深化城市管理体制改革，推进城市治理现代化

【提  要】城市管理体制是重要的国家管理制度，与国家治理、特别是与民生大事深度相关，这在此轮“抗疫”中亟需施行就业优先政策之际就表现得很明显。中国城市管理体制尽管经过了长期的渐进式改革，有所进展，但仍然不够完善，不太适应形势发展需要，还有不少问题需要解决。为此，要深入理解和把握中央精神，点面兼顾，在继续开展城管执法体制改革的同时，全面深化城市管理体制改革，推进城市治理现代化。

【关键词】  城市管理;城市治理;体制改革;治理能力现代化

一、从就业优先政策的落实审视城市管理体制的适应性

民生第一、就业优先已成当下中央施政的新精神、新政策。李克强总理在2020年两会上的《政府工作报告》中提出了“就业优先政策” []，把保就业放到了“六保”之首。为配合中央的这一政策调整，中央文明办在5月27日宣布：不再把占道经营、马路市场、流动商贩纳入今年全国文明城市评选考核内容;推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。[]

该政策一出台就受到广大民众的由衷欢迎，在各个城市、包括在城管局门口迅即出现了就业活动和繁荣景象，人们的生活也便利了。显然，允许市民和进城农民利用城市人口密集的条件设摊摆点创收益和自我就业脱贫困的“地摊经济政策”，充分体现了民利为大和民生为本，是一项最贴近民生、最接地气、广受欢迎的好政策。

国务院总理李克强在5月29日会见中外记者时还对这一政策做了进一步的强调和解说：“西部有个城市，按照当地规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。中国有9亿劳动力，没有就业，就只是9亿张吃饭的口;有了就业，就是9亿双可以创造巨大财富的手。” []这表明，新的政策导向和动力就是要求各级政府放手落实就业优先政策，发挥城市的平台优势来造福民生、繁荣城市，确保广大中低收入民众可以低成本乃至无成本地利用好城市便利来谋生就业。

民生第一的政策取向使得一直引导着城市治理方向的指挥棒明显发生了重大调整，不仅许多地方的城管力量不再对占道经营、马路市场、流动商贩进行执法施治，而且将改变城市政府治理城市的政策和方式。

众所周知，城管力量原本就是专为治理城市脏乱差的需要而诞生并不断强化的，城管执法体制改革就是专为赋予城管以更强的治理手段与效力而产生的。随着改革开放的日益深入，城市化在不断加快，各种城市病变得日益突出，对城市功能的正常发挥乃至经济的正常发展都造成日益严重的影响。城市政府因而迫切需要有一个得力好用的专门力量对这些问题进行治理。于是，占道经营、马路市场、流动商贩、私搭乱建、违法建筑等现象就成了城市治理对象，城管就成了具体治理这些城市问题的专门主体，深化城市行政执法体制改革就成为确保城管依法整治市容市貌和维护城市秩序的紧迫需要。

由此观之，这个就业优先政策要在各地得到好的落实肯定还有一定的挑战性，因为，不只是城管的职能、方式、惯性要大变，而且城市政府实施城市治理的理念、导向、政策、法规、机制、方式和手段等都要进行系列变动、深度调整。而这就涉及整个城市管理体制机制变革的系统性、联动性问题。不要说如果变革不及时、不到位、不顺利等等会大面积影响这一政策的有效落实，就单说城管习惯于驱赶商贩的惯性不调整也会使这一政策的实施遭遇障碍、出现反复。

事实的确如此，在此政策实施之初，有些地方的城管由于习惯使然，对占道经营、马路市场、流动商贩忍不住要强制管制。这些问题其实都缘于城市管理体制改革尚未到位，包括城管素质在内的城市治理体系还不够现代化。这实际就是城市管理体制还跟不上形势发展的需要，对新型城镇化的快速推进、国家治理的需要和要求都还存在明显的不适应性。

在推动新型城镇化过程中，占道经营、马路市场、流动商贩之类到底是否符合农村人口刚进城、疫情背景下城乡中低收入人口达6亿的实情和民生需要？城市治理中应该如何正确看待、妥善应对和处理这些问题？对这些问题一旦处置不当，城市就会乱象丛生、失序毁容，与城镇化的基本要求不相符。如果只按城管的原习惯、旧做法来处置，就容易出现顾得了市容顾不了民生、顾得了发展顾不了疫情防控的情况。这是城市治理中的“两难”情形。目前，城市管理体制在驾驭这种“两难”问题上显然存在不适应性。

