大气污染检察民事公益诉讼实践探索与理性检视

赵辉 徐方军 何帅

摘 要：在实践中，检察机关借助群众和行政机关的力量发现民事公益诉讼案件线索，并通过引导行政机关、公安机关固定关键证据的方式弥补检察公益诉讼调查核实权的不足;根据案件证据对环境污染侵权责任进行认定;根据鉴定意见和专家学者、有专门知识的人的意见采用虚拟治理成本法对大气生态环境损害进行鉴定评估，有效破解损害后果认定和量化难题。建议充分利用全科网格获取案件线索，借助“外脑”合理确定生态环境修复费用。

关键词：大气污染 民事公益诉讼 检察机关 虚拟治理成本法

一、开展大气污染检察民事公益诉讼工作的意义

2018年7月3日，国务院公开发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，决定自2018年至2020年在全国开展打赢蓝天保卫战三年行动，全面整治大气污染问题。2018年7月9日，栗战书委员长在作全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告时指出，打赢蓝天保卫战是打好污染防治攻坚战的重中之重，时间紧、任务重、难度大。[1]大气污染已成为威胁人民群众身体健康的一大顽疾。

在实践中，由于针对生态环境损害行为的行政罚款数额较低且有最高额度的限制，刑事罚金数额也远远不能达到修复大气生态环境损害的要求，导致我国环境保护领域长期存在“守法成本大于违法成本”的问题，“企业污染、政府买单”的现象也普遍存在。检察机关对污染大气环境损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，诉请侵权行为人赔偿生态修复费用、赔礼道歉等，既弥补了行政处罚和刑事处罚的不足，也能够在一定程度上引导社会公众增强环境保护意识，为更好保护大气生态环境营造良好的社会氛围。

二、大气污染检察民事公益诉讼的实践探索

2018年3月，张某未经审批许可，在江山市峡口镇王村农牧场租赁厂房建设金属熔炼厂。2018年7月20日至8月7日，在未取得《危险废物经营许可证》的情况下，张某利用该熔炼厂焚烧废旧电路板提取铜锭出售牟利。生产期间，张某陆续从中介商处购买废旧电路板及含铜水泥球，加入焦煤倒入熔炼炉进行焚烧，并将熔炼出的液态金属倒入模具中冷却成为金属铜锭，未对生产过程中产生的有毒有害气体进行无害化处置，严重污染大气环境。至被原江山市环境保护局（以下简称“原环保局”）查获时，张某已焚烧废旧电路板60余吨、含铜水泥球120余吨、焦煤35吨，制成金属铜锭40余吨。

2019年5月，江山市人民检察院（以下简称“江山市院”）在办理张某涉嫌污染环境罪刑事案件时，认为张某将废气直接排放污染大气环境的行为同时损害了社会公共利益，遂决定开展民事公益诉讼调查工作，派员对案发工厂进行实地调查，并走访原环保局、江山市公安局等相关办案单位，对案情及案涉废旧电路板是否属于危险废物等信息进行确认。原环保局依据《国家危险废物名录》认定张某焚烧的废旧电路板属于危险废物，危险废物类别为HW49，废物代码为900-045-49。为提升诉讼请求的精准性、专业性，江山市院邀请浙江省环境保护科学设计研究院（以下简称“省环科院”）专家前往案发工厂进行现场取样，并对污染可能造成的损害进行评估。2019年6月17日，经浙江省人民检察院指定，江山市院对张某污染大气环境民事公益诉讼案立案，并于6月21日履行公告程序。7月21日公告期满，没有法律规定的机关或社会组织与江山市院联系或单独提起诉讼。2019年11月25日，江山市院依法向衢州市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求判令被告赔偿大气生态环境损害费用442891元，承担本案的生态环境损害评估费60000元以及诉前公告费用1000元。衢州市中级人民法院于2019年12月23日开庭宣判，支持了检察机关全部诉讼请求。

三、案件办理中的实践难点分析

（一）如何弥补检察公益诉讼调查核实权的不足

污染环境类案件一般具有污染行为隐蔽性强、证据容易灭失等特点，而大气污染类案件更是如此，如何精准发现案件线索并及时固定证据，是此类案件办理的难点。由于当前检察公益诉讼调查核实权缺乏强制性保障措施，检察机关在线索排查和证据收集方面存在一定困难，而提前介入行政案件或刑事案件，依托行政机关和公安机关力量查清事实，固定证据，可以在一定程度上弥补检察公益诉讼调查核实权的不足。

