完善审计执法检查工作 护航“审计生命线”

施瑜

[摘要]本文以A省的审计执法检查工作为研究对象，通过分析提出了制定配套制度、加快智能建设、优化对象内容、规范检查报告四方面的建设性意见。

[关键词]审计    执法检查    证实分析

审计执法检查是审计机关审计质量控制的一项重要措施，也是一项法定的制度安排。本文通过对A省审计执法检查制度和方式、检查对象范围和内容、检查情况反映、检查工作效果、检查结果运用五个方面的研究分析，总结经验，找出问题，在此基础上，提出制定配套制度、加快智能建设、优化对象内容、规范检查报告等建议，以期进一步提升审计执法检查工作的科学化、规范化、信息化。

一、审计执法检查工作的实证分析

本文以获得的2010—2013年、2015—2020年的10份《全省审计机关审计执法质量检查工作方案》;2010—2013年、2016年、2018年、2019年的7份《全省审计机关审计执法质量检查情况的通报》（以下简称《通报》）为对象进行实证分析研究。

（一）检查制度和方式的实证分析

1.不断规范制度，有序推进检查工作。A省的审计执法检查工作在省审计厅的统一领导下，注重实践探索，勇于创新，不断推进制度建设。2015年3月，A省出台《A省审计条例》，规定“审计机关应当加强对其依法设立的派出机构和下级审计机关的领导，建立健全工作报告、监督检查、审计质量控制等制度，提高审计监督质量和效率”。2018年8月，A省审计厅出台《A省审计厅审计执法检查办法》，具体规定了检查工作的方式、程序、内容和重点等事项，细化了工作要求;解决了自2010年以后将“审计项目质量检查”改称“审计执法检查”一直没有制度层面依据的问题，明确审计执法检查的范围大于审计业务质量检查，审计执法检查可以与审计业务质量检查同步开展、同步实施。

截至2020年6月，审计执法检查的流程已构建，见图1。

分析检查工作的制度和流程，能确保检查工作的有序开展，保证检查结论的正确性和客观性，但发现对检查目标实现的把控还不够有力，主要是缺少以下配套制度：

（1）缺少检查发现问题整改工作制度。执法行为问题是由各种原因造成的，需采取不同整改措施，措施的针对性、可行性对于整改工作是十分重要的。就现状来看，有的整改措施过于笼统、操作性不强、难见实效，需要通过规范整改工作来改善现状。（2）缺少自查质量督查制度。检查工作实行“内部自查+上级检查”模式，上级检查以抽查的方式进行，覆盖面十分有限，而内部自查可以做到全覆盖，在更大程度上保证审计质量。但是内部自查受时间、人力、重视程度等因素的影响，在缺乏外部监管的情况下，往往会流于形式。尽管省审计厅在2016年、2018—2020年的《全省审计机关审计执法质量检查工作方案》中明确“对自查不认真的，将另行组织复查”，但因未出台判断自查工作认真程度的标准和复查的操作程序规定，复查尚未实施，造成对自查工作质量缺乏把控力度。（3）缺少追究过错行为责任的实施细则。纵观7份《通报》，可以发现没有对检查发现的问题进行过一次责任追究，究其原因是缺乏操作规定。虽然《A省审计厅审计执法检查办法》第十六条规定：“对存在重大质量问题的审计项目，要严肃追究相关人员责任”，但是没有明确“重大质量问题”的情形和具体的操作程序。若执行《A省审计机关审计执法过错责任追究办法》，其又是以过错行为造成严重后果为追责条件的。就检查发现的问题来看，大多数问题尚未造成不良的法律后果，难以按该办法追究过错责任，但这些问题却是风险隐患，时刻威胁着“审计生命线”。在没有实施过错责任追究的环境下，仅以通报提醒教育、上报整改报告的方法处理，执法检查显得苍白无力，“治已病，防未病”作用大大降低。

