中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化：“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数体系的构建

刘荣 高登荣 杨文顺 高朋

【摘 要】中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成部分，应遵循国家治理总体布局来构建中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化第三方公开排序综合考核评价指数体系。在全面阐述中国特色民族事务治理现代化理论分析框架的基础上，基于“五位一体”的总体布局，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化第三方公开排序综合考核评价指数体系应包括团结和谐指数、繁荣富强指数、幸福满意指数、民生福祉指数、美丽健康指数这5个维度的一级指标，以及若干的二级指标和三级指标，并遵照数据使用、数据采集、数据分析、打分赋值、加权系数、公开排序等原则确定流程予以实施，以发挥方方面面的积极作用，汇聚强大合力，推动中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的创新发展。

【关键词】民族事务“五位一体”;治理体系和治理能力现代化;评价指数体系

【作 者】刘荣，云南民族大学党委副书记、二级教授、博士生导师。云南昆明，650091;高登荣，云南民族大学校学术委员会副主任、教授、博士生导师。云南昆明，650091;杨文顺，云南民族大学民族学与历史学学院教授、博士生导师;高朋，云南民族大学民族学与历史学学院副教授、硕士生导师。云南昆明，650091。

【中图分类号】D633.1 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2020）05-0097-013

一、引 言

新时代继续推进和完善中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化意义重大。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要构成部分，中国特色民族事务治理现代化的制度设计和治理体系在“坚持各民族一律平等，打牢中华民族共同体思想基础，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”方面具有显著的优势。

中国是统一的多民族国家，“处理好民族问题、做好民族工作，是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事”[1]3。中国共产党历来高度重视民族问题和民族工作，特别是党的十八大以来，习近平同志强调民族工作关乎大局，民族事务治理是国家治理体系的重要组成部分。“时移则事异，事异则备变”，新时代的民族工作面临的挑战更为复杂多样，表现出高度复杂性和高度不确定性。“五位一体”总体布局的思想为中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化建设明确了基本原则、目标任务、主攻方向和政策依据。据此构建“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数体系并实施评测，有利于发挥方方面面的积极作用，汇聚做好民族工作的强大合力，推动民族事务治理现代化的创新发展。如何在理论实践工作中对中国特色民族事务治理现代化的建设情况进行综合考核评价，关系着中国国家制度优势和体系优势的发挥。

“五位一体”总体布局是构建中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化第三方公开排序综合考核评价指数体系的依据所在。党的十九届四中全会指出：“党的十八大以来，我们党领导人民统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。”[2]中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化要始终遵照“五位一体”的总体布局，在“五位一体”总体布局的引领之下展开，并服务于“五位一体”总体布局。因此，中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化是否得到了有效的推进，得到了何种程度的有效推进，最终要看其是否契合于“五位一体”的总体布局。本文从理论政策、分析框架、现实价值、主要内容等四个方面来对这一综合评价指数体系展开剖析和构建。

二、中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化评价的理论政策

中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化由共性的理论政策和个性的理论政策共同组成，且一以贯之，并不断创新发展。

国家制度和国家治理體系构成中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化构建的共性的、一般的理论政策。党的十九届四中全会提出的十三项显著优势、中国特色社会主义制度的十三项坚持和完善，是推进中国特色民族事务治理共性的、一般的理论政策。中国由传统社会向现代社会的转型经历了一个从实务到理论的提升过程，作为中国现代化的理论形态，国家治理现代化“是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志”[3]。

