权威为本的专业背景，如何去内卷化，即如何实现从数量增长向重视质量提高转变是实现评估效果的重要环节。去内卷化需要法律制度层面保障、机构行为层面优化、评估流程审视再造，因此引入新的研究思路和实践视角尤为重要。

（二）部分评估机构与政府出现“共谋”现象

“共谋”多指基层政府通常与直接上级互相配合，采取各种策略应对更上级政府的政策法令和检查监督，导致政策实际执行结果偏离更高上级的初衷[11]。公共選择理论认为，政治决策者与市场决策者一样是追求自身利益最大化的理性“经济人”，政府“经济人”理性引发的直接后果就是最大化本地区的利益。政府购买的社会服务具有极强的外部性，成本由政府承担，效果为公众享用，溢出效应明显，因此在社会服务购买过程中，政府、社会组织与评估组织之间存在着利益博弈关系，它们为共同利益采取一致性行动，使得三方存在“共谋行为”，负面的共谋会导致购买偏离初衷，执行发生偏差。

根据嵌入行政体系的程度不同，第三方评估机构或多或少会存在行政化色彩或功利主义倾向，政社关系不平衡状态会被扩大，因此，与政府关系存在着合作与支持、竞争与冲突、管理与监督等多种关系形态[12]。这种形态存在于评估前和评估全过程，在项目评估前，基层政府通常会先征求评估机构的意见，对评估目标、指标体系、评估方式等开展交流，评估机构对政府的依赖性，会影响到评估专业性和主体地位，进而影响评估效果。在选择评估机构时，政府通常在有限范围内选择，这样一定程度上可以保证评估持续稳定，但由于缺乏竞争，很容易使评估带有行政或功利色彩，不利于社会组织评估的有序开展。在评估过程中，由于基层社会服务项目的承接方通常是与政府有过较多长期合作、联系较为紧密的少数几家社会组织，因而基层政府通常会采取帮助社会组织的策略，对服务效果不够规范、服务创新实践和项目验收等环节进行保护。第三方评估专家库并不能保证寻找到契合的评估专家，同时，以权威主导或者行政主导的评估标准不够客观，对专业性强、难以量化评估的服务项目，第三方组织也无法真正做到客观公平，造成评估及政府的日常监测形式化[12]。

可以用“坎贝尔定律”理论来解释共谋产生的原因，贝恩（Behn）曾指出，在实施社会政策项目时将绩效指标作为奖励和激励框架的一部分将会出现“坎贝尔定律”提到的隐藏风险，“坎贝尔定律”最初产生于经济学，即当你根据特定的标准进行奖励或激励时，人们总会找到一种应对的方法，在这种背景下，当政府与服务机构甚至于评估机构形成共谋的时候，组织行为会产生扭曲，绩效管理功能失调，进而影响到购买实施效果[13]。因此，共谋现象是多方因素博弈的结果，目前承接政府服务项目的社会组织和第三方评估机构，大多仍是以政府主导组建，评估机构的政府依赖度较高，权力资源的不平等导致评估机构迎合政府需要陷入评估功能性困境[14]。在制定考核目标时，基于政绩饥渴提出的指标任务在考核时会因评估执行的成本和困难程度造成“共谋”的发生[15]。各级政府之间处于动态博弈状态，在利益驱使下，基层政府可能存在选择性支持和隐形控制[11]。

政府购买服务效果取决于三元主体之间互动，基于利益驱动所产生的“共谋行为”会使评估面临存在偏差，不能保证效果的风险。基于对共谋行为的考量以及组织代际更迭给购买带来的影响，评估需要兼顾到多元利益相关者的需要以及资源利用情况，需要考虑到购买目标及指标设置动态性，因此引入动态绩效管理技术可以较好地实现这一评估目标。

二、动态绩效管理技术下政府购买服务的评估路径

政府购买社会组织的服务评估面临日益复杂的环境，其复杂性主要来自服务和评估依存的四个子系统：社会经济系统、政治制度、制度体系和组织体系。政府与其他松散耦合的其他部门相互联系，各种政策可能（积极或消极地）影响服务的实施，因此，需要分析政府与外部行动者（例如公民和社会组织）之间的互动关系。行为准则不仅由正式的制度体系“编码”，一个非正式规范体系也可以定义资源的使用，以及社会系统中不同角色的作用，这些隐藏的（社会）行为规则会影响资源的分配和服务的质量。在地社区的文化和价值观，可能影响到服务和评估目标。因此通过更广泛地关注社会经济、文化、政治环境，在地社区以及组织与政府互动的制度体系，而不仅仅是静态和孤立地只关注组织（如服务流程、角色和职责、策划和总结报告等）更能促进服务质量和评估效果提升。

