中日韩垃圾分类投放标准执行现状对比研究

赵慧明 张海玲

[摘    要] 文章旨在通过研究分析中日韩垃圾分类投放标准的异同及各国标准的执行现状，总结分析中国在垃圾分类投放标准的制定与执行中存在哪些不足之处，并以日韩两国的先进标准与经验为基础，为今后制定出更加符合中国国情的垃圾分类投放标准、改变垃圾分类投放现状提出建议。

[关键词] 垃圾分类;中国;日本;韩国;标准;法律法规

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 23. 083

[中图分类号] R126.4    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）23- 0201- 05

1      垃圾分类的意义

根据中国城市环境卫生协会的统计数据显示，全国城市生活垃圾年产量超过1.5亿吨，并且以每年8%-10%的速度递增，目前全国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨，占地约80多万亩。全国688座城市，除县城外，已有2/3的大中城市陷入垃圾的包围之中，且有1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾，我国已成为世界上垃圾包围城市最严重的国家之一。中国城市每年因垃圾造成的资源损失价值在250亿元至300亿元人民币。目前我國大多数城市生活垃圾采用传统的“集中混合收集-集中运输-集中处理”的模式，这种粗放的处理方式不仅浪费了垃圾中的有用成分，而且增加了垃圾的处理量和处理难度，造成了巨大的物质、人力、土地资源的浪费。而国外城市垃圾资源化已进入综合利用阶段，其资源化利用率已在60%以上，而我国尚不到5%。造成这样的结果，根本的原因就是我国垃圾的分类投放、收集处置工作做得不到位，同时也缺少切实有效、具有执行力的相关法律法规与标准的约束。而我国的邻国——日本、韩国却早在20世纪70年代开始就着手全面推行垃圾分类，并不断完善相关的法律法规与各级标准。所以，借鉴日本与韩国的先进经验，为中国改变垃圾分类现状提供研究基础就成为了迫在眉睫的问题。

目前我国的垃圾处理多采用卫生填埋甚至是简易填埋的方式，占用上万亩土地，并且虫蝇乱飞，污水四溢，臭气熏天，严重地污染环境。进行垃圾分类收集可以减少垃圾处理量和处理设备，降低处理成本，减少土地资源的消耗，具有社会、经济、生态三方面的效益。

2      日本垃圾分类概况

日本的垃圾分类体系成型于20世纪80年代，经过30年的各方努力，在分类投放、分类回收、分类运输及最终处理方面都取得了惊人的成果。这不仅得益于居民的高素质、各地方团体的支持，最主要的原因是政府制定的一系列全面且详细的法规法规，以及各地方政府制定的各级相关标准。

日本通过实施垃圾分类，将资源再生率由原先的百分之零点几提高到了百分之二十多，此举有效地减少了垃圾对环境的污染程度。

2.1   日本关于垃圾分类的法律法规

日本关于垃圾分类的国家法律可以分为3个层次。

第一层次为环保方面最为宏观、基础的法律。主要有《环境基本法》。

《环境基本法》制定于1993年。《环境基本法》作为日本制定环境政策的基本法律，在明确国家、地方公共团体、企事业及国民职责的同时，有计划地推进各项环保政策，旨在保障国民能够享受到安全健康的生活。关于垃圾分类的专业法律都必须以《环境基本法》为基本政策，制定具体的法规条例。

第二层次为垃圾分类专业领域的法律。主要有《关于废弃物的处理及清扫的法律》《关于促进资源有效利用的法律》与《循环型社会形成推进基本法》等三部法律。

第三层次为根据各种产品的性质而制定的具体法律法规。如：《容器包装回收法》《家用电器回收法》《食品回收法》《建筑垃圾回收法》《汽车回收法》《绿色采购法》等。

2.2   日本关于垃圾分类的标准

日本通常将垃圾分为四类：（1）一般垃圾。包括厨余类、纸屑类等。 （2）可燃性资源垃圾。包括报纸、纸箱等。（3）不可燃性资源垃圾。包括饮料瓶等。（4）可破碎处理的大件垃圾。包括小家电类、金属类、家具类等。每一种垃圾的都有不同的收集时间，一般垃圾每周2次，其他类垃圾每月2次，大件垃圾需要事先购买“准扔证”，贴到大件垃圾上后方可在指定日期扔到指定地点，根据垃圾的体积不同，“准扔证”的价格也会随之不同，体积越大的垃圾价格也就越贵。