中国特色国家治理的理论政策有着历史的生成规定性。从现代化事业探索的角度来看，我国第一次明确提出“四个现代化”任务是在1954年9月召开的第一届全国人民代表大会上，其内容为工业、农业、交通运输业和国防的现代化，1956年这一任务被列入党的八大所通过的党章中。1964年12月，第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来同志根据毛泽东同志的建议，在政府工作报告中首次提出“四个现代化”的目标，并给出了“两步走”的设想。如果说农业、工业、国防和科学技术等“四个现代化”是“硬实力”的现代化的话，那么治理体系和治理能力的现代化就构成了“第五个现代化”，它是“软实力”的现代化，是党和国家对新时代中国现代化的理论总结。对中国现代化道路的进程来说，理论形态上的自觉探索从改革开放以来就开始了。1992年，邓小平同志在南方谈话中指出，形成一整套更加成熟、更加定型的现代化制度还要30年，南方谈话之后的30年就是2022年。所以，党的十八届三中全会明确地提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会及时指出，作为中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，我国国家治理体系和治理能力具有多方面的显著优势。集中力量办大事，积极有为的政府、有效的宏观调控，这是中国的核心竞争力，是中国模式的精髓。“国大而政小者，国从其政;国小而政大者，国益大;大而不为者，复小;强而不理者，复弱。”（《管子·霸言》）国家治理的现代化不同于农业、工业、国防和科学技术的现代化，它是我们党治国理政理念上的更新，理论上的创新，是对国家现代化建设实务普遍性的总结和概括。没有治理体系和治理能力的现代化，国家农业、工业、国防和科学技术的发展就缺乏高境界、大格局，这对于中华民族的伟大复兴来说具有重大而深远的理论意义和现实价值。

中国特色国家治理的理论政策有着理论上的逻辑规定性。“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的”[4]105，并且是一个完整的、科学的体系。中华人民共和国成立以来，我们党对国家现代化的探索步伐始终未曾停止，随着社会主要矛盾的不断转换，对国家现代化的认识也在不断地深化。理念上的更新、理论上的创新，其目的在于能够更好地适应社会现实的发展，能够更好地指导社会现实的发展。因此，要努力使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求，具体来说就是适应社会主义民主政治、市场经济、法治建设、社会自身成长、文化发展、生态社会发展的要求。[5]党的十九届四中全会对国家治理现代化做出了全面而系统的阐述，确定了我国国家制度和国家治理体系具有的十三项显著优势、中国特色社会主义制度的十三项坚持和完善，这构成了国家推进治理现代化的结构框架和共性规定。

中国特色民族事务治理现代化还有着个性的、特有的理论政策。新中国成立以来，特别是党的十八大以来，党中央所做出的诸多决定，都是中国民族事务治理现代化所要依据的个性的、特有的理论政策。包括2014年中央民族工作会议提出的“民族团结是我国各族人民的生命线”“三个离不开”“五个认同”;党的十九大提出的铸牢中华民族共同体意识，以及中国特色解决民族问题的“八个坚持”正确道路;《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》所提出的民族团结进步创建工作的总基调、总目标、总要求、总方法;党的十九届四中全会提出的打牢中华民族共同体思想基础;2019年5月27日习近平同志在全国民族团结进步表彰大会上的讲话，等等。

就个性的、特有的理论政策而言，推进中国特色民族事务治理现代化的关键是铸牢中华民族共同体意识。在第四次中央民族工作会议上，中央明確提出要“积极培养中华民族共同体意识”，党的十九大报告要求“铸牢中华民族共同体意识”，2017年“铸牢中华民族共同体意识”被正式写入党章。中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂。[6]正如习近平同志所指出的那样：“我们统一的伟大祖国的历史是由各民族共同缔造、发展的，我们辽阔的疆域是各民族共同开辟的，我们悠久的历史是各民族共同书写的，我们灿烂的文化是各民族共同创造的，我们伟大的精神是各民族共同培育的。”[7]要实现中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化，必须要打牢中华民族共同体思想基础，铸牢中华民族共同体意识，“铸牢中华民族共同体意识是新时代做好民族工作必须坚持的行动指南，是理解民族政策的基石，也是维护各族人民群众根本利益的坚强壁垒，体现了党中央以人民为中心的发展理念”[8]。在铸牢中华民族共同体意识的过程中，必须要创新载体和方式，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、历史观、民族观，用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识。

无论是共性的理论政策还是个性的理论政策，都需要我们结合民族事务治理的实际在实务的工作中予以适时地呈现和展开，不断地进行探索、创新和扩展，在构建“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数体系中要有效地兼顾以上内容。

三、“五位一体”第三方公开排序综合考核评价体系的现实价值

“五位一体”总体布局是新时代推进中国特色社会主义事业的路线图，是更好推动人的全面发展、社会全面进步的任务书。党的十八大指出：建设中国特色社会主义总依据是社会主义初级阶段，总体布局是“五位一体”，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。党的十九大做出了统筹推进新时代“五位一体”的总体布局，党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出了新的更高的要求，习近平同志在全国民族团结进步表彰大会上的讲话引领中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化。通过“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数系统的构建这一现代手段，运用这一方法措施可以有效推动和落实中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的发展。中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数系统构建的现实价值可以从价值特征、价值追求、价值目标等方面来探析。