（一）动态绩效管理技术的基本内涵

动态绩效管理技术在动态和复杂的环境下尤其能增强绩效评估测量的有效性。首先，动态绩效管理技术在定义评估结果时考虑社会系统中某些动态及复杂行为，这些行为会因为评估系统的反馈和时间的推移而发生变化，这种非线性反馈结构反过来又受到系统行为、决策者的心理模型和决策的影响[16]，如图1所示。其次，虽然绩效管理系统中的资源更多地是指有形资源，动态绩效管理技术根据评估目标同时也会注重获取无形资源，比如：信任力、治理能力、领导力等[17]，进而关注到这些战略资源的利益相关者群体。最后，动态绩效管理框架将绩效定义为反馈结构的“产物”，其最终研究结果形成利益相关者群体网络（评估结构模型），然后通过相关的绩效驱动指标进一步影响下一阶段评估结果的生成（绩效驱动指标形成评估指标体系），动态反馈循环是动态绩效管理技术的一个显著特征[18]，该动态反馈性可以用于缩小最终结果与评估目标的差距，详见图1。

（二）动态绩效管理技术下政府购买社会服务的评估路径

目前越来越多的基层政府开始关注到旧城改造社区的物业服务问题，以社区垃圾清运为例，如何评估该项社会服务的效果与效率，我们以此项服务为例对评估路径进行说明，试图解释该项服务背后的绩效反馈结构。

1.评估结果定义：将评估目标转化为一系列预期的最终结果

目前大多数政府购买社会服务评估虽然也采用第三方评估，但多以程序优先来设置目标，其运作流程符合法律和行政规范的要求，但动态性和指向性不足。

分析长期的绩效结构和行为目标有助于决策者更好地掌握服务效果，有些政策从短期看执行是有效果的，但长期来看会有一些意外的后果，例如，评估目标中考虑垃圾清运工人是否聘用妇女或者残障人士，以完成政府的一些绩效考量，从短期来看，更多的妇女或者残障人士可以参加工作，然而，对此类家庭或成员缺乏适当的社会支持，从长远来看会产生系列问题[19]。如果评估目标的分析缺乏与其他政策的互动，也会导致评估以偏概全，比如在垃圾清运的评估体系中，如将“每周收集的垃圾总量”为最终结果，该指标应和同一社区的其他政策互动，以了解收集垃圾总量的影响因素和影响人口流动率的其他指标，比如：住房、基础设施、教育、公共安全政策等。因此，在根据目标定义最终结果的时候，需要考虑哪些因素将影响服务效率（政府购买财政要求）和服务效果（所提供服务的公众感知质量）。

2.绩效驱动因素提取：理解通过实现哪些工具性中间结果来实现最终结果

通过理解中间性结果、提取绩效驱动因素可避免下列现象，比如，我们的服务流程里面会规定如何处理客户投诉的正式程序，但却没有关于投诉响应时间的统计数据;再如，即使承担社会服务的机构引入了各类服务的标准，但在评估的时候，对服务对象的满意度调查并没有根据这些标准进行评估，评估指标定性多定量少，主观多客观少;在评估结果使用方面，政府和承担服务的机构并没有公示如何使用这些数据，承担服务的机构也没有证据表明评估会提升服务质量。

从垃圾清运服务来看，如将“每周收集的垃圾总量”为最终结果，影响该最终结果的中间因素（即绩效驱动因素）为“单位工作时间收集的垃圾量”和“每周工作小时数”，而可变的“单位工作时间收集的垃圾量”可以衡量工人的生产率，该指标受到装备自动化投资（战略资源）的制约。随着这一比例的增加，工人的生产率提高，可以更少购买人工，每小时收集的垃圾将增加，每周收集的垃圾也将增加。另一个绩效驱动因素是人力资源管理系统的效率和一致性，它间接影响每周收集的吨数。该变量受人力资源存量投资的影响。因此设计更好的人力资源管理制度有助于提高个人生产力。更高的个人生产力（考虑到现有工人的数量）将有助于增加每周的实际总工作时间，这将增加每周收集的垃圾量。因此，通过多种综合政策也可以取得同样的效果，动态绩效管理仿真模型可以较好地支持该情境分析，如图2所示。从三个工具性中间结果“人力资源管理效率”“工人每周工作时间”“单位工作时间收集的垃圾量”分析最终结果“每周收集的垃圾总量”，有助于理解如何设置分目标，对于决策者能更明确如何部署可用资源以取得预期目标，并帮助决策者对目标进行控制，确定偏差原因。

