共建园区产业转移的机制创新

何风

摘要：国家对推进共建园区建设加快产业转移非常重视，近年来在政府工作报告、有关规划和文件中多次强调加快共建园区推进产业转移工作，并要求相关部门完善政策措施。各地根据中央要求，积极实施山海协作，制定和完善各项扶持政策，加大政府资金扶助力度，支持欠发达地区积极承接发达地区的制造业转移。

关键词：园区共建；产业转移；经验

引言

国务院2010年出台《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，启动国家级承接产业转移示范区工作。工信部2012年制定《产业转移指导目录》，2014年组织安徽等九省打造区域产业转移平台，2016年会同北京、天津、河北共同制定了《京津冀产业转移指南》；并且从2012年开始每年在郑州举办全国性的产业转移系列对接会，对全国产业转移工作做出了积极引导与示范。在国家的大力推动下，各省市也加大力度推进产业转移，目前各级地方政府发布相关政策文件近300个。东部沿海地区如广东的“腾笼换鸟”战略、江苏的“南北挂钩”工程成效显著。中西部省份也都发布了承接产业转移的政策性文件，发展步伐加快。

一、共建园区产业转移做法和成效

1.广东省的做法和成效

广东省从2005年开始在粤东西北地区和珠三角相对欠发达的江门、肇庆、惠州市规划建设省产业转移工业园，通过承接珠三角产业梯度转移带动粤东西北地区加快振兴发展。

一是连续出台纲领性文件，明确方向。广东省分别于2005年、2008年、2013年出台纲领性文件，明确阶段性园区发展方向，2005年出台《广东省产业转移区域布局总体规划》和《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》，以推动珠三角“腾笼换鸟”和欠发达地区“筑巢引凤”；2008年出台《关于进一步推动产业转移和劳动力转移的决定》，将省产业转移工业园作为引导珠三角地区相关产业向粤东西北地区有序转移和农村劳动力向第二、第三产业转移的主要载体。

二是落实政策，积极配套。在纲领性文件的密集出台下，广东省推动产业转移促进园区共建的配套政策快步跟上。如：转移园区实行行政事业性收费省级以下“零收费”政策。省财政累计安排专项资金超过300亿元，主要用于园区基础设施建设和产业培育，多数资金采取竞争性方式分配，并探索股权投资等新型使用模式，取得了较好的资金使用绩效。省国土资源厅每年安排1.5万亩专项用地指标，支持园区项目建设。省交通运输厅安排专项资金支持园区周边交通基础设施发展，目前已安排省级补助资金14亿元。同时注重发挥珠三角地区的辐射带动作用，大力开展与粤东西北地区产业、人才、理念和管理模式的对接，指定6个珠三角地级以上市对口帮扶8个粤东西北地市，明确重点帮扶发展。珠三角地区以共建产业园区为主要帮扶平台，累计投入共建资金超过50亿元。

三是十年耕耘，成效斐然。十多年来，广东始终保持园区建设开发工作力度，园区发展取得了明显成效。目前，广东全省共设立省产业转移工业园和产业转移集聚地83个，已基本實现了全省县域全覆盖。园区引进工业企业超过5？000家，总投资规模突破1万亿元，年产值超百亿元规模的园区有25个，其中超过500亿元规模的园区有2个。

2.江苏省的做法和成效

早在2001年，江苏省便提出“提升苏南发展水平，促进苏中快速崛起，发挥苏北后发优势”的方针，以南北园区挂钩合作、园区共建的方式，通过干部交流、对口帮扶促进南北经济协调统筹发展，实现优势互补。

一是领导重视，机构落实。2005年，江苏省委成立以省长（现为省委书记）为组长，省直41个部门和单位、苏南、苏北各5个地级市政府为成员单位的“苏北发展协调小组”，负责南北产业转移的组织领导，负责统筹协调解决南北产业转移过程中出现的重大问题。设立编制5名的苏北发展协调小组办公室，具体负责南北产业转移日常工作。

二是园区共建，形式多样。江苏省产业转移园共建模式多样，主要有四种类型：①全省统一部署的南北挂钩合作共建产业园。②自愿结合、政府鼓励的合作共建产业园。③跨省合作共建产业园区。④高校与地方合作共建产业园区。