2.探索组织方式，提高检查工作质效。梳理10份《审计机关审计执法质量检查工作方案》发现，A省围绕保证检查工作的客观性和正确性、提升检查效率、减轻基层审计机关负担等方面，在组织方式和方法上进行了积极探索。采用三种组织方式，即实地检查、现场检查和非现场检查相结合、集中交叉检查;采取“四个结合”的方法，即质量检查与执法调研相结合、全面自查与项目抽查相结合、非现场检查与现场检查相结合、统一检查尺度与接受监督相结合。在集中交叉检查中采取专题培训、过程答疑和集中点评交流相结合的方法，设计统一的检查工作底稿，确定四级指标92个子项的检查内容，按照统一的指标子项核查，提高检查工作质效。

不同组织方式各有优劣，其共同特点是以阶段性的人工方式进行、未到相关单位进行延伸核实、资源的利用和整合仍有提升空间。

（二）检查对象范围和内容的实证分析

1.检查对象逐步量化，实行“单位+项目”双要求。A省对检查对象的确定，经历了从无要求到“单位+项目”双要求的历程。就设区市审计局的检查工作来说，2015—2020年，規定每年必须抽查1/3的县区审计局;对各个审计局至少检查的项目数量2015—2018年为3个、2019年为3—4个、2020年为4—5个。就省审计厅对区市审计局的检查工作来说，2010—2013年、2018—2020年检查单位全覆盖，2016年和2017年检查单位分别为4个、3个市审计局加1个县区局;项目检查数量在2017年前无数量规定，在2017—2019年为3—5个，2020年为4—5个。

2.检查范围不断拓展，实行“3 +N”。2013年，A省首次对审计项目的检查范围作了规定，明确经济责任审计为必查项目。2015年开始，将财政同级审或部门预算执行审计、固定资产投资审计三类项目纳入必查范围。随后检查范围不断扩大，自2017年起，将出具的审计决定书和审计事项移送处理书全部纳入检查范围;自2019年起，将涉及行政复议行政诉讼的审计项目纳入必检范围，2020年又将自然资源资产经济责任审计项目、涉及政务信息公开的审计项目纳入必检范围。通过检查点和检查面的结合，既实施了对审计项目质量点的检查，又实现了对专项工作整体质量的检查。

3.检查内容不断丰富，实行“业务+履职”。2011年前的检查是以审计项目档案为检查对象的，重点检查审计项目立项、审计方案制订、审计整改落实和审计质量控制制度落实情况。自2012年起，将依法履行法定审计职权情况纳入检查事项，现已对“中介审计报告的核查”“计算机审计、经济责任审计、全部政府性资金审计全覆盖”“清退与审计法定职责无关的议事协调机构”“落实六大行动计划”“质量提升工程”“落实省审计工作会议”等事项进行了检查。2019年度将上年度巡视发现问题的整改，列为重点检查内容。目前，检查内容已形成“审计署和省审计厅重大工作部署贯彻落实情况”“审计质量管理制度实施有效性”“依法行政工作推进情况”三大板块，实现了从单一性向多元化发展。

与此同时，也发现在检查对象范围和内容的设定上存在以下不足：一是检查工作方案虽然规定设区市审计局对所属县区审计局的检查必须抽查三分之一，但没有明确三年全覆盖的要求，容易造成有的县区审计局较长时间内没有接受市审计局检查。二是检查的项目数量较少且以项目类别作为确定检查范围的依据，检查范围集中度高，难以发现其他审计项目中的重大审计执法问题。三是因检查范围长期固定，导致检查事项涉及人员相对集中，对提高整体审计队伍专业素质的影响力减弱。

（三）检查情况反映的实证分析

A省审计厅对检查情况的反映主要有两个途径：一是出具《通报》，包括执法检查基本情况、执法的主要措施和成效、检查发现的主要问题和原因分析、检查建议等内容。二是以《检查发现的具体问题清单表》代替检查情况报告，明确发现的问题和整改的要求，但缺少检查结论和对今后工作的具体指导意见。