（一）中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的价值特征

中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化应具有以下显著价值特征：一是具有系统性的显著特征。其系统性在于全面深入持久开展民族团结进步创建工作，打牢中华民族共同体思想基础，铸牢中华民族共同体意识，建设中华民族伟大国家这一总体目标和任务。“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数体系研究指标的遴选和确定应当具有系统性的特征，充分体现“五位一体”总体布局的要求，全面客观反映中办发〔2018〕65号《意见》提出的：“总体要求、深化民族团结进步宣传教育、促进各民族交往交流交融、提升民族团结进步创建工作水平、加强保障措施”等5个方面、19项工作任务。“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数系统构建要围绕民生持续改善、经济动力增强、民族教育促进、民族文化繁荣、民族团结创建、民族事务治理等方面进行，体现“团结和谐指数、繁荣富强指数、幸福满意指数、民生福祉指数、美丽健康指数”5项指标要求。二是具有客观性的显著特征。各省市区、地州市盟、县市区旗均已经明确了各自地区经济社会发展的主要指标和重点工作任务，在选择监测指标时，既要考虑将任务完成情况用统计指标进行描述，又要充分考虑指标的不同的内涵。三是具有可操作性的显著特征。指数体系最终将回归运用于实际分析，选取的指标必须具有可操作性，纳入该体系的各项指标要素必须概念明确，内容具体，边界清晰，能够实际计量测算，以便进行定量分析。过于抽象的分析概念或理论范畴较少作为指标引入体系，现阶段还无法实际测定的指标也暂时不予考虑。四是具有科学性和简便性的显著特征。指数数据的选择和收集必须围绕《意见》建设内容，指数名称、口径、计算方法、数据收集，包括范围、权重选择既要有科学依据，又要考虑指标数据的上下连续性、纵向横向可比性及简单明了的可获得性。要充分运用现有的行政资料和各类《统计年鉴》，严格按照国家对各省区市、特别是民族省（区）、民族自治州（县）、各地州市盟、县市区旗的行政区划和地区类别进行。五是具有可借鉴性、可复制性、可推广性的显著特征。指数体系的建立应该符合经济社会发展规律，通过指数系统的顺利实施，努力在一定的历史阶段、不同的区域、不同的部门之间形成可借鉴、可复制、可推广的经验模式。六是具有可比性的显著特征。指数体系要反映民族事务治理中共同的内容，只有在相对一致的条件下，才能比较两个具体评价对象在这一方面量的差异。对不同地区进行横向比较，除指标的口径、范围必须一致外，一般用相对数、比例数、指数和平均数等进行比较;同时还应进行纵向比较，以便对民族事务治理成效进行跟踪研究，探索研究民族治理进步的轨迹。