日本的垃圾分类主要依靠各地区各街道自行规定的分类与投放标准来执行。例如：东京都新宿区政府将垃圾主要分为资源垃圾、可燃垃圾、金属陶器玻璃垃圾、大件垃圾等四大类，并对500多种常见生活物品分别归类，明确规定该物品属于何种垃圾，应如何投放。在规定回收日期时则根据每个街道的实际情况，由各个街道自行规定。

2.3   日本垃圾分类执行效果与现状

纵观日本全国，生活垃圾排放总量与人均生活垃圾排放量均呈逐年递减趋势（具体数值如表1所示），且有报告显示，日本国民的垃圾分类正确投放率已达到87%。这些实绩都与日本政府大力宣传及日本国民严格执行相关法规和标准密不可分。根据日本环境署的定期统计显示，日本的人均垃圾清运量从2000年的1.185千克/日/人，减少到2016年的0.925千克/日/人，使得垃圾总量以复合年增速-1.53%的速度快速下滑。

另外，由表1可知，日本2012年度各类可再生资源垃圾的再利用率平均已达到96.3%，其中纸箱的回收再利用率已达到99%以上。

3      韩国垃圾分类概况

韩国政府自1993年开始实行垃圾分类制度，到2018年，韩国的垃圾回收率已达到87.1%，超过了发达国家的平均水平。这都得益于韩国完善的法律体系与细致严苛的垃圾分类标准。

3.1   韩国关于垃圾分类的法律法规

从法律体系上看，韩国宪法中明确提出保障国民在清洁的环境中生活的权利。韩国环境法按照其内容及其管理对象，可分为环境保护基本法、有关自然环境管理的法律、关于废弃物控制和处理的法律。其中，关于垃圾分类处理的法律有处于基础法律地位的《环境政策基本法》（1990年）、专管废弃物处理的《废弃物管理法》（1986年）与《关于促进节约资源与回收再利用的法律》（1992年）等。此外还有一系列行政条例与地方行政法规对垃圾分类处理做出了具体的规定。例如《关于可回收再利用资源的分类回收指南》中对各类可回收再利用资源的种类与其分类投放方法都做出了详细的规定;1993年起实施的《垃圾回收费从量制指南》中规定了全体国民及小型企业在投放生活垃圾时应根据所投放的垃圾量缴纳相应的费用等。

3.2   韩国关于垃圾分类的标准

在韩国，垃圾主要可以分为四大类，分别为食品垃圾、一般垃圾、可回收垃圾、大型垃圾。不同类别的垃圾需分别投放、收集、运输及处理，且处理标准也不同。为避免在加工过程中损毁机器，投放食品垃圾前必须剔除坚硬的部分，如骨头、贝壳、坚硬的果核或果壳等。食品垃圾投放前要求沥干水分，以便于保持运输工具的清洁和保护机器设备。一般垃圾同食品垃圾一样，一般垃圾必须放入专用的从量制垃圾袋中，在规定的时间，投放到指定的地点。投放可回收垃圾的标准很严格，一般要求将瓶盖拧下;将不同材质的内外包装分离;将瓶罐内物体倒出;瓶体内不得有烟头等异物;按照不同材质分类投放等。大型垃圾要在投放前两天向当地有关部门申请，并缴纳相关费用，将缴费证明粘贴到需要投放的大件垃圾上，并投放到指定地点。

3.3   韩国垃圾分类执行效果与现状

韩国2018年垃圾排放总量为每日430 713吨，其中生活垃圾的日排放量为56 035吨，所占比例为13%。表2为韩国近年垃圾排放量概况。

由表2，表3能够看出，韩国垃圾排放总量虽然没有稳步下降，但通过严格的垃圾分类，韩国的垃圾资源再回收率连年创新高，到2018年已经达到了87%之高，这不仅在亚洲，在全世界也处于领先水平。

4      中国垃圾分类概况

4.1   中国关于垃圾分类的法律法规

中国现行的关于城市生活垃圾管理方面的主要法律法规有《中华人民共和国环境保护法》（1989年）、《中华人民共和国循环经济促进法》（2009年）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年）、《城市生活垃圾管理办法》（2007年）等。《中华人民共和国环境保护法》是城市垃圾管理及污染防治其他立法的基础。

