认罪认罚案件的监督管理探析

陈卫民 王方方

摘 要：认罪认罚从宽制度的确立，不仅给案件办理带来深远影响，对案件的监督管理也影响至深。检察机关在适用认罪认罚从宽制度取得良好成效的同时，不断加强对认罪认罚案件的监督管理。实践中，对认罪认罚案件的监督管理存在流程监控开展不充分、实体监管重点不突出、数据监管不深入等问题。要以理念为先导进一步提高认识，构建与认罪认罚案件监管机制相衔接的专门平台，强化程序监管、实体监管和数据监管“三个监管”。

关键词：认罪认罚 案件管理 三个监管

认罪认罚从宽制度的确立，不仅给案件办理带来深远影响，对案件的监督管理也影响至深。在认罪认罚案件中，更多的案件决定权被赋予检察官，办案的权力相对更大了，被围猎的风险也相对更高了，因此加强认罪认罚案件的监督管理尤为重要。2019年3月，中共中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于加强司法权力运行监督管理的意见》，核心内容就是既要有序放权，又要有效监管。2020年5月11日，最高人民检察院印发《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》，明确了对认罪认罚案件的监督管理包括：检察委员会、检察长、以及业务部门负责人依职权清单開展的监管，检察官依照法律规定办理认罪认罚案件开展的监管，承担内部监督职责部门开展的监管，上级检察院的监督，外部监督。本文以重庆市检察机关的实践探索为样本，重点探讨专司监督管理职责的案件管理部门对认罪认罚案件开展的监管。

一、检察机关认罪认罚案件监督管理的实践情况

重庆市检察机关作为全国认罪认罚从宽制度改革试点地区之一，自2016年11月在全市38个基层院和5个分院全面推进认罪认罚从宽制度试点工作，起诉认罪认罚人数占起诉刑事案件总人数的58.12%，取得了良好的试点效果。2018年10月认罪认罚从宽制度纳入刑事诉讼法以来，持续推动认罪认罚从宽工作高质效开展，在规范和实践层面建立起了值班律师法律咨询帮助，认罪认罚协商，侦诉审全流程程序简化，速裁、简易和普通程序有序衔接的多层次诉讼体系等基本程序和制度运行框架;研发了25个常见罪名的智能辅助办案系统以提高量刑建议采纳率。截至目前，认罪认罚适用率78.99%，确定刑量刑建议提出率87%，均居全国前茅;实现了提高诉讼效率、优化司法资源配置、强化人权司法保障的制度设计初衷。张军检察长为此作出专门批示，对重庆市检察机关开展认罪认罚从宽工作的总体质效给予充分肯定，2019年10月30日，全国检察机关适用认罪认罚从宽制度推进会在重庆召开。2020年5月，凝聚重庆检察经验和检察官集体智慧的《检察机关适用认罪认罚从宽制度研究》一书由中国检察出版社出版，被最高检列为全国检察机关指导教材。在适用认罪认罚从宽制度取得良好成效的同时，重庆市检察机关也不断加强认罪认罚案件的监督管理，提出了适用认罪认罚从宽制度“规范无瑕疵、扎实无水分、廉洁无风险”的目标，出台了全国首个认罪认罚从宽制度适用的内部监督规定，密织了一张从监督方式到监督责任、从监督主体到责任追究的监督网络。

作为专司内部监督职能的案件管理部门，在认罪认罚案件的监督管理中承担重要职责。司法责任制改革和检察机关内设机构改革背景下，案件管理以“一个定位、两个理念、三个监管、四个服务”[1]为总体思路，把“三个监管”作为履职之要，把业务监管作为核心职能和立身之本，集中主要精力和人员，加强对司法办案的程序监管、实体监管和数据监管，通过三项监管重点带动全面监管工作。重庆市检察机关案件管理部门针对认罪认罚适用率不断提高的特点，将认罪认罚案件作为监管的重点，强化流程监控，加大对认罪认罚案件文书制作、程序流转、系统填录不规范问题的通报，强化质量评查，将评查评查结果记入检察官司法档案。通过定期梳理认罪认罚案件质量监管中发现的问题，不断积极监督经验，也发现监督中还存在不少问题。