（二）中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的价值追求

中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化价值追求应包含如下内容：一是打牢中华民族共同体思想基础。坚持重在平时、重在交心、重在行动、重在基层，全面深入持久开展民族团结进步创建工作，不断铸牢以“五个认同”为核心的中华民族共同体意识。二是展示民族繁荣发展带来的富强。各民族共同繁荣发展是中国社会主义民族政策的根本原则，也是统一的多民族国家和谐稳定的重要基础，只有民族地区的生活发生翻天覆地的变化，产业方式由单一走向多元，才能实现中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化的目标。三是提供各民族交往交流交融的平台，通过交流、发展，促进民族团结进步示范伟大事业的进程。给各民族搭建一个相互交流的平台、互相学习的平台，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境，从居住生活、工作学习、文化娱乐等日常环节入手，创造各族群众共居、共学、共事、共乐、共享的社会条件。四是体现进步的民族权益保障形成。进步的核心就是公平、民主、正义，通过制度创新安排，保证少数民族和民族地区人民的平等参与权利和平等发展权利，实现好、维护好、发展好少数民族和民族地区人民的根本利益，体现中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化所形成的权益保障。五是进一步彰显各民族的文明追求。少数民族和民族地区是多元文化的汇聚地、新时代建设发展的重点、“一带一路”建设的重要节点，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念都在发生着深刻变化，要不断满足各民族对美好生活的需要、向往和追求。六是推进民族和谐发展得来的进步。只有全社会实现了和谐发展，才能促进人与人之间、民族与民族之间、国家与国家之间的和谐发展，民族地区的和谐就是实现政治、经济、社会、文化和生态环境协调稳定和谐发展，推进各民族的和谐进步。七是以服务人民福祉为出发点落脚点。坚持人民主体思想，尤其要解决好关系群众切身利益的问题，推进民族地区的和谐稳定发展和富裕。八是致力确保各族人民群众的美丽健康。构建起人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态，实现尊重自然、顺应自然、保护自然的内在价值理念，把少数民族和民族地区的生态文明实践作为少数民族和民族地区人们的思维方式、生产方式和生活方式，服务各民族的美丽健康。九是呈现制度设计实施带来的优势。通过制度设计对民族地区、对全域、全社会系统进行重构，以制度建设提纲挈领，通过顶层设计和局部突破，完善和创新相关法律制度，保障民族地区各项建设持续、有序、健康地向前推进，呈现全新的制度发展以及制度优势。

（三）中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的价值目标

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的价值目标主要有三个方面：一是精准协助各级地方党委政府科学发现存在的差距和问题。通过第三方综合考核结果进行公开排序后，在各自治區、自治州（县）、各省区市、各地州市盟、县市区旗之间形成排名差距，必将引起各级地方党委政府的高度重视，切实了解本地区的排名情况，面对差距，奋起直追，从而加大对本地区民族事务治理体系和治理能力现代化的人财物和工作精力的投入，促进各地区民族事务治理体系和治理能力现代化的进步。二是精准助力地方各级地方党委政府全面开展民族事务治理。在开展第三方公开考核综合结果进行排序时，各级地方党委政府会全面了解本地区民族事务治理体系与治理能力现代化存在的问题，易于从宏观、微观的角度把握本地区民族事务治理工作存在的不足，以推进本区域民族事务治理的全面开展。三是精准服务地方各级地方党委政府凝心聚力提升治理水平。第三方公开考核结果排序中的很多专项指标，可供各级地方党委政府作为决策专项参考，补齐短板，弥补局部缺陷，有针对性地进行民族事务专项治理，促进本地区民族事务治理能力和治理体系的现代化。

四、“五位一体”第三方公开排序综合考核评价体系的分析框架

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的分析框架的构成要素包括存在空间、领导核心、法治保障、理论指导、根本方向、利益目标、前提基础、关键内容、重要方式、传统延续、主体力量、主要载体、总体目标、工作格局、技术手段等方面，这些要素有机地融合在国家总体治理“五位一体”总体格局之中。实现中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化要把共性治理和个性治理、系统全面性治理和具体可操性作治理相结合。

（一）基于政治建设的分析视角

从政治建设分析框架来看，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化主要包括存在空间、领导核心、理论指导、法治保障和根本方向等五个维度。存在空间是统一的多民族国家、领导核心是中国共产党、理论指导是中国特色社会主义民族理论政策、法治保障是民族法制建设、根本方向是铸牢中华民族共同体意识。

其一，就存在空间而言，多民族的社会主义国家既是当代中国的现实国情，也是实现中华民族在新时代发展的有利因素。由国家主导资源配置来公平地满足各民族的需要，充分发挥政府在民族事务治理中的主导作用，能够调动多民族的特色优势和有利因素。其二，就领导核心而言，中国共产党是中华民族团结统一的核心力量，是中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的领导核心。只要牢牢坚持中国共产党的领导，中华民族的团结进步、繁荣发展在政治上就有了保本保障，任何政治势力都无法挑拨平等、团结、互助、和谐发展的社会主义民族关系。其三，就理论指导而言，中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化是一项政治性、政策性、策略性很强的制度规范。中国特色社会主义民族理论政策是中国共产党在长期实践中形成的具有中国特色解决民族问题的正确理论政策，具有历史和现实的科学依据，具有强大的生命力和感召力，是解决中国民族问题、推进民族团结进步事业发展的保证。其四，就法治保障而言，得益于民族法制建设。民族工作已经走上法制化、规范化的轨道，关键是要把宪法和民族区域自治法的相关规定贯彻落实好，把依法治国进一步贯穿运用到民族事务治理的始终。严格遵守《宪法》《民族区域自治法》，深刻总结民族治理的经验教训，依法致力于处理民族事务的法律制度的建设，全面执行“依法治国”基本方略。其五，就根本方向而言，铸牢中华民族共同体意识是民族事务治理发展的新方向。中华民族共同体意识历史的客观事实，是“中华民族史、中华文明史长期发展的产物，有深厚历史基础”。铸牢中华民族共同体意识是一项系统性的工程，存在着诸如文化路径、经济路径、思想教育路径、完善社会环境路径、情感路径、法治路径等等，但其中“政治路径是根本”[9]，要自始至终把中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的事业置于国家政治建设的关键位置之上。

