东西部扶贫协作的阶段、特点与发展趋势探究

赵定东 宋睿 徐港皓

东西部扶贫协作和对口支援是在国家和各级政府的统一领导下，动员组织经济较发达地区帮扶经济欠发达地区，促进区域均衡发展的一种政府行为。随着扶贫攻坚战任务的基本完成，特别是2020年国家“十四五”规划开启全面建设社会主义现代化国家新征程重任的提出，探索对口支援阶段性特征，对于适时调整对口支援政策决策及完善未来体制机制就更有意义。

杭州市东西部扶贫协作的发展阶段

以杭州市为例，东西部扶贫协作经历了如下阶段：

以杭州市与拉萨市“姐妹城市”为切口的单向输入阶段。这个阶段以1983年杭州市与拉萨市结为“姐妹城市”为开端，全面输出技术、人员及物资。至1985年，杭州先后派出7个考察团、两个教师队共71人前往拉萨，首批援建的工程项目29个，为拉萨市培训了8个专业、109名技工、医师、宾馆服务员、中学校长和行政管理干部;同时供给拉萨一批杭产绸缎、织锦、丝织带、西湖牌彩电、杭产地毯等。

以娃哈哈集团合作办厂为切口的共同开发阶段。从1991年开始，娃哈哈集团先后投资10多亿元，在四川涪陵、广元、石河子等地设立生产基地，带动当地经济发展。如在涪陵建立娃哈哈集团涪陵公司，通过开设果奶厂、罐头厂、矿泉水厂、酒厂等带动了当地食品工业发展。至1998年，娃哈哈涪陵公司累计实现产值13.3亿元、利税2.7亿元，解决了当地企业所属1227名职工的开发移民问题。

以阿克苏市对点帮扶为切口的全面深入阶段。2010年经与阿克苏市协商，杭州市明确以普惠性、带动型、示范性较强项目援助的方式，至2020年确保该市实现全面建成小康社会。2010-2015年杭州市安排8.62亿元资金，援助范围包括建设和改造居民住房、建设道路、桥梁、供电、供排水、污水和垃圾处理等基础设施、建设学校、医院、社会福利、文化体育等公共服务设施、建设农业生产设施、市场服务设施、智力援助及物资设备器材援助等诸多方面。

以贵州黔东南、湖北恩施深化扶贫协作为切口的深化阶段。2018年始，杭州市聚焦“准”“实”工作要求，按照“中央要求、对方所需、杭州所能”的原则，全力推进东西部扶贫协作各项工作。2019年，杭州向黔东南拨付援助资金7.53亿元、选派干部273名，有效助力全州减少贫困人口 23.74万，当地贫困发生率下降到1.19%;向恩施拨付援助资金3.88亿、实施了305个帮扶项目、带动9.47万贫困人口增收脱贫，惠及超过15万贫困人口。

从以上情况看来，杭州市的对口支援政策在产生、发展与变迁的过程中，不断充实各种支援形式，支援内容向各个领域拓展，已经形成了一个网状的支援格局，成为多领域、多层次、多形式、多内容的帮扶。它以促进西部地区现代化建设大局出发，把服务当地经济社会发展作为核心目标，兼顾输血和造血功能。

东西部扶贫协作呈现的发展特点

我国自“东西部扶贫协作”重大决策实施以来，发展历程大致分为萌芽、实施、发展、检验和完善五个阶段。特别是2012年至今的第五阶段，对口支援由政府完全主导向政府主导、社会组织参与，进而向政府主导、社会组织和受益群体参与转变，发挥着相互促进、优势互补的积极作用，支受双方的合作范围和形式不断拓展，逐步向制度性安排转变，支援关系以制度形式得到有力巩固。当前，对口支援主要以物资、资金、智力、产业等方式为途径，促进支受双方合作发展。其特点主要体现为如下七点：

经济技术协作逐渐多样化。从单纯经济方面支援向人才、文教、民生延伸;由对民族地区向非对口支援地区联合推进。参与对口支援的组织也在扩大，形成了跨地区、跨行业、多层次的工作网络。

领域取得纵深发展。受援方逐渐重视内部自生动力挖掘，除了争取与发达省市建立对口支援外，在内部也开展帮扶工作，形成内外结合的联动效应，发挥对口支援的综合作用。近些年，对口支援覆盖呈现从自然灾害救助拓展到突发公共卫生事件防控领域的态势。