另外，各地区根据自身的具体情况和实际需要，陆续颁布了一些与垃圾分类相关的地方性法规、规章和法律性文件。例如2015年9月1日起，广州市正式开始实施《广州市生活垃圾分类管理规定》。依据该规定，对不按规定时间地点投放垃圾的个人及单位将面临处罚，个人最高罚款为200元，单位最高罚款为5万元。依据规定，单位和个人应当按照生活垃圾分类管理责任人公告的时间、地点、方式等要求投放生活垃圾，不得随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾。这些地方性法规、规章和法律性文件细化了垃圾分类的具体规定，对制定垃圾分类的详细标准、明确相关管理责任等方面起到了一定的积极作用。

4.2   中国关于垃圾分类的标准

关于垃圾分类的标准有国家标准——《GB/T19095-2008生活垃圾分类标志》，《GB/T 25175-2010大件垃圾收集和利用技术要求》等2项;行业标准——《CJJT 102-2004城市生活垃圾分类及其评价标准》1项;地方标准——《DB12/T 511-2014农村生活垃圾分类与静态发酵处理》1项。其中最重要的标准是《生活垃圾分类标志》。该标准于2009年开始实施，规定了生活垃圾的分类和相应标志。此标准将生活垃圾分为了六个大类和八个小类，这六大类为可回收物、有害垃圾、大件垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、其他垃圾。其中，可回收物又分为纸类、塑料、金属、玻璃、织物、瓶罐;有害垃圾主要是指废旧电池;可堆肥垃圾主要是指餐厨垃圾。更为重要的是，此标准规定了各类别相应的标志，包含了名称、图形符号和颜色等信息。

4.3   中国垃圾分类执行效果与现状

2000年6月，北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门被确定为全国8个垃圾分类收集试点城市。2015年国家住房城乡部联合其它部委通过一系列的评选工作，共选出了26个城市（区）为首批全国生活垃圾分类示范城市（区），南京、重庆、苏州、太原、上海静安区等地入选。到2020年，示范城市（区）建成区居民小区和单位的生活垃圾分类收集覆盖率达到90%;人均生活垃圾清运量下降6%，生活垃圾资源化利用率达到60%。

仅以四川省为例，成都市截至2020年3月，全市参与生活垃圾分类的居民累计达379.69万户，同比增长61%以上;全市城镇社区和农村集中居区居民生活垃圾分类覆盖率达60.92%，党政机关、學校、公立医疗机构、商业综合体生活垃圾分类覆盖率均达100%。广元市通过开展垃圾分类试点，2019年回收的可回收物达6.2万吨，节约收运处理费1 000万元，增加居民收益3 500万元。

5      中日韩垃圾分类的对比

5.1   法律对比

为了促进垃圾分类，日本制定了完备的法律体系。日本关于垃圾分类的法律共有9部，《关于废弃物的处理及清扫的法律》最早制定于1970年，大约在2000年左右由这9部法律共同形成了一个完整、细致、全面的垃圾分类法律体系。其中不仅有综合性法律，还有针对各种产品与具体类别的法律。

韩国涉及垃圾分类的法律《废弃物管理法》最早制定于1986年。反观我国，与垃圾分类相关的国家法律只有3部，其中涉及垃圾分类投放的法律——《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》最早制定于1995年。从三国制定相关法律的时间上就可以看出，我国的垃圾分类起步时间明显落后于日韩两国。而且我国的相关法律并未形成完整的法律体系，并不能有效地为推动我国垃圾分类提供法律保障。

从内容上看，日韩两国的相关法律中都明确规定了对不法投弃的惩戒措施。如日本的《关于废弃物的处理及清扫的法律》中规定，对不按时按地点投放垃圾的个人，轻则罚款约6 000元人民币，重则将被处以5年以下有期徒刑及约60万人民币的巨额罚款。这些措施都有效地震慑了违法投弃行为。而我国，目前还没有一部规定对个人的违法投放垃圾行为进行惩戒的法律。我国目前的垃圾分类主要依靠群众自觉，对违反规定的也只是进行说服教育。