3.战略资源确定：分析为实现中间结果必须部署的资源

在获得系统的绩效驱动因素后，决策者应确定为了实现这些输出而必须部署的资源。比安奇（Bianchi）提出的动态绩效管理技术提供了一种系统的视角，每个绩效驱动指标都显示了关联战略资源的部署如何影响系统中所有其他相互依赖的资源[20]。在上一个场景分析中，绩效驱动指标包括“人力资源管理效率”“工人每周工作时间”“单位工作时间收集的垃圾量”。以“单位工作时间收集的垃圾量”为例，单位时间收集的垃圾量与社区人口和城市生活垃圾收集点等资源相关，收集点的增加决定工作量的增加，然而，垃圾收集服务质量的下降或由于垃圾收集成本的上升而增加收费等可能会削弱公众满意度，因此可能最终导致社区人口外流的增加（尽管有延迟），如图3所示。社区人口流动率取决于人口存量及平均家庭规模，社区人口存量又决定了单位工作时间收集的垃圾量，见图3。因此，与“单位工作时间收集的垃圾量”绩效驱动因素相关的战略资源是“社区人口流动率”“垃圾收集点分布”“垃圾收集总量”。动态绩效管理技术使得战略资源的分析显性化。

4.利益相关者（拥有/控制战略资源的人）识别：获取拥有/控制或对资源有强大影响力的本地参与者网络

哈肯森（Hakansson）认为网络是由在某一领域从事活动和/或控制资源的人组成的，该定义有助于设计识别利益相关者的边界[21]。用动态绩效管理技术来理解这个定义，参与者网络就由那些能够影响或控制战略资源的参与者组成。识别系统的资源和控制它们的相关参与者，并有计划地协调促进参与者的行动，更有利于最终目标的实现[22]。利益相关者的服务功能會影响到评估结果，比如Bianchi通过研究发现提供车队维修的服务会影响到政府的优质服务和社区安全，甚至影响到地区的经济发展和生活质量，而设置车队的维修计划有助于协调战略目标[23]。根据动态绩效管理技术提供的绩效分析工具性视图确定战略资源后，对每个战略资源进行分析，了解谁拥有/控制这些资源或对这些资源产生影响，以确定评估结构模型，通过社区居民对居民满意度和需收集的垃圾总量进行评估;通过社区对垃圾收集点分布、社区人口流动率进行评估;通过垃圾处理机构对工人、工作时间、人力资源管理系统进行评估;通过政府（投资方）对装备自动化投资进行评估。

总的来说，通过动态绩效管理技术对评估路径进行重建，第一，识别出影响局部绩效的参与者网络;第二，了解这些参与者之间的联系，以及它们与追求预期结果的关系;第三，对组织绩效整体评价。采用这种方法来确定利益相关者，决策者和规划者对社会组织的服务进行初步诊断，可以作为政府购买制定战略规划的基础。此外，动态绩效管理技术可以确保每个利益相关者被发现，了解组织的可持续发展如何影响其资源的改善[23]。采用该技术也存在一些困难，特别是将组织愿景转化为具体要实现的目标是具有挑战性的。另一个明显存在的困难与组织局部系统的边界定义有关，这种挑战对于每个建模过程都是常见的[24]，系统思维建模方法也可能会促使建模人员在模型中包含与组织资源无关的元素和关系，这些元素和关系可能会使分析过于复杂。

三、动态绩效管理技术引入的实践建议

本文根据预期目标的界定，可以识别绩效驱动因素，进而识别本地战略资源[25]，这些资源允许我们定义利益相关群体网络的边界，探索其背后的所有权或控制关系[21]。因此，动态绩效管理技术不仅支持通过可靠的标准来确定利益相关者，而且还有助于理解这些利益相关者如何有助于组织的绩效系统。动态绩效管理技术在分析中的应用允许计划人员从战略规划过程的开始就采用面向绩效的视角，这使得更容易在其他阶段（比如诊断、设计和实施计划）保持一致的绩效管理和评估系统（例如，绩效驱动指标）。具体有以下几个方面的建议。

（一）注重评估机构培育，提倡多元主体参与

第一，需要引入市场竞争力量，公共管理和公共选择理论认为，生产效率和配置效率可以通过竞争加以提升，从而降低评估内卷化的形成风险，因此值得考虑的是如何进行政府预算体制和事权划分体制的改革，在体制改革的基础上，需要进一步打破市场割据的现象。第二，政府购买的社会组织大多数仍是传统意义上的非营利组织，其资金来源渠道大多只有单一的政府，因此这类社会福利组织需要建立起完善的治理结构，拥有符合个体需要的服务供给机制，从而减少对政府资金的依赖，减少共谋现象的发生。第三，公共治理理论将多元社会主体引入社会治理中，全面发挥政府以及其他社会组织的协同作用，在发达国家及地区，第三方评估已经是一种常态化的评估模式。政府应出台相应的政策和法律推动第三方评估机构及培育组织的设立，促进第三方评估机构的发展。第四，评估信息采集涉及采集方式、方法、伦理等各类问题，是一项专业能力要求较高的工作，有条件的地区可以培育专门的信息采集机构，专门信息采集机构在性质上可以多元化，例如非营利性组织、商业机构、科研团体等，如政府将与信息采集相关的业务采用公开招标等形式由专业性较强的、体制外的信息采集机构执行，能有效避免因政府直接委托机构从事评估造成的垄断。