二、当前认罪认罚案件监督管理面临的挑战

在认罪认罚案件中，检察官办案权限大，加之程序从简、流程加快，监管难度也随之增大，案管部门“三个监督”面临新的现实问题。

首先，程序监管方面，认罪认罚案件全流程提速，实行“三集中”（公安机关集中移送、检察机关集中起诉、法院集中开庭）等系列制度。一方面，个别案件片面追求从简从快，导致不该减的程序、不该省的法律文书也被简化省略。另一方面，对于在较短时间内结案，开展流程监控时要进行的对强制措施适用、文书制作使用、诉讼权利保障、司法办案风险评估等内容的监督能否充分开展，也是一个现实难题。

其次，实体监管方面，认罪认罚案件适用简易程序、速裁程序可简化文书制作甚至不制作文书，可供评查的文书有限，很少或者发现不了不规范问题，给质量评查工作带来困难。另外，为提高办案效率，有的地方实行在集中开庭时，由轮值值班的检察官而不是承办案件的检察官出庭;对于适用速裁程序审理的案件，有的地方由检察官助理单独出庭。检察官不亲自出庭，是否突破了司法责任制改革关于检察官办案亲历性的要求，监督管理对此应当如何评价？若检察官助理单独出庭，在庭审过程中出现被告人翻供、反悔等情形，检察官助理能否灵活应对并及时作出适当的决定，都值得探讨和探索。

最后，数据监管方面，科学合理设置数据评价指标是开展好数据监管的关键，目前，针对认罪认罚案件设置的指标不多，难以全面反映和评价在全诉讼流程、各诉讼环节的适用情况，相应的，与这些指标设置相关的数据采集就有限。因此，需要进一步探索认罪认罚案件专项分析指标的合理选取，以科学评价办案质量、效率、效果。

三、强化认罪认罚案件监督管理的路径选择

监管之道，理念为先，加强探索。进一步深化对认罪认罚案件监督管理的认识，探索“三个监管”在认罪认罚案件中的实现路径，是强化认罪认罚案件监督管理的重要内容。

（一）进一步深化认罪认罚案件监督管理的认识

公正与效率是刑事诉讼追求的两大价值目标，刑事司法也一直致力于实现公正与效率价值之间的动态平衡。适用认罪认罚制度过程中，程序简化易出现不规范情形，个别检察官可能降低证据要求从而影响对案件的公正处理，因此，加强对认罪认罚案件的监督管理是平衡刑事诉讼公正与效率价值的现实需要。其次，检察官对认罪认罚案件拥有更大的决定权，但“捕诉一体”改革背景下，办案的层级监督、诉讼进程分段监督有所弱化，加强对认罪认罚案件的监督管理是加强检察官权力制约、确保履行好指控证明犯罪主导责任的现实需要。再次，面对公众对检察官权力扩大后可能滥用程序决定权的担忧和对程序从简是否会导致案件质量下滑等问题的担忧，加强对认罪认罚案件的监督管理是消除社会公众疑虑、维护司法公信力的需要。

（二）构建认罪认罚案件监督管理专门平台

自2014年全国检察机关推行统一业务应用系统以来，该系统既是案件办理的网上平台，也是案件监督管理的主要平台。随着司法责任制改革、内设机构改革以及修改后的刑事诉讼法、刑事诉讼规则等法律、司法解释全面贯彻实施，系统也不断优化升级。由于认罪认罚案件的监督管理与其他案件有较大的不同，有必要在该系统中研发设置专门的与认罪认罚监督管理机制相衔接的模块，以有效实现对认罪认罚案件的“三个监管”。 该模块的主要功能应当体现认罪认罚监督管理机制的主要内容：