结对范围进一步精准化。1979年，我国确定了对口支援5个自治区和3个少数民族比较集中的省（云南、贵州、青海）。2010年，19个省市结对援助新疆12个地（州）市82个县（市）和生产建设兵团12个师，对口支援得到全面开展。一个省市对口支援一个地市或一个地市的几个县市，集中资源做好援助工作。

注重培育受援方的内生动力。坚持“外界支援”与“自力更生”相结合，提升可持续性。通过社会事业、产业发展、干部人才和就业保障等一系列措施，建立人才、技术、管理、资金等工作的体制机制，增强受援方的“自身造血”功能和自我发展能力。

形成多层次参与的协同机制。对口支援彰显政府的执行力，由单向援助拓展为共同参与，逐步向宽领域参与演进。为避免“割裂”现象，以制度化方式探索沟通协调机制，初步构建了支援项目的跟踪服务机制，形成了政府、部门和企业广泛参与、互促共进的工作格局。对项目实施的评估对象也拓展到各方利益相关者。

着眼共同富裕的目标。围绕国家战略发展布局，发挥中国特色社会主义制度优越性和“集中力量办大事”的团结协作精神，促進对口支援协调发展，通过完善对口支援管理机制，及时总结经验，加强动员宣传，促进对口支援高效、健康、可持续发展。

支援模式逐渐成熟。对口支援前期的模式主要为单项支援，随着工作的推进，政策决策从中央集权逐渐下移，体现了帮扶与合作相结合。政策制定、项目规划、资金管理、人员管理等方面的体制机制不断健全，体现了政府引导与市场参与相结合，广泛发动社会各界积极参与，发挥支受双方主体作用。

“十四五”时期对口支援工作的发展趋势

“十四五”处于历史交汇点、承上启下期，既要巩固提升全面建成小康社会成果，又要为实现第二个一百年第一阶段的奋斗目标开好局、起好步。加上外部环境更加复杂，不确定性和挑战更多，内部正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。在这种情况下，对口支援肩负着破除不平衡、不充分发展的重任，有利于实现内外循环的通畅。于此而言，下述几点值得思考。

完善健全体制机制。进一步将对口支援纳入制度化轨道十分有必要，加快完善资金分配与管理机制，项目筛选、管理和评估机制，多方参与机制和宣传机制不可停步。促进资金在地区、项目的分配制度改革，保证资金合理使用、提高效益。项目筛选要结合支受双方实际情况;监督、评估机制要让支受双方、社会公众和社会媒介整体参与;多方参与机制要建立政府主导、社会参与、市场反馈的多主体模式;宣传动员机制要借助多平台、多渠道、多形式的媒介力量。此外，健全法律制度，增强对口支援相关法律制度的严谨性，减少实施过程的随意性和不确定性。

增强支受双方互动协调。建立多层次、立体式的沟通制度，增强支援方在选择项目和援助规模方面的统筹性，支援项目论证过程应征求受援方的意见建议;支援项目既要重视程序性，也要考虑技术性，要结合受援方的经济社会发展实际，在统一框架内组织，将单一的项目援助提升为综合协作，避免单纯追求项目数量。加大对支援项目后期追踪的管理力度，支受双方政府应制定专门的对口支援和经济技术协作项目跟踪协调制度，明确支受双方在项目建设前后的责任。

深化参与式共建模式。继续完善参与式支援模式，加强基础设施的“硬件”建设和人才培训、技术支持的“软件”建设并重，增强受援方的自我发展能力。发挥资金、项目和人才“三位一体”的作用，集中支援资源，实现正向叠加，增强受援方的“自我造血”能力，推动受援方全面发展。

优化对口支援结构。继续优化公共权力部门、市场组织和社会组织三者的组织和结构，发挥三者互助协调、功能互补的作用，跳出个体性贫困或结构性贫困争论，从互构共变角度理解对口支援，科学协调各参与主体，建立以合作为主、单向援助为辅的支援模式，增强支援双方匹配度和实效性。

作者单位：杭州师范大学公共管理学院、杭州市钱塘新区白杨街道