可以说，城市管理体制能否尽快改革和转型，已经成为就业优先政策能否得到落实的关键因素。要更好地落实民生第一、就业优先的政策，不仅要深刻调整转变当前的城市管理职能和城市治理方式，而且要进一步调整和优化城市管理体制。

而全面深化城市管理体制改革的核心就在于，瞄准并全力推进城市治理现代化，全面理顺城市管理的职能关系，做好城市管理制度和模式的顶层设计与优化完善工作，切实解决城市治理机制与手段的适切性和有效性问题，从根本上确保民众能够有效依托城市、借助城市富集多种资源和便利条件的优势而长期稳定就业，也同时确保持续增进城市的安全和谐、顺畅有序和文明美丽。

二、民生政策实施与城市管理体制深度关联的原理和要义

城市管理體制对实施就业优先政策之所以如此重要，不仅因为就业要依托于城市空间，更因为城市管理是国家行政管理的一部分，城市管理体制是国家行政体制的重要组成部分。

概言之，城市是区域性经济社会发展的综合节点和运行枢纽，是区域性经济社会全要素经一定时期发展而全维度交集形成的复杂综合体。这可从城市的实际功能、地位和发展规律上进行把握，主要有以下两点。

首先，城市就是国家在政治、经济、社会、文化诸方面的基本据点乃至战略支柱，实际就是国家在空间上的发展依凭和治理主场。这就决定了城市管理必然具有饱满、具体的国家性质和科学内涵。

城市是人口和财富高度密集、文化和文明高度荟萃之地。实际上，城市治理就是城市管理的核心部分和高级形态，实质是国家治理的一部分。城市治理好了，城市管理才能上水平，国家治理才更有质量。

城市管理旨在确保城市全要素的协调运行与维护优化，确保市容市貌和安全秩序的正常规范，還要配合城市的建设发展和公共服务，以绣花一样的精细功夫把城市打造成人民追求更加美好生活的坚实依托。它包含了决策、执行、监督、协调、评估等科学管理诸要素诸环节。

城市天然具有十分重要而饱满的国家性质，国家必然要对城市进行管理，政府必然要具体担负起城市管理职责;城市治理是以政府治理为实质的国家治理之一，城市管理是以行政管理为实质的国家管理之一;城市治理体系是以政府治理体系为实质的国家治理体系之一，城市管理体制是以国家行政体制为实质的国家管理制度之一。

其次，城市就是适宜人们居家度日、就业创业、享医受教、社会交往、实现价值的理想场所和优势高地，实际就是人民安居乐业的集约化条件和空间机制。这就决定了城市管理必须也必然要具备饱满的、以人为本的人民性与政策性。

说到底，城市就是大型的人口聚居区，是千家万户聚集的人间烟火世界。生活是城市的第一本质。城市是在生活上更为便利、比农村更优良更理想的人造空间，是更方便人们通过劳动来谋取生活资料和追求发展的优良平台。确切而言，城市是居民的城市，居民是城市的主人;保障民生是城市之本、城市之魂，市容是必须取决于城市灵魂的城市外貌;城市天然具有十分重要而饱满的人民性。

事实上，无论是城市秩序还是保障城市秩序的城市管理，归根结底都是为了城市的这个第一本质而发生、存在和加强的;如果不能保障人间烟火在城市的持续鼎盛，则一切失去意义。就根本而言，国家对城市的管理就是为了城市居民生活幸福，这在政治上就体现为人民至上，在政策上就体现为民生第一。

作为国家管理的重要组成部分的城市管理必然要为城市的主人服务——核心是要通过政策的惠民导向和高效落实来保证居民在城市里能够获得幸福、实现价值、实现梦想，以国家行政体制为实质的城市管理体制就是要确保惠民政策的落实，要为福民政策兑现为居民生活而创造十分人性化、生活化和便利化的环境氛围。

因此，城市管理必须围绕对居民的服务而组织、展开和精细运作，必须为充分实现国家目标而调节、改进和优化。在当前“抗疫”常态化的情况下，城市管理尤其要突出人民至上、民生第一，要为有利于居民在城市中获得必要的生活资料和发展条件而调整分寸、改变方式、优化服务、实现转型。

为此，要朝着现代化目标迅速全面调整和改进城市治理体系，要由此着眼和入手全面深化城市管理体制改革，确保在城市治理上形成有利于就业优先政策实施的合力。

三、按照中央精神深化城市管理体制改革

中央对城市管理历来很重视。早在中共七届二中全会上，中央就提出：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。” []这是“进京赶考”的一个重大考题，也是建设新中国的一个初心，还是中央一以贯之抓城市工作的一条主线。