1.围绕认罪认罚案件特点开展程序监管。程序监管主要体现在流程监控中，对认罪认罚案件开展流程监控，应当结合该类案件特点进行，如针对认罪认罚程序从简的特点，围绕涉及认罪认罚的自愿性和真实性、量刑建议和协商等方面的程序性问题进行重点监控。具体监控重点事项如下：

（1）诉讼权利保障监控事项。是否依法及时告知犯罪嫌疑人诉讼权利义务，制作相关文书，犯罪嫌疑人是否在告知书上签字捺印;犯罪嫌疑人没有辩护人的，或者犯罪嫌疑人及其近亲属申请值班律师提供法律帮助的，是否及时制作值班律师提供法律帮助通知书;犯罪嫌疑人符合应当指定辩护条件的，是否制作提供法律援助通知书。

（2）强制措施监控事项。认罪认罚案件对于取保候审、监视居住未到期的不再重新办理;但对于办理期限内强制措施到期的，仍需重新办理。对此应当重点监控。

（3）听取意见监控事项。讯问笔录中是否记录了听取犯罪嫌疑人意见;听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人意见的，是否制作单独的听取意见笔录;辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，是否将书面意见附卷。

（4）量刑建议监控事项。主刑、附加刑、是否适用缓刑等有无提出量刑建议;是否制作量刑建议书或者在起诉书中提出量刑建议;量刑建议需要调整的，是否另行制作量刑建议调整书。

（5）签署具结书监控事项。认罪认罚具结书上是否有辩护人或者值班律师的签名和签署日期。

（6）其他重点监控事项。一是办案期限监控。对于适用速裁程序的，是否在10日内办结，对于可能判处的有期徒刑超过1年的，是否在15日内办结。由于认罪认罚案件办案周期短，更容易出现填录不规范情形，应当重点监控重要案卡信息是否规范填录，法律文书是否在系统中制作、流转以及文书是否齐备等。三是案件出入口的监控，即受理案件时审查是否有管辖权，案件材料是否完整，涉案财物是否进行登记和备案等。特别应当加强送案节点的审核，对发现的填录不规范、文书不规范问题，及时监督纠正后再送案。

2.围绕认罪认罚案件特点开展实体监管。实体监督主要体现在案件质量评查中，对认罪認罚案件开展质量评查应当在遵循质量评查的一般原则基础上，针对认罪认罚案件的特点进行。

（1）认罪认罚案件质量评查的重点内容。认罪认罚案件质量评查的重点问题应当主要包括以下内容：一是认罪认罚的自愿性。要根据讯问笔录、开庭笔录、具结书签署情况等内容，具体判断犯罪嫌疑人是否自愿认罪认罚。二是证据采信。对于违背意愿认罪认罚的供述和其他非法取得的证据，是否予以排除。三是实体处理。对于认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，可依法作出不起诉决定的，是否存在检察官因作出不起诉需报审批而嫌程序麻烦等原因而直接起诉。四是量刑建议。检察官是否提出明确的量刑建议，提出的量刑建议是否合理。五是文书制作。按照检察官权力清单可简化制作审查报告的认罪认罚案件，是否按照相应文书制作要求规范制作。六是速裁程序适用。检察官提出适用速裁程序的案件是否符合刑事诉讼法第222条规定的适用条件;是否存在刑事诉讼法第223条规定的不适用速裁程序的情形而适用。七是释法说理。通过文书或者口头的释法说理是否到位，是否根据认罪认罚案件办理特点和要求，围绕案件的事实认定、法律适用充分阐明办案所作决定的理由，说理是否全面、充分、透彻。是否因说理不充分不到位导致增加不批捕、不起诉复议、复核或者申诉案件，导致“案-件比”上升。八是落实司法责任制。办案过程中是否严格落实司法责任制的各项要求，如是否按照检察官权力清单在权限范围内做出决定，是否落实检察官办案亲历性要求等。九是办案效果。主要评查是否社会反响较好，是否有追诉、追漏情形并获得法院认可;是否在认罪悔罪促进社会矛盾化解方面有突出效果;是否实现公正与效率的动态平衡把握成效明显。

