基于社会资本的村庄规划公众参与策略

王维

【摘要】随着改革的推进，村庄规划从城乡规划体系，过渡到国土空间规划体系，愈发受到重视。而村庄规划作为体现村民利益的规划，实践以来，公众参与积极性并不高，究其原因，推动公众参与的机制并未搭建完善，为此，本文结合社会资本理论，以期在公众参与应用和体系构建策略方面提供社会资本方面的思考和建议。

【关键词】村庄规划;社会资本;公众参与

村庄规划要坚持农民主体地位，尊重村民意愿，村庄规划的编制实施离不开公众参与。2019年5月29日发布的《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确：“动员、组织村民以主人翁的态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制”、“激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制。支持投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作”。

然而，我国村庄规划决策整体上仍以政府主导，公众参与只是象征性的参与，公众的积极性并不高。基于这一现状，本文从社会资本角度分析公众参与策略。

1、社会资本概念

首次明确并系统阐述社会资本概念的是皮埃尔·布迪厄，他认为，社会资本是“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，这一网络为大家所共同熟悉和公认，而且或多或少是被制度化的”[1]。

詹姆斯·科尔曼认为：“社会资本是一种其所有者拥有的以其所處空间为范围，以其所产生的结构为中心的资源或资产”[2]，布朗在科尔曼的基础上，明确了权利人的层次：微观、中观、宏观[2]。

林南、福山等学者也对社会资本进行了研究，但罗伯特·普特南对社会资本的研究深受广泛关注。普特南认为，社会资本是“社会组织的特征，如网络、信任和规范，它们有利于互利的行动与合作” [3]。波茨提出了普特南未提及的社会资本负面作用，包括“排除圈外人、对团体内部成员要求过多、限制成员个人自由和需要用规范消除差异” [2]。

普特南的社会资本概念中，认为，作为基础的关系网络分为正式和非正式两种，非正式网络更具自发性和灵活性，正式网络表现为社团参与，分为横向和垂直两种，横向网络联系地位、权力相同的行为者，垂直网络是不平等行为者结合到不对称的等级和依附关系中，垂直网络不能维系社会信任[4];“普遍的互惠规范是一种具有高度生产性的社会资本。遵守了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题” [5];“社会信任能够从这样两个相互联系的方面产生：互惠规范和公民参与网络”  [5]。

2、社会资本对公众参与应用策略

运用社会资本理论，并进一步加强网络之间的联系、发挥社会资本正向作用、引入反馈和信息共享机制，推动公众参与民主有效。

2.1构建公众参与网络，加强网络联系

在不对等的垂直网络外，构建横向公众参与网络，两个相对独立的网络，需要增加联动机制，特别是横向网络，需要建立其利益代表机构，最终形成两者的互动及制约，并通过非正式网络与正式横向公众参与网络结合，推动公众参与和村庄规划紧密衔接。

2.2建立互惠规范，规避负面作用

政府、村民组织、相关团体等机构之间，通过社会资本形成的有效互惠规范，提供便利的同时限制行动，与行政制度共同发挥规避投机、权力寻租、外部不经济等的负面作用，维护公众利益与公平公正，保障并提升公众参与的权力。

社会资本更多的是一种集体行为，个人利益应当给予兼顾，特别是弱势群体，互惠规范在集体利益中，是有可能损害到少数人利益的。为此，村庄规划需要纳入救济制度，维护弱势群体和少数人的合法权益，减少社会资本的负面作用。

2.3确立反馈与信息共享机制，促进信任

在村庄规划的编制、审批、实施等阶段，实现公众全过程参与，通过各种先进手段，保障公众及时掌握和查询信息，公众需求、意见及时收集和反馈，与公众参与网络、规范共同推动社会信任，为此，一是建立信息收集与共享机制，二是要建立反馈机制。

3、公众参与体系构建策略

基于上述分析，公众参与体系构建应注重以下策略：

3.1重视公众参与的社会主体构建，促进网络联系

在公众参与的实际中，更多的权力在政府，致使公众这一主人翁地位不明显。体系构建需注重横向网络，加强社会主体参与村庄规划的机会和权利，横向的社会主体包括企业、相关团体、村民组织等。

在网络体系中，选择能够在公众参与中实现横向、垂直网络的良好互动的村民组织或者中立的社会团体作为纽带，规避村民规划知识不足，也能够表达公众意愿，服务公众。

3.2公众参与互惠规范与行政制度构建公众参与保障体系

公众参与的互惠规范是一种社会资本作用下形成的“契约”，社会主体的参与，促使政府、村民组织、企业、相关团体等各方之间形成参与机制，与行政制度一起，实现资源合理利用，保障公众利益。政府应建立救济渠道，维护个体及弱势群体利益。

3.3运用先进手段实现信息共享和反馈，促进公众信任

现行我国公众主要参与村庄规划的手段为调查问卷、访谈、座谈会以及村民会议等，规划信息获取主要为村内公示等，最终的效果并未覆盖大多数公众参与进来。在城镇化快速发展的今天，大多数村庄呈现人员外流，老人儿童等留守在村内。村庄规划的公众参与需要结合实际选择高效沟通手段，没有畅通的信息共享与反馈渠道，信任难以建立。

通过政府主导、社会主体参与，加强驻村规划师制度、规划志愿者、村庄规划图文模型公示、宣讲等让公众学习和获取信息，结合时代特征和技术发展，创造性地提出多渠道、多手段的信息共享与反馈模式，主动搭建平台，如运用互联网等技术，通过论坛、通讯软件、大数据、云计算等先进手段，构建村庄规划信息平台，实现信息收集、共享与反馈更加高效、畅通。

总结：

在乡村振兴战略大背景下，村庄规划将起引领和基础作用，运用社会资本理论，推动公众参与的积极性，实现自上而下和自下而上的密切联动，会大力促进村庄规划在资源利用、维护公平、高效实施等方面更加行之有效，对推进乡村建设和发展具有重要现实意义。

参考文献：

[1]秦静，魏新颖.社会资本理论研究的发展趋势[J].经济研究导刊，2008（14）：29-32.

[2]杨伯坚.社会资本理论研究的演进评述[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012，39（4）：67-69.

[3]罗伯特·普特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]陈媛.浅析《使民主运转起来》[J].法制与经济，2011（284）：233-234.

[5]朱孟光.社会转型期党的群众工作路径的新选择——基于社会资本理论的视角[J].哈尔滨市委党校学报，2014（6）：56-59.