湖南省农村宅基地换房的可行性分析

姚玉娴 陈宋绯 陈婷玉

摘 要 对农村宅基地需求现状进行分析，明确农民群众的换房意愿，思考农村宅基地换房政策与方式，研究构建农村宅基地和城镇住房保障要素之间的合理性，提出湖南省农村宅基地使用权改革的具体构想，便于政府管理部门更好地发挥效用。

关键词 农村宅基地;换房政策;可行性;湖南省

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.29.055

“宅基地”一词的概念最早在1962年中共第八届中央委员会中被提及，而湖南省宅基地属于一种地域概念。宅基地的所有权为农民集体所有，包括3种类型：准备建房用的规划地、已建房屋或建过房屋现无覆盖物但不能再居住的土地[1]。农村宅基地使用权是我国一项独有的用益物权，指农民依法取得的集体经济组织所有的土地上建造房屋、附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。农民对宅基地上的房屋和其附着物享有所有权，而对宅基地则只有使用权，不得将其进行买卖、出租和非法转让，农村宅基地使用权人享有权利并负担义务[2]。

1 湖南省农村宅基地换房的需求分析

1.1 调查背景及内容

通过访谈的形式，针对农民和土地管理部门两方进行访谈调查。为了保证访谈的质量和真实合理性，以实地走访的形式对湖南省长株潭等的100户农村居民进行调研，内容包括国家是否允许宅基地自由流转、宅基地所有权归属、宅基地使用权流转的意愿程度、宅基地流转形式以及了解宅基地政策的途径等。

1.2 農民换房意愿调查分析

对100户农村居民的人口结构分布调查发现，部分农村常住人口大量外流，且年龄集中在30～45岁，剩余缺乏必要劳动技能的孤寡老人、城乡失业人员、残疾人及困难户居多，人口老龄化速度加快。

对多户农村宅基地现状调查，由于现有法律不允许宅基地向村集体外成员流转，导致农民缺乏意识，对宅基地流转预期价值降低，致使不愿意流转宅基地，存在大约1/4的宅基地处于空闲状态。

随着近年来农村居民权益保护意识的增加，湖南省农村居民对宅基地使用权流转的关注度也逐步提升，随着城市化进程的不断推进与各乡镇的建设改造，大量农村居民承包地被征收、征用，农业耕作也不再是农村家庭的主要收入，选择居住地也不仅仅局限于承包田所在地的范围内，灵活居住的意愿明显提升。综合来看，半数以上居民逐渐增加了对土地产权的清晰认定，相应农民对宅基地流转的意愿也相应提升，且随着城市化进程的加快，脱离农业生产的居民数量也逐渐增多，他们对政府制定的宅基地退出政策抱有较高的预期。

当然，一方面，存在少部分年纪较大的居民对政策了解程度缺失，对流转后的生活保障情况还存在担忧，加之对宅基地存在深厚的文化感情，选择将宅基地继续留传。另一方面，部分农村居民产权认知根深蒂固，进而抑制了流转意愿和流转行为。条件充足的情况下，农户对于出租、置换等流转方式会比较信任，也只会在得到合理保障的前提下响应宅基地换房政策，他们期望与城市居民享受同等待遇，具备充足可靠的生活保障，但得不到合理补偿的情况下，他们宁肯闲置也不愿流转退出宅基地。因此，在全面完成确权工作的同时，政府应配合乡村振兴战略，尊重农民意愿，因地制宜，分类指导，做好法律法规宣传工作，对农村宅基地使用权流转对象稍加放宽限制，扎实推进“三块地”试点工作，采取各种安置补偿方式引导农民从留传走向退出。

1.3 政府政策实施调查分析

1.3.1 政策实施进程

“中央一号”文件中针对农村建设用地进行了详细的阐述，颁布《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》，不断完善农村宅基地管理制度，引导规范经营性建设用地入市[3]。

湖南省位于中部地区，经济相较发达，人口分布相对密集，而相比于中央，地方的探索意愿更为强烈。以长沙县为例，根据地方政府的部署安排，在全县范围内实施了增减挂钩项目，采取“政府主导，国土牵头，部门联动，公司组织，社区实施，群众支持”的工作机制，按照“以奖代投”的方式，步步为营，完成政府管理部门的指标任务[4]。

为了促进农村发展，提升农民群众的生活质量，20世纪90年代农村集体建设用地流转在国内开始试点，改革措施包括户籍制度改革、城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、耕地复垦、新农村建设等，但目前农村宅基地的利用现状仍然跟不上社会发展的步伐。2019年9月，农业农村部颁布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，计划2020年起政府开始实行具体措施，大力支持盘活利用闲置住宅及宅基地，这是农村宅基地政策的一个关键转折点[5]。

1.3.2 政策实施结果和问题

针对农村土地使用情况开展调查，发现以下3个问题。1）现阶段，农村土地的使用数量和面积呈现逐年增加的趋势，单户宅基地面积严重超标，农村宅基地闲置且利用低效。2）工业化水平不断提升，而目前农村宅基地面积呈现只增未减，与大量人口迁出农村的现状相背离，一定程度上反映出土地资源严重的低效利用问题。3）随着社会经济上升时期，城镇扩张不断推进，既要保障基本的耕地储备，又要满足工业化、城市化发展对建设用地的硬性需求，仅依靠对集体土地的征用显得捉襟见肘，因此提升土地集约利用率，探寻农村宅基地在土地经济建设中的利用价值，已经成为理论界和实践中关注的焦点。