在分析7份《通报》后，发现存在以下三个问题：

1.各部分标题不统一。关于执法检查基本情况的表述有“总体情况”“执法检查情况和主要做法”“检查组织实施基本情况及成效”等;关于执法的主要措施和成效的表述有“审计质量管理的主要做法”“贯彻执行审计法律法规的主要措施及成效”“各地工作亮点及成效”等;关于检查建议的表述有“加强审计质量管理的要求”“进一步提高审计执法能力和水平的意见”“相关建议”“进一步加强审计执法工作的工作要求”等，没有统一规范，易造成读者对内容理解的偏差。

2.重点内容不够突出。统计7份《通报》正文内容字数，见表1。

通报内容的详略分布不够合理，“执法的主要措施和成效”部分平均占正文字数的45%，其中最高为58%，最低也达30%;而“检查发现的主要问题”部分平均占正文字数的23%，其中最高为36%，最低只有17%，问题导向原则不够明显;“检查建议”部分平均占正文字数的14%，其中最高为22%，最低为10%。

另外，2个年度对检查发现的问题未作原因分析，5个年度对检查发现问题的原因分析大多立足于问题表象概述，归于认识不足、意识不强、作风不实、人少事多等原因，没有追溯到质量管理制度的建设和执行层面，找出控制薄弱点。检查意见偏于原则，要求不够具体，缺乏约束性。

3.检查结论不全面且表述不规范。作为一项对审计执法情况进行审查和评估的活动，检查评价结论应是通报的一项重要内容。从7份检查情况通报来看，存在检查评价结论不全面且表述不规范的问题，7份通报均只有肯定性结论，无否定性结论;3份通报将评价放在“执法检查基本情况”部分反映，4份通报将评价放在“执法的主要措施和成效”部分反映，均没有单独表述检查结论。

（四）检查工作效果的实证分析

分析7份《通报》发现，通过多年来的执法检查，部分问题已在一定范围内得以整改，16个问题在全省范围内得到彻底的整改，取得了一定成效。但从全省范围内看，仍有43个问题在2个以上检查年度中重复出现，占发现问题的73%，有的问题存在的时间跨度长达10年。其中3个问题在6个检查年度中重复出现，占发现问题的5%;4个问题在5个检查年度中重复出现，占发现问题的7%，见表2。

虽然各年度检查情况通报中出现的同类问题不一定发生在同一单位或同一审计人员，难以直接认定前次检查没有整改彻底，但是某一类性质问题在全省范围内长期存在，说明检查工作目标未能充分实现，检查工作的整体效果有提升空间。分析其原因主要是检查工作的监督作用相对薄弱，缺乏持续检查相关单位整改情况的机制;检查方案对上年度检查结果和现状的考虑不够充分，每年确定的“审计项目质量检查应当重点关注的事项”基本雷同，均衡使用检查资源，从而削弱了对不规范审计执法行为的监督力。

（五）检查结果运用的实证分析

A省审计厅对审计执法质量检查结果的运用主要体现在以下两个方面：一是实行挂销号，督促问题整改。自2018年起，实行审计执法检查发现问题挂销号制度，被检查单位向省审计厅上报整改報告，由省审计厅办理挂销号手续。二是与单位工作考核挂钩。每年的检查情况与年度单位工作考核挂钩，占基本分（40—60分）的比例最低为25%、最高为30%，规定对“发现审计证据缺失、法定程序执行不到位、定性定责错误、审计处理处罚不当、救济途径错误、超越审计权限范围等严重问题以及组织自查不认真的，由检查组综合考虑检查结果予以扣分，最高扣10分”。

分析检查结果的运用情况，存在以下三个问题：一是检查结果在整个年度工作考核中的权重较低，且扣减分的标准是综合的，带有一定的自由裁量权，难以引起基层对审计质量控制的高度重视。二是对检查发现应作审计决定而未作出的或违反国家规定作审计决定的问题，由于考虑到审计机关的信誉，在未造成不良法律后果的情况下，往往没有采取整改措施，也未追究过错责任。三是在利用检查结果改进审计质量控制制度设计特别是通过制度优化减少屡查屡犯问题方面，效果不够明显。