（2）认罪认罚“案-件比”核心质量评价指标的运用。今年初，最高人民检察院研制印发了以“案-件比”为核心的质量评价指标体系，“案-件比”是指发生在人民群众身边的案，与该案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节、各项业务活动而统计为多个“案件”的对比数，“案-件比”越高，当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果相对越差。“案-件比” 的价值在于引导各级检察机关办案人员努力在每一个环节将工作做到极致，切实提高办案质量和效率，减少不必要的程序空转[2]。

在认罪认罚案件监管中，可定期对认罪认罚“案-件比”指标进行分析比对，方式包括两种：一是进行同比、环比。某地区检察院或者某个检察院的“案-件比”相对高，就反映出给当事人（或侦查机关）带来负面感受的不捕复议、不捕复核、（不）批捕申诉、延长审查起诉期限、退回补充侦查、不诉复议、不诉复核、不起诉申诉等“件”数量相对较多。二是将认罪认罚案件的“案-件比”与总体刑事案件的“案-件比”进行比对，找出影响“案-件比”的诉讼环节，进而发现办案工作中的薄弱环节和突出问题，针对性开展业务指导。

3.围绕认罪认罚案件特点开展数据监管。围绕认罪认罚案件的数据监管，科学合理设置认罪认罚案件数据指标并相应采集计算，以研究办案中存在的问题和办案态势，为领导决策提供可靠的参考依据，建议重点设置关注以下数据指标：

（1）认罪认罚适用率，用以反映认罪认罚从宽制度的适用情况。对这一比率的关注，能引导和督促检察机关进一步发挥在认罪认罚案件办理中的主导作用，逐步提高认罪认罚从宽制度的适用比率。

（2）确定型量刑建议采纳率，用以反映法院采纳检察机关认罪认罚案件量刑建议的情况。对这一比率的关注，可促进检察机关总结量刑建议工作经验，逐步提升量刑建议的精准度。还可从数据监督中进一步筛选出法院认为量刑建议不当，但未要求检察机关调整而直接不采纳量刑建议作出判决的情况，进而开展有效监督。

（3）确定刑量刑建议提出率，用以反映检察机关对确定刑量刑建议的提出情况。对认罪认罚从宽案件，提出明确的量刑建议，有助于犯罪嫌疑人、被告人对认罪认罚的法律后果产生明确的预期，减少反悔概率，增加对判决的认同感，减少不必要的上诉。对这一指标的关注，能进一步引导办案部门以精准导向为原则，加强量刑规范化建设，逐步提升确定刑量刑建议适用比例。

（4）上诉率，用以反映被告人对认罪认罚一审判决反悔提出上诉的情况。这一指标与前述指标结合，可以促进检察机关总结量刑建议工作经验，提升量刑建议的精准度，增加被告人对判决的认同感，促进降低上诉率。

（5）一审判决轻刑率，其中尤其要注重判处缓刑、免予刑事处罚的案件比率，这一指标能从一个侧面反映出认罪认罚案件不起诉的拓展适用空间。对这一指标的关注，需结合对认罪认罚案件不起诉率的数据监督进行，可引导完善认罪认罚从宽制度下的不起诉决策程序，避免大量轻罪案件被惯性化提起公诉。

另外，要积极探索认罪认罚案件外部评价指标，以反映人民群众对检察机关办案满意度，如设置当事人、值班律师、公安机关、法院等对检察机关办理认罪认罚案件的认可度、满意度指标。

注释：

[1]参见董桂文：《促进新时期案管工作高质量发展》，最高人民检察院领导干部业务讲座第十四讲。

[2]董桂文：《“案-件比”——引领新时代检察办案活动的风向标》，最高人民检察院微信公众号https：//mp.weixin.99.com/s/RogzhKCTOTAhhkjjHr6aow，最后访问日期：2020年5月6日。