2018年8月7日，原环保局接到群众举报称，江山有一家工厂焚烧电路板，严重污染环境。因本案可能涉嫌刑事犯罪，8月8日，根据刑事司法与行政执法工作协作沟通机制要求[2]，原环保局将线索告知江山市院并邀请一同前去查看现场。江山市院指派专职生态检察官提前介入由原环保局、峡口镇政府联合开展的查处行动，引导取证方向，并对证据的收集、固定等工作予以指导，同时指派干警及时通过“网格+检察”信息平台查找同类案件线索。经检索，发现该冶炼厂周边多位村民曾反映该問题，村民的正常生活已受到严重影响。经现场调查查明，违法行为人张某未经环保审批，亦未取得危险废物经营许可，擅自租赁厂房建设金属熔炼厂焚烧废旧电路板提取铜锭出售牟利，加工厂距离最近的村庄仅830m，距离最近的农田仅90m，其焚烧行为对周边环境影响较大，现场还查获废旧电路板、含铜水泥球、焦煤若干。江山市院在综合本案现有证据的基础上，将本案作为法律监督事项立案，出具调查终结报告书，并根据办案当时适用的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以及《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，建议原环保局将本案移送江山市公安局立案审查，并将法律监督结果同步反馈至江山市综合指挥中心管理办公室。在刑事案件办结后，江山市院及时跟进提起民事公益诉讼，从而实现证据的高效归集与利用。

（二）如何认定环境污染侵权责任

虽然环境污染侵权责任适用举证责任倒置原则，且“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第14条仅要求检察机关就侵权人的行为已经损害社会公共利益提交初步证明材料，但考虑到大气污染民事公益诉讼案件的特殊性，仅提交初步证明材料可能无法实现社会公共利益保护的最大化，江山市院对张某的侵权责任进行了充分论证，并于2019年7月16日委托省环科院对张某污染环境行为所造成的大气生态环境损害进行鉴定评估。由于无废旧电路板焚烧过程中的大气监测数据，故需要通过结合当地生态环境状况和焚烧将会造成的污染后果等对大气生态环境损害情况进行论证。

首先，张某实施了焚烧废旧电路板的行为，且该废旧电路板属于危险废物。通过对现场查获的尚未焚烧的电路板进行分析发现，这些废旧电路板上附带有元器件、电线、插件、贴脚等。经原环保局确认，张某为冶炼有色金属铜锭所焚烧的废旧电路板属于危险废物，危险废物类别为HW49，废物代码为 900-045-49 ，危险特性为 T（毒性）。

其次，焚烧这些废旧电路板会产生大量氮氧化物和二噁英、二氧化硫等有毒有害气体，对大气环境和人体健康造成严重损害。根据省环科院于2019年9月出具的《张某污染环境案大气生态环境损害鉴定评估报告》（以下简称《鉴定评估报告》），在常规煤炭或者固体废物的焚烧过程中，经常会产生硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）等大量有害气体，而由于废旧电路板中含有高分子聚合物及含溴阻燃剂等成分，在焚烧过程中还会产生溴化氢（HBr）、溴代二噁英（PBDD/Fs）等多种污染物，这些污染物会对大气环境和人体健康造成严重损害。而经原环保局现场检查，张某冶炼厂的冶炼炉在冶炼过程中，炉口内有红色火焰，炉口上方青烟弥漫，生产过程中产生的烟气仅由除尘设备进行沉降、旋风、布袋处理，但既无脱硫、脱硝措施，也无针对溴代二噁英类污染物处理措施，已生效的（2019）浙0881刑初207号刑事判决也认定，被告人在生产中产生的废气和烟尘仅经物理沉降便直接排放。

最后，在本案中，被告张某未经审批，擅自租用厂房收购废旧电路板焚烧提取金属铜锭，短短一周左右时间便焚烧废旧电路板60余吨、焦煤35吨;对焚烧产生的溴代二噁英、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等大气污染物未采取相应措施，便直接向大气中排放，致生态环境受到严重损害，对该损害张某具有重大过错，应承担环境污染侵权责任。