2 农村宅基地换房政策的思考

2.1 农村宅基地换房政策的实质

农村宅基地换房模式，实质是在不减少耕地总量的基础上对土地用途的一种改变。乡村建设用地减少与城市用地增加挂钩，而城市建设用地增加与农民定居城市挂钩，从而为大城市近郊城乡一体化发展和新农村建设开辟了新路径。宅基地换房、农村建设用地集约管理本质上也是促进农村地区的城市化，最终目标是要扩大农业规模，提升产业化水平，促进产业升级，为农民增收，改善农民生活条件。

2.2 模式实施关键

农村宅基地换房是一场自上而下的变革，保障农民利益为至关重要的一步。如果补偿方案不公平，农民的财产所有权就得不到保证，土地出让金就无法用于城市基础设施的建设，农民的社会保障就得不到满足。

2.2.1 形成以工促农的可持续发展模式

集中居住能做到改善乡村风貌，且对农民的生产生活方式也进行了优化。经济不发展，农民不增收，小城镇的建设和发展就如同空中楼阁。为了从土地上解放农民，有必要发展能够吸收剩余农村劳动力的产业。因此，农村宅基地换房的推行不能急于求成，必须选择一个具有工业基础和经济条件的城镇，并制定符合当地经济实情的发展计划，融入地方特色，预留出2～3个产业足够的发展空间，实现可持续发展。

2.2.2 保证政府的财政和运营实力

尽管在集中居住区和小城镇的建设中实施了多渠道的融资方式，但其主要来源仍然是政府财政资金。此外，在集中居住区建设期间，出售经营性土地的收入与资本投资不匹配，所谓的资本平衡是一个全面而动态的过程，需要地方政府拥有提供启动资金的财政资源。另一方面，农村宅基地置换涉及多方主体，调动各方面积极因素、平衡和协调各方利益、最终实现多方双赢的关键取决于政府的运营和管理水平。

3 湖南省农村宅基地使用权流转的具体建议

3.1 科学制定村镇建设规划

农村宅基地流转涉及交易实体性质的改变，在提高土地利用效率的过程中，农民的合理使用要符合乡镇总体规划的新要求，村委会和镇政府需按照科学合理的布局整合现有农村现有土地资源，严格把控村庄建设用地及宅基地用地的建设规模。提高土地利用率，将目前闲置荒废的农村宅基地变废为宝，旧地新建。新农村建设是转移过程中的关键问题，按照城乡建设的新要求，制定符合新农村建设的土地利用总体规划，充分利用农村宅基地存量，严格控制增量，以实现经济、社会和环境效益的协调统一发展。

3.2 明确农村宅基地产权

农民进行宅基地流转的基础是要明确其所有权，需要为农民颁发房屋使用證书，保障农村居民对宅基地的合法使用权，这也是维护权利的重要途径。调查发现，湖南省部分农村地区的农户依然没有宅基地使用证、房屋产权证书，产权登记仅存留于村委会简要记载中，信息不够明确和规范。土地产权流转中容易遭受强势群体的侵犯，这对宅基地退出机制的有效实施也很不便，应加快确权进程，组织农村建设用地，以有效流转盘活和充分利用，在有限时期内，拆除超过法定面积标准或闲置或利用低效的土地，手续不全、未遵循乡村和城镇计划的宅基地不得翻修或重建。

3.3 构建公开交易平台

由于人与土地之间的供求矛盾越来越大，只有建立规范有序的农村土地交易市场，才能实现土地的集约利用和优化配置。放宽对宅基地使用权市场交易的要求，必须建立一套以市场调节为主、政府管理为辅的科学价格评估机制。政府和市县两级的国土资源部门负责土地评估定级，确定基准和土地定价，同时建立有效的管理和运行机制，市场监管和国家调控双管齐下，科学指导和适当发展，以建立公平、合理、有序的标准化二级市场，完善湖南省农民使用权转让制度的改革。政府必须积极建立和规范中介组织和服务机构，以转让宅基地使用权，设立湖南省农村产权交易所，合理指导交易市场、交易价格，评估土地价值，提升合同的规范性和严肃性，为农民增加收益。此外，也要确保土地流转期间的稳定性，建立一个公平、安全和有效的土地流转平台。

3.4 健全农村社会保障制度

在使用权转让过程中，需要完善农村社会保障体系，必须进行一定的经济补偿和房屋置换。对住房的经济价值根据该地区的经济发展水平进行评估，并转换为市区内的特定面积的房屋，对已转为城镇居民的农村家庭，可参照被征地农民的养老保险制度进行养老福利保障，建立住房保障机制，鼓励有条件的居民购买常规商品房，对于自愿转为城市居民的农民，可根据当地标准获得一次性补偿和购买补贴，将迁移到城镇保障性住房的农村居民纳入一系列同等范围内的保障，今后征地时将不再享受赔偿权利。

参考文献：

[1] 邹玲玲.湖南省农村宅基地使用权流转影响因素研究[D].长沙：中南林业科技大学，2016.

[2] 王崇敏，张丽华.我国农村宅基地使用权流转的现状考察[J].河南省政法管理干部学院学报，2010，25（1）：116-122.

[3] 王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造[J].法商研究，2014（2）：22-27.

[4] 刘新夏.湖南省宅基地使用权流转的法律思考[D].长沙：中南大学，2014.

[5] 刘波.明晰产权是宅基地流转的前提[N].21世纪经济报道，2015-11-04（8）.

（责任编辑：赵中正）