二、审计执法检查工作规范化建设的思考

审计执法检查工作要以推动审计质量控制自我完善、解决检查发现问题为目标，具体从以下四方面入手：

（一）制定配套制度，推动问题的整改彻底

检查工作能否实现“检查一点、规范一片”，关键在于相关单位对审计质量管理重要性的认识，是否真正采纳了检查意见。所以，检查工作组织者除了加强指导外，还应将“监督”元素贯穿于检查工作制度。一是制定检查发现问题整改工作规定。为引导被检查单位快速彻底整改问题，应制定《检查发现问题整改工作规定》，明确整改方式、整改要求和整改措施、整改督查程序、整改责任追究方法等事项。对因粗心、不负责任造成的问题和因经验不足、工作能力低造成的问题应区分整改要求和整改措施，以减少屡查屡犯问题。二是制定自查工作质量督查办法。针对自查工作重形式轻实质的现状，检查工作组织者应制定《自查工作质量督查办法》，明确自查工作的程序、内容重点、方式、要求，以及不认真检查的判断标准、情形和处理措施，促使各单位认真做好自查工作。通过对自查工作的督查，推动组长审核、业务部门负责人复核、法规部门审理工作的落实。同时，为解决因时间和人力安排上的冲突而影响自查质量的问题，可将集中式改为动态式，在审计项目立卷归档时进行自查，将自查情况报局质量管理部门，年终汇总局自查情况。三是制定检查发现问题的责任追究实施细则。针对执法检查难以直接按《A省审计机关审计执法过错责任追究办法》来落实责任追究的现状，检查工作组织者应专门制定《检查发现问题的过错责任追究实施细则》，明确认定免责和追责的原则和方法、追究范围、处理办法、程序等事项，将责任追究制度落地，提升检查工作的威慑力，以杜绝或减少屡查屡犯、重大过错的发生，真正体现检查工作的价值。

（二）加快智能建设，创新检查工作的方式

针对现行审计执法检查制度人力投入大、检查面小和滞后性的缺陷，需创新检查工作方式，开展智能化建設。一是推进各级审计机关对审计执法工作的智能化管理，使审计执法行为资料全部入库，为执法检查工作智能化奠定基础。二是构建执法检查工作平台，建立检查对象数据库、检查发现问题数据库、整改数据库、典型经验数据库等各类数据库。同时，与AO系统、OA系统对接，以便于获取第一手检查材料，实现动态的非现场检查。三是开发审计执法检查模块、即时沟通模块，对常见问题实行自动检查，对预警不规范的审计行为，检查人员要及时跟进核实。

（三）优化对象内容，聚焦检查工作的核心

针对以审计项目为检查对象、容易产生整改不彻底的问题，建议抓住问题是因“执法行为不规范”引起的这个关键，以审计人员为检查对象，实行被检查审计人员三年全覆盖，并将上一次检查发现问题的审计人员、自查不认真的人员、专业水平低的审计人员列为重点检查对象，跟踪核查其执法行为，实行各次检查工作的无缝衔接。同时，将检查结果与个人年度工作考核、职称评定挂钩，对继续存在同类问题的，要采取追责措施，以提升审计人员规范执法行为的自觉性，提升检查工作的持续效应。

检查工作要以强化被检查单位的自我管理为出发点，将内部质量控制制度、自查工作质量作为重点检查内容，对发现的所有审计执法问题均要追溯到内部质量控制的建立和执行，寻找需要完善的管理节点，以实现事后检查与事中管理的对接、上级检查与内部自查的对接。对检查发现的共性问题制定清单，每年确定若干共性问题作为检查重点，力争经过1—2年的检查彻底杜绝或减少某类问题的产生。

（四）规范检查报告，服务检查目标的实现

检查情况报告是总体反映检查情况的重要载体，对检查目标的实现起着重要作用。为此，建议制定《检查情况报告撰写规定》，明确检查情况报告的格式种类、基本要素、主要内容、撰写要求。特别是要明确“检查评价结论”“检查发现的主要问题”“检查建议”等撰写要求，突出问题导向，提升检查意见的针对性、操作性，以更好发挥检查工作的监督和指导作用，助推检查工作目标的实现。

（作者单位：浙江省湖州市审计局，邮政编码：313000，电子邮箱：mengmzz@sina.com）