（三）如何科学量化污染行为对大气生态环境造成的损害

本案在量化损害结果时，采用了虚拟治理成本法[3]。根据《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》8.3.1内容，生态环境损害评估方法包括替代等值分析方法和环境价值评估方法。因本案系大气环境损害案件，大气具有流动性和扩散性，对大气环境所产生的损害不能完全修复或恢复，故可采用环境价值评估方法之一的虚拟治理成本法来确定大气环境损害费用。江山市院邀请省环科院专家对张某的冶炼厂进行了现场踏勘，根据《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》和《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术文件，专家对张某焚烧废旧电路板造成的生态环境损害采用虚拟治理成本法进行评估。评估认为张某金属冶炼厂的60余吨废旧电路板中可焚烧的量为27吨，按照衢州市焚烧类工业危险废物焚烧处置基础收费标准3150元/吨计算损害赔偿费用;焚烧电路板共消耗焦炭35吨，生成氮氧化物307.5kg、二氧化硫273kg，按照氮氧化物、二氧化硫的治理成本9872元/吨、1823元/吨分别计算损害赔偿费用。

在量化生态环境损害时，可以根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以1.5-10的倍数作为环境损害数额的上下限值。根据《浙江省环境功能区划》（2016年），冶炼厂位于南部生物多样性保护区（0881-II-3-1），空气环境质量应达到一级要求，对应的环境功能区敏感系数为5。因此，焚烧电路板的大气生态环境损害赔偿费用为27×3150×5=425250元;焚烧焦炭的大气生态环境损害赔偿费用为273×1.823×5+307×9.872

×5=17641元。由此，大气生态环境损害赔偿费用总计为425250+17641=442891元。

四、案件办理后的理性思考

（一）充分利用全科网格获取案件线索

长期以来，检察机关在参与社会治理中的作用主要局限于案件办理和普法宣传，与基层群众尤其是乡镇和村一级的群众直接接触较少，而多数公益诉讼案件线索存在于基层一线，环境污染类尤其是大气污染类案件对于周边群众的影响最为直接，基层群众也最有切身感受，但检察机关的“眼”和“脚”较少触及基层，加之以往检察机关通过走访调查或者案件办理等途径发现的公益诉讼案件线索时效性不强、可用度不高，影响了监督与治理效果的发挥。本案作为浙江省首例大气污染民事公益诉讼案件，在获取案件线索时充分借助了行政机关和群众的力量。江山市院利用衢州地区建立的“网格+检察”工作机制，全面整合举报中心、政府热线、信访超市等平台数据，拓宽了线索来源渠道。借助全科网格，将检察监督触角延伸到比村镇更为细小的社会治理网格中去，充分发挥网格员和基层群众的作用，能够夯实法律监督的基层基础，有效缓解检力不足的压力，达到及时发现公益诉讼案件线索的目的。

（二）借助“外脑”合理确定生态环境修复费用

大气污染类案件之所以办理难度大，是因为大气本身特有的流动性和迁移性特征，导致若没有专门设备予以现场监测，很难及时固定证据，也难以确定生态环境修复费用。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）第23条的规定，在生态环境修复费用难以确定或所需鉴定费用明显过高的情况下，法院可以结合案件具体情况，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等合理确定生态环境修复费用。《环境民事公益诉讼司法解释》第15条对于民事诉讼法第79条规定的专家辅助人制度进行了突破，规定经过质证的专家意见可以作为认定事实的根据。[4]因此，办理大气污染类公益诉讼案件时，有必要邀请专家学者和有专门知识的人辅助办案人员充分理解相关专业知识。在本案办理过程中，江山市院多次向衢州市生态环境检察研究会环境法、环境工程方面的两位教授详细了解焚烧废旧电路板可能会造成的损害以及污染物的可能迁移路径，在委托省环科院就污染问题出具《鉴定评估报告》后，还就《鉴定评估报告》的科学性和合理性向两位教授请教。本案中，办案人员通过与专家学者、鉴定机构反复沟通，最终确定采用虚拟治理成本法量化损害结果，取得了较好的办案效果。

注释：

[1] 《十三届全国人大常委会第四次会议在京举行 栗战书主持并作关于检查大气污染防治法实施情况的报告》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-

07/09/c_1123099330.htm，最后访问日期：2020年10月15日。

[2] 2018年5月24日，衢州市人民检察院与原衢州市环保局、国土局、林业局、水利局联合印发了《关于加强协作推进生态环境和资源保护领域公益诉讼工作的意见（试行）》，其中第18条规定：对于侵害国家利益或社会公共利益的重大案件、重大事件，有关行政机关可以邀请检察机关同步介入案件调查。

[3]根据《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》，虚拟治理成本是指工业企业或污水处理厂治理等量的排放到环境中的污染物应该花费的成本，即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积。单位污染物虚拟治理成本是指突发环境事件发生地的工业企业或污水处理厂单位污染物治理平均成本（含固定资产折旧）。在量化生态环境损害时，可以根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍数作为环境损害数额的上下限值。利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据。

[4]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第15条规定：“当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。”