70多年来，中央一直都把城市管理和城市规划建设关联起来、综合考虑，系统把握、统筹推进城市管理体制改革，及时调整优化城市管理体制机制、特别是城市治理体系，及时促进改善城市的规划建设与管理，及时加强城管城建的政策指导和制度建设，确保了城市管理与城市建设协调配合、与时俱进。城市管理体制改革就是这样持续展开和不断深化的。

1978年3月6日召开第三次城市工作会议，同年4月4日颁布《中共中央关于加强城市建设工作的意见》。可以说，中国城市管理体制改革行动在先、实践已久，但城市管理体制改革这个提法，是在2016年2月6日颁布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中才正式提出的。

改革开放前期，城市管理体制改革已经成为深化经济体制改革必然要涉及的重要层面。1984年10月召开的中共十二届三中全会作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调：“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。市长的工作重点也应逐步转移到城市建设管理的轨道上来。” []这表明，城市管理体制改革已经深入到行政体制层面上，明确体现出了深层次的国家治理内涵。

随着依法治国、依法行政的推进，自1996年10月1日施行《中华人民共和国行政处罚法》起，城市管理体制改革持续以城管执法体制改革为主流，持续20多年至今未辍。十八届三中全会在深化行政执法体制改革部分明确提出要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。” 这表明，中央已经把城市管理体制改革纳入全面深化改革战略了，尽管当时只强调并突出城市管理执法体制改革。

随着新型城镇化的启动和推进、城市化率的快速增长，城市治理问题也同时增多，对城市管理水平提出了新的更高的要求。于是，2015年12月，中央召开第四次城市工作会议，发布《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，首次正式提出了城市管理体制这一范畴及其构建目标和改革部署，当然也再次突出了城市执法体制改革这一重点。2016年2月颁布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，首次正式提出改革城市管理体制、完善城市治理机制，标志着城市管理体制改革被确立为一项全国性的重大改革任务。

进入新时代以来，城市管理体制改革开启了城市治理现代化的新方向。这主要是随着全面深化改革战略的深度实施、党和国家机构改革的有序完成而提出来的。

2019年10月召开的中共十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在第五部分提出要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，把完善国家行政体制摆到了首要位置。这标志着包括城市管理体制在内的整个国家行政体制要朝着治理现代化方向加快完善。

城市管理体制改革至少包括四层重要内容：一是城市管理在国家管理中的功能和职能的科学梳理、合理设定与法定化;二是城市治理体系在国家治理体系中基本地位、内部关系和运行规则的总体把握、科学设定与制度化;三是城市管理的垂直工作体系和工作机制的有效性与健全性改革;四是城市管理的依据、范围、权能、地位、作用、方式、手段、责任、保障等在各级地方政府治理架构中的具体把握、科学厘定、合理规定和实际确定。

四、城市管理体制依然存在不少问题，改革任重道远

从40多年的改革實践看，中国城市管理体制改革取得了丰硕成果和重大进展，然而，从国家治理体系现代化整体水平和一般要求来看，城市管理体制还存在不适应性，城市治理体系还存在现代化不足的问题。

（一）城市执法体制改革虽是多种模式、多种探索，但表现得参差不齐、质量有别，关键是缺乏统筹。

一是改革有统一的指导意见，但无统一的国家方案;各地自主尝试，进展良好，但也表现得五花八门、千差万别、疑难杂沓、泥滞难进。各地都按自我理解与取向来改革，各部门各层级都按自我立场和选择来改革，或往公安方向推，或往司法行政方向推，或往独立职能部门建设推，或与城市运行管理整合，以至在执法性质与范围、处罚权和执法事项划转执行、执法机构名称、执法力量建设与管理等方面，差异甚大，很不规范。不同省份之间做法多不一样。即使是同一个省，各地级市之间也不一样。即使同一个地级市管辖范围内，市县之间、县县之间的改革做法也各不相同、差异很大。这不仅是城管改革中的巨大困惑和普遍痛点，而且是全面深化改革中的一个薄弱领域和欠着力区。

二是体制改革居然漏掉显著的不合法体制问题，存在明显的缺失和漏洞。有的省级体制中城管基本有名无实、执法工作甚至由民间团体掌管。如南方某省的城管执法工作在省住建厅已薄弱到近乎虚化，由该省的城市建设管理协会执法行业分会来主管。