5.2   标准对比

日本、韩国的垃圾分类标准多以地方标准为主，在国家法律的基础上，每个城市的每个街道都制定了符合本地区特色的分类投放标准。具体分类方法及投放方法、投放时间都会根据地方实际情况自行规定，并会派专人挨家挨户进行宣传教育。日本、韩国的垃圾分类标准的特点是：种类多、分类细致、要求严格。

我国关于垃圾分类的标准目前只有2部国家标准，1部行业标准、1部地方标准。与日本、韩国相比数量较少，且标准只提到应按照规定的时间、地点投放垃圾，但具体应该什么时间、怎么投放、怎样分类等内容并没有涉及。

在日本与韩国，关于垃圾分类的法律和标准的关系是，相关法律为上层结构，各级标准在法律框架的基础上制定更加详细、细致、严格的要求，以便民众在投放垃圾时通过查询相关标准，能够明确地了解到此类垃圾应如何、何时、何地投放。反观中国的相关标准，突出的问题就是，分类方法不具体、投放方法不明确、投放要求不细致、惩戒措施不严格。

5.3   分类执行效果对比

由上述中日韩三国数据可得知，中国的垃圾排放总量约为日本的5倍，韩国的3倍;每人每日平均排放量为日本的近2倍，韩国的1.2倍;日本与韩国的人均生活垃圾排放量均呈递减趋势，而我国却以7%-9%的增幅逐年递增;韩国居民的垃圾分类正确投放率为60%-70%，日本居民的垃圾分类正确投放率高达87%，而我国以高度发达的北京市为例，各区中最高的垃圾分类正确投放率也仅为30%左右。

6      总    结

综合以上，本研究报告从法律、标准与其他因素等三个方面综合分析了中国垃圾分类落后的原因，并结合实际提出了可行性建议。

6.1   中国垃圾分类落后的原因

6.1.1   法律方面

中国城市生活垃圾分类起步较晚，相应的法律体系也不够健全。虽然在一些法律条文中对垃圾分类做出了规定，可是存在的问题仍很突出，主要存在以下三方面：

第一，立法过于原则性、缺乏可操作性。《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》中都提到了城市生活垃圾的分类，但究竟应该如何分类、又分为哪几类都没有明确规定。这就给管理部门的具体实施带来了一定难度，使得执行力度大大减弱。

第二，缺乏全国性的实施细则和配套法规。全国仅上海、深圳等少数几个城市制定了城市生活垃圾分类的地方法规，其他城市多以“通知”形式下达。缺少全国性的法律和行政法规，在一定程度上影响了城市垃圾分类立法的严肃性、稳定性和强制性。

第三，法律责任不够明确。现行立法缺乏对违反城市垃圾分类法律造成环境污染和资源流失的相关法律责任规定。生活垃圾分类政策法规不健全，导致垃圾分类投放行为不具有很强的约束力。国内居民的分类投放意识差，不仅仅是道德上的问题，更重要的是法律法规等制度上的问题。

6.1.2   标准方面

第一，标准数量少，缺乏完备的标准体系为垃圾分类的参与群体提供指导意见。

第二，标准缺乏执行力与约束力。中国的标准仅有建议的作用，并不具备实际执法的法律约束力，因此大家对标准的态度并不像对法律法规那般敬畏，执行起来也就只能全凭自觉。

6.1.3   其他方面

第一，垃圾回收处理还没能实现全面产业化，无法推动整个垃圾分类回收的发展。从垃圾投放到垃圾输送、分类，再到垃圾资源化输出，只有形成一个产业链，才能大大提高垃圾分类回收程度。垃圾处理不能永远作为一种公益性事业，只有政企分开，将垃圾处理形成一种产业化链条才能得到长远的发展。

第二，管理体制不能满足目前垃圾分类回收的要求。我国现行的城市生活垃圾管理体制，是从20世纪80年代逐渐形成的，垃圾分类回收是在政府主导下由环卫部门主导的事业单位负责。这种体制缺少群众的参与，很难实现大范围的统一行动，也制约了垃圾产业的市场化和产业化发展。