三是财税支持，措施得力。苏北地区国有土地有偿使用费收入和新增建设用地有偿使用费全部留归地方。共建园区土地按国家规定价格卖出后，大部分价款以各种补助奖励形式返还生产企业。对共建园区符合政策的企业生产用电，自投产之日起连续三年给予适当补贴。对向苏北地区投资的苏南投资者，符合有关规定的三年内免征或减征企业所得税。省级各类贷款担保基金和贴息资金向园区倾斜。四是南北挂钩，共同发展。经过多年发展，2015年江苏已设立南北共建园区37个，苏北GDP占全省40%，增速再次领跑全省，高于苏南。转移到苏北的悦达集团、徐工集团、徐矿集团、维维集团等六家企业，收入均超过百亿元。苏南苏北的五对“城市联盟”，南京与淮安、镇江与连云港、无锡与徐州、常州与盐城、江苏和宿迁组建的五大产业园区，如今已成为产业新城；淮安的化工新材料、IT、特钢，盐城的汽车、纺织、机械装备和化工等产业产能均接近千亿，达千亿产业20个，基本完成了对苏北城市的再造。在全国百强县排名中，江苏入选的县市有近30个，苏北也有不少县市入选。江苏省南北共建经济园区，促进了苏北经济社会的发展，成为拉动苏北发展的强大引擎。

二、共建园区产业转移的经验借鉴

1.建立合作共建双方互利共赢的双动力机制

在过去很长一段时间，产业或者企业转移一直存在着比较大的障碍，特别是转出地政府，对产业转移一直持相对消极的态度。少数产业转出方认为这是上级交代的政治任务，合作园区建设进展不快。这其中最大障碍就是转出地政府担心产业空心化，出现税收减少、产业竞争力下降、就业不足等问题。多种形式开展园区共建，是破解这一难题的重要途径。特别是针对那些发达地区植根性强的企业和产业，通过园区共建，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制的设计，可以顺利保障这类企业和产业的跨省转移。2007年底，广东省首次提出“双转移”战略构想并于2008年开始实施。但在实施过程中，一直存在着政府热、企业冷，落后地区积极、发达地区消极等现象。为改变这一状况，广东省先后出台了《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》、《关于进一步推进产业转移工作的若干意见》等文件，增强企业有序转移、转型升级的动力，建立各方合作共建、利益共享的机制。

2.发挥共建双方优势，实现共建共管

一是妥善处理园区共建中的政府与市场关系。政府要引导推动开发区建设，园区要实行企业化管理、市场化运作。发达地区的园区共建主体一般都拥有较强的融资能力，可以为园区基础设施建设提供急需的资金支持；拥有完善的投資计划，可以保障园区土地利用率得到有效提升；拥有先进的服务理念，可以突破某些制度上的约束、改善园区的投资软环境。二是建立一支高水平的园区管理团队。园区管理团队的素质、经验、能力对合作共建产业园区的成败关系很大，一般由发达地区组织管理团队。

3.注重顶层设计和规划引导，实现产业有序转移

在合作共建产业园区中，要注重顶层设计和规划引导，编制本地区承接产业转移规划，明确优先承接发展和布局的重点产业。制定各项规划实施细则和政策措施，为加快承接产业转移对接合作提供政策支持。充分发挥特色优势承接产业转移。结合本地区实际，充分发挥自身优势，因地制宜地承接产业转移，避免承接方向不明、重点不突出、无序竞争等问题。整体提升园区规划和发展水平，使园区建设成为高效率生产和高质量生活的综合体。

4.推动承接产业转移的机制创新

一是建立区域共建和收益分成机制。如安徽皖江以合作共建方式，以资源整合、异地托管、项目共建、税收分成等途径，积极承接发达地区的链式或集群式产业转移。二是创新转移企业资金支持方式，提高资金利用效率。如四川广安园区设立了转移企业发展基金。不是直接补贴企业，而是鼓励本地金融机构向转移企业提供信贷支持，对投资达到一定额度和符合国家产业政策的高新技术转移企业给予倾斜性政策扶持。三是创新产业园区发展模式。通过委托管理、投资合作等多种形式与沿海等发达地区合作共建产业园区。四是构建产业转移对接平台。通过搭建实体平台和网络平台，促进产业转移对接。通过设立平台，各园区围绕产业链的关键环节，锁定重点目标企业开展“一对一”、“点对点”转移对接，取得了显著的成效。

5.积极培育良好开放的承接环境

即政策配套，措施得力：一是财政扶持，完善园区基础设施建设；二是税费优惠，增强园区吸引力；三是用地优先，破解园区企业用地难题；四是金融倾斜，解决园区企业融资问题；五是技能培训，解决园区企业用工问题。■

参考文献：

[1]黄山.共建园区——福建产业转移的有效途径[J].发展研究，2009（4）.

[2]福建省人民政府办公厅关于促进工业园区提升发展六条措施的通知.2015-04-16.

作者简介：何 风（1982-），男，福建社会科学院，大学本科，主要从事社会科学研究。