三是改革相对偏窄、缓慢滞后，涉及全局的职能梳理和设置不够科学、充分，在系统推进国家治理体系和治理能力现代化进程中恐有掉队之虞。城市管理改进只抓城市执法体制改革，其他许多体制机制问题尚未被提上议事日程。特别是在多次行政体制改革后，城市管理职能还未得到深度科学的梳理与设定，仍存在交叉重叠、模糊不清、界定或宽或窄、设定不规范不科学或不得当等问题。

（二）城市管理有所改进，但仍四处冒泡、问题顽固，根子在体制，苗子在机制。

一是城管暴力执法。这是最戳公众心的焦点问题。即便在城管改进过程中也不时发生，或自成“灰犀牛事件”，或引发“黑天鹅事件”，使城管变成越来越大的“塔西陀陷阱”和重大风险源。城管的暴力执法，在广大社会底层引发愤怒，能随时激起群体性事件。当地政府或城管局虽会严肃处理，但因经常告诉公众咎在临时聘任人员之类而使公信力受疑，影响国家治理的基础和成效。

二是城管拆违涉及多种体制因素、机制问题乃至法律和民生关系而变得复杂，在过分强调果断见效的情况下容易过分简单粗暴，故虽依法进行，然震动和冲突的风险亦难避免。违建的性质和特点本非简单划一，特别是大的违建常有复杂的历史原因和民生民利关系。要实施拆违，就涉及多种体制因素、机制问题和法律关系，一旦为绩效所迫，即使程序依法，也容易出现刚硬粗暴的倾向和相应的风险隐患。

三是一些城市的风险管理尚不到位，小至垃圾、井盖、电线杆等，大至堆土、内涝、城市运行和公共安全，都有各种各样的忧患，一个疏漏就导致重大失防，一次风险爆发就足以导致严重后果。城市风险管理不可靠的问题全国各地都有，京沪穗深等一线城市也不例外，常有“一流城市三流管理”现象。这要靠城市管理科学化精细化来解决。

四是城市管理体制机制尚不完善，尚未被纳入全面深化改革的视野，未从国家管理系统化变革发展角度来系统考虑、统筹推进。城管问题都源于城市管理体制机制不完善。只有全面深化城市管理体制改革，才能全面根治城市管理问题。目前只抓执法体制改革，即使质量高也只能解决执法问题，其他问题仍无法得到解决。

五是城市化迅猛，但城市管理改进跟不上城市发展形势。随着新型城镇化的提速，我国城市化率快速接近发达国家水平，居民对抓好城市管理的期待和要求就越来越高，做好城市管理工作的难度、挑战和压力也越来越大。我国城镇化率从1978年的17.9%到如今已近60%，2017年城市与农村建成区总面积209950平方公里，占国土面积的1/48;城市由1978年的193个速增为如今的765个，城市群有19个，以1/4的土地集聚了75%的人口，创造了88%的GDP。今后，城市化还将进一步加速，城市诸要素、诸关系将变得更加丰富复杂，人口将更加密集，城市管理难度将会更大，城市风险发生率和安全脆弱性也会变得更大。这一切对城市良性运行、精严管理提出了更高的期待和要求。城市管理亟需大力改进以适应形势。

五、全面深化城市管理体制改革，推进城市治理现代化

（一）以全面推进城市治理现代化为指向，全面深化城市管理体制改革，做好顶层设计，出台统一的改革方案。

一要从全面深化改革战略、国家治理现代化全局的角度看待和重视城市执法体制乃至整个城市管理体制改革和城市治理现代化的问题。在全面深化改革战略中，应该更全面考虑、全方位把握城市管理体制的这些内容，确保城市管理体制改革的全面性、系统性、协同性和有效性。为此，不仅要在城市运转层面和行政执法层面聚焦微观运转和日常治理，进一步推动城市管理执法体制改革;更要在国家行政体制和国家治理体系层面聚焦治理职能和治理架构，把更为根本、事关全局的城市管理体制顶层设计和治理体系建设抓实抓好。

二要制定实施新型城市化政策和战略，全面促进城市管理与城市发展平衡协调、协同并进。应该改变城市发展偏向的政策因素和治理机制，确立和实施城市管理必须跟上城市发展、满足经济社会发展需要的城市化政策导向、质量指标和考核体系，从根本上解决城市化容易重发展轻管理、不平衡有短板的老大难问题。

（二）以有利于更好实现城市经济社会的全面安全与健康发展为目的，以探索、确立高效优质的城市管理模式为目标，通盘考虑、全面开展城市管理体制的科学梳理与重构、合理调整与设定等一系列废改立工作，为建成一个能达成市域内有效国家治理的城市管理体系和管理能力奠定基础。