第三，居民垃圾分类知识比较缺乏，也是制约垃圾分类回收的重要因素之一。垃圾分类投放需要兩方面的因素配合，一方面需要有完善而细致的垃圾回收设施，另一方面需要居民有全面的分类知识，这样才能做到一一对应，真正实现垃圾完全分类回收。很多人只知道一些简单的可回收的垃圾，比如易拉罐、矿泉水瓶等，但是还有很多垃圾应该归于哪一类并不知道，这样便会形成有意识和无意识地乱丢，使分类形同虚设。这样带来的结果就是没有真正做到分类扔垃圾。有调查数据表明：由于没有找到这样的垃圾分类箱，无法分类投放的比例占76.28%，由此可以看出居民的垃圾分类知识是相当不全面的，这是影响垃圾分类投放效果不好的主要因素。

6.2   可行性建议

6.2.1   法律方面

首先，制定城市生活垃圾分类的实施细则和各种配套法规，完善立法体系。在不断修订完善现行法律的基础上，应加紧制定《城市生活垃圾分类回收管理条例》，详细规定城市生活垃圾的分类标准、各级职能部门垃圾分类的管理职能、制定与之相适应的垃圾收费制度等。此外，根据分类对象的不同性质、资源回收利用的不同情况制定对应的各种配套法规，例如《危险废弃物回收法》等。除此之外，还要根据各地区居民生活水平、消费结构的不同，制定相应的地方法规。

其次，明确法律责任，建立行之有效的制裁机制。立法中应明确规定国家、地方、企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务，指明各地行政主管部门的监督管理责任，将企业回收利用废弃物的义务在法律上明确规定。同时，对于违法行为视程度的不同给予相应的行政处分、经济上的制裁甚至追究刑事责任。

6.2.2   标准方面

首先，打破中国标准自上而下的制定模式。制定的主体应以相关企业为主。政府主导制定的标准也应在充分调研考察相关企业、当地居民、各街道主管部门的基础上制定而成。居民是垃圾分类的最直接的参与群体，只有充分了解到实际参与群体的真正需求与存在的问题，才能制定出更具有客观性与可行性的标准。

其次，标准内容需更加细致、全面。在标准中应明确要求，垃圾如何分类，分类后的垃圾应如何投放等。并不是像现行标准一样，用简单的一句“按照规定的时间与地点投放”一笔带过。即将具体的垃圾分类回收方法全部形成规范写进国家标准里，形成统一的行业行动指南。只有将这一新思路形成国家标准的形式，才能使垃圾分类回收按照统一的方法进行，这样能够形成一套规范的体系，便于统一管理，更有利于垃圾回收事业的健康发展。

6.2.3   其他方面

首先，建立与市场经济相适应的畅通回收渠道，加强垃圾处理工艺的研究、开发和建设。中国目前旧的回收体制难以适应市场经济的发展，为此，国家应加强物资回收部门工作，建立回收公司。同时对个体回收商贩加强管理，使之成为废品回收主渠道的必要的、合理的补充。中国目前的垃圾处理工艺还相当落后，严重地制约了垃圾分类工作的开展和实施。加强分类配套设施的建设，才可能真正推广垃圾分类收集。

其次，加大宣传力度，提高全民的环保意识。第一，应通过多种媒介大力进行垃圾源头分类的宣传教育，使居民真正认识到垃圾分类的意义，改变民众对“垃圾”的态度，使他们相信“垃圾只是放错位置的资源”，同时鼓励居民积极参与垃圾分类，真正使中国的城市生活垃圾得到减量化、资源化、无害化处理。第二，要在各学校对学生进行环保教育，把保护环境介于资源垃圾分类等教育正式纳入教育体系，可以在学校适当开设环保课程、在各地区开展环保教育，普及环保知识，提高公民的法制觀念和道德水准。

实现中国城市生活垃圾分类处理是实现垃圾的减量化、资源化和无害化的必经之路，是落实循环经济的重要指标，是实现社会可持续发展的关键环节。而中国城市生活垃圾分类法律与标准体系的建立，无疑是保障中国城市生活垃圾处理利用得以实现强有力的手段。在如今的起步阶段，我们应立足于中国现有的城市生活垃圾分类法律法规，在借鉴国外先进立法技术、法律成果的基础上，结合实际，早日探索出一条属于我们自己的城市生活垃圾分类法律与标准的体系之路。

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