（二）塑造动态评估理念，确定评估目标的多重功能取向

首先，评估理念的动态性一方面体现于应根据不同的社会需求确定不同的评估目标，评估不仅强调数量、覆盖率和对上负责，还需要充分考虑政府购买服务的初衷，另一方面需要考虑服务的长期效果，评估目标的多功能取向是指评估目标从考核单一功能转向多重功能，包括：导向功能、竞争功能、監督功能与校正功能，评估结果不仅可以体现服务效果，还可以体现在地社区治理的实现程度，这样评估结果不仅向上级负责，还要考虑到众多利益相关者的需要，比如服务对象、在地社区等，以此更好地促进社区治理的改善。其次，将监督服务单位的任务履行情况纳入评估目标并不仅仅考核服务次数和服务对象满意度，还需要将评估结果与问责机制联系起来，在追责的同时，综合运用经济、政治与风险激励等多重激励方式来鼓励服务质量的持续提升，建构评估结果合理使用的长效机制。最后，将政府数据开放隐私保障纳入评估目标考核中，政府数据开放的隐私保障不仅可以保证数据的有效获取，还可以满足社会公众对于个人隐私保护的期望，增进社会公众对政府数据开放隐私保护的信任感。隐私保护需要构建政府数据开放隐私保障的多元合作机制，从服务决策主体（出资方）、执行主体（服务提供者、专家学者、志愿者等）和评估主体（服务对象、在地社区、第三方评估机构等）三个层面就隐私保护的伦理问题达成一致[26]。

（三）注重识别利益相关方，加强全过程管理

政府购买社会服务系统中四元行为主体为：政府部门、社会组织、第三方评估组织和服务对象，这些利益相关者对于购买服务的期待、追求的利益以及价值取向都有较大差异，因而评估过程中应充分认识利益相关者的利益要求及其可能的冲突性[27]。政府希望通过标准化的购买程序和评估机制，成为“精明买家”;但极有可能因为监管失灵导致部分用人单位在利益驱使下偏离目标;社会组织常处于专业抑或生存的两难境遇;服务对象由于与用人单位信息的不对称，导致其知情权难以维护。因此，在政府购买社会服务过程中，科学识别不同利益主体，并分清他们的责权利关系至关重要，评估体系的构建中需注意以下几点：第一，政府完善监督评估机制，承担公共责任;社会组织秉持专业素养，保证服务规范化科学化;评估机构争取更为平等的合作关系，获得充分话语权，保证专业性;服务对象主动参与，拥有监督权和知情权。第二，除以上四元行动主体外，评估中还应分析其他利益相关者群体，包括志愿者、社工协会、媒体等。第三，目前评估实践中尚未有专门组织负责评估过程的监管，该利益相关者的缺失，导致政府难以全面掌握购买社会组织服务项目的信息。第四，加强评估全过程管理，应发挥公众的监督功能，建立公众参与机制，一方面保障公众作为政府公共权力委托人的基本权利，另一方面也加强评估的过程监管和舆论监督。

（四）发展支持性评估功能，促进公信力建构

政府购买社会服务的评估具有三重功能，从政府角度，可以实现对购买质量和效果的监督;从社会组织角度，可以引导其开展自身建设;从公众角度，可以通过促进信息公开与公信力建构，激发社会选择机制[28]。最初各地评估指标的选取可以参照民政部指标体系自行细化，评估工作可以通过建立或委托相关的评估机构进行操作，因此第三方评估逐步制度化常态化。通过动态绩效管理技术，评估社会组织的资源存量，并识别利益相关群体，其评估结果可以实现助力社会组织的发展，为相关政府、社会组织甚至评估机构提供支持的功能。该评估功能可以让评估机构思考如何助力社会组织的成长。因此发展支持性评估功能，第一，可以拓展和促进社会组织的能力建设和资源建设，帮助社会组织明确目标、细分服务定位与选择发展战略，进而改善服务模式，提升解决社会问题的能力;第二，通过评估结果的传播可以提升社会组织的公信力，并让评估承载使更多社会公众走进社会组织和公共服务的责任。第三，引入动态绩效管理技术模式，可以使社会组织更好地审视资源关系，分析优化利益相关群体，整合多元社会力量，提升社会服务的效果和效率。

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