一要明确城市管理体制改革的目的和实质。应将城市管理切实归位于城市保证和促进经济社会全面安全和健康发展的国家管理，将城市管理体制定位为在城市空间内更好达成国家治理目的和标准的国家管理体制。

二要明确城市管理体制改革的战略定位。将全面深化城市管理体制改革确立为全面深化改革的新主题、新工程，纳入国家战略布局，适时启动、着力推进这一改革。

三要实行城市管理大职能制和大部门制。遵循现代城市管理的科学原理和规律，着眼全局、系统考虑、统一构思、科学设计、合理择定全国城管的基本模式，即大职能制和大部门制，出台全国性城市管理体制改革方案，为全国各地开展和推进城市体制改革提供统一的蓝本和规范，为全国城管改革、特别是基层实践运转提供确切具体的权威指南和规范保障。

四是准确把握城市公共事务，厘定城市管理职能，为城市管理体制朝大部门化方向推进奠定基础。城市公共事务纵横广大、巨细皆有、十分庞杂具体，皆应得到全面有序有效的管理，它们构成城市管理的实质性职能。体制改革首先要准确梳理和设定城管职能，为后续改革全程开道。

五要按国家管理规范、严格、高效的标准要求，构建统一规范、优良高效的城市管理主体体系、治理架构和运行机制。城市管理机构本质上是履行国家管理职能的国家机器，必须按统一标准，进行正规化、规范化建设，坚决杜绝各搞一套、勉强凑合、随意乱套。

六要发挥城市管理的基础作用、综合作用和促进作用，推动城市成为落实新发展理念、实现高质量发展的经济社会发展引擎、创新驱动中心、综合国力增长的战略制高点。要推动城市普遍形成并发挥出优质的吸纳转化功能、生产生活功能、创新创造功能、带动引领功能、运行枢纽功能、财富增储功能和竞争力开发施展功能，普遍形成、持续释放出优质的经济活力、经济动力、经济潜力、经济实力和发展竞争力，普遍成为区域性新旧动能转换和发展方式转型实验中心、创新驱动中心、经济运行调节中心、发展辐射带动促进中心，将重点城市打造成具有优良国际竞争力的战略性增长与发展支柱;推动城市在人居、活动、就业、创业、教育、医疗、社保、文化、体育等方面发挥好平台中心、运行枢纽、平衡协调、引领促进的作用，使得城市普遍成为更为健全、现实的安全稳定高地、资源机会高地、财富福利高地、公平正义高地、和谐幸福高地、文明进步高地和国家繁荣富强的支柱。

（三）着力推进城市管理规范化、法治化：全面加强城管法制建设和法治改造，从根本上解决城管无法律依据、要靠借法借规来找依据、保合法等问题。

一是在国家层面考虑统一推动城管机构和人员完全行政化。将城管系统建成标准、正规的国家机器，坚决改变粗暴野蛮、任性妄为的城管形象和总在边缘不受重视的现状。城市管理处于直接接触群众和面对所有城市管理对象的国家治理一线。城市管理主体是位处第一线直接实施日常管理、保障国家运转的国家政权和国家机器的有机组成部分。

二是由城市政府狠抓城管内部运行和外部履职规范化。要严格规范并强化城管运行机制和內部管理，完善规章制度，规范办案流程，实行审批、管理、执法分开，开展网上公开公示，实行案件集体会审制度，统一执法文书，规范执法行为，确保执法监督合理、规范，约束自由裁量、消除操弄的机会基础，避免人情案、假案、错案的发生。

三是加快城管立法。按照重大改革于法有据的要求，必须加快推进城市管理立法工作，确保全国城管有上位法、有法可依、能依法行事。首先，需要尽快制定出台一部作为基本法的《城市管理法》，解决城管主体的身份定位、职能范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济、执法安全保障等基本问题。其次，制定出台一系列专门的配套法，解决法律体系不完善、配套措施不健全、多头执法、借法执法等问题。

四是将法治思维和法治精神贯彻于城管领域。以培训、学习、应用、监督等方式，把法治思维和法治精神贯彻于城管机关和人员的价值规则和行为方式，贯彻于城管运转诸环节、操作全过程和工作诸机制，把城管行动的合法性、合理性、适当性都纳入法制审核监督之下，全面提高城管法治化水平。

总之，要将改进城市管理工作向全面推进城市管理现代化聚焦，全面理顺城管体制、改善城市管理、增强城市治理成效，闯出一条能在城市区域充分实现国家治理现代化和经济社会健康发展的中国特色城市管理之路。

（邱霈恩，中共中央党校（国家行政学院）教授、区域特色发展研究院研究员。

责任编辑：崔克亮）