（二）基于经济建设的分析视角

从经济建设分析框架来看，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化主要包括利益目标和前提基础两个治理维度。利益目标由共同利益和共同目标组成，实现中华各民族的共同富裕和均衡发展是共同利益之所在。利益目标是满足各族人民对美好生活的需要和向往，前提基础是加快民族地区社会经济发展，实现国家整体平衡发展和可持续发展。

其一，就利益目标而言，在民族地区“群众困难多、困难群众多”，实现各民族的共同富裕、均衡发展与和睦共处、携手共进，是党和国家的重大历史使命。中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化的内涵之所在即为“发展”，这也是实现中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的总钥匙。其二，就前提基础而言，与中部和东部地区相比，少数民族和民族地区发展差距持续拉大的趋势仍然突出，这不仅是经济问题，也是政治问题。改革开放初期，邓小平同志曾提出“两个大局”的战略构想，现今“第一个大局”初步实现，即中东部地区已经发展起来。现在，是集中力量推进“第二个大局”的关键时期。要发挥好中央、发达地区、民族地区三个地区的积极性，准确把握民族地区经济社会发展规律，极大增强各族人民的信心决心，全力解决好民族问题物质方面的问题、利益问题，尤其是切身利益问题。通过加快民族地区的发展，有效地平衡地区之间的经济利益关系，进一步处理好全局利益与局部利益、长远利益与短期利益之间的关系，保证国家实现长久的平衡发展和可持续发展。

（三）基于文化建设的分析视角

从文化建设分析框架来看，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化主要包括关键内容、重要方式、传统延续三个治理维度。关键内容是构筑共有精神家园，重要方式是促进各民族交往交流交融，传统延续是发扬“团结—进步—示范”光荣传统。

其一，就构筑各民族共有精神家园而言，增强中华民族共同体意识是管长远和根本的，是做好中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化事业的关键所在。打牢中华民族共同体思想基础，铸牢中华民族共同体意识，不仅要解决好物质方面的问题，也要解决好精神方面的问题，民族事务治理现代化既要见物，更要见人。各少数民族文化是中华民族文化的组成部分，繁荣发展了各少数民族文化也就同时繁荣发展了中华民族文化。其二，就促进各民族交往交流交融而言，中华民族是一个命运共同体，中华民族多元一体格局是各民族在长期交往交流交融历史演进中形成发展起来的，中华民族作为命运共同体，一荣俱荣、一损俱损，实现中华民族伟大复兴中国梦，符合全国各族人民根本利益。交往交流交融关键是要正确看待民族特点及其差异，逐步缩小发展差距的问题，实现中华民族伟大复兴中国梦。其三，就延续“团结—进步—示范”的光荣传统而言，中华人民共和国成立以来，在处理民族关系、开展民族工作上经历了三个阶段，每一阶段的重点和特点都各不相同。在新中国成立初期到改革开放前这一时期，民族事务治理体系和治理能力的共同基础是巩固祖国统一、发展社会生产力，主要着眼于政治和干部使用，处理国内民族事务治理的主要任务是贫困面大、贫困程度深、贫困人口多的问题;主要是解決“团结—进步”的问题，以“团结”为中心、为重点，实施民族区域自治制度、开展民族识别和民族大调查、筹建民族学院、有效培养民族干部等一系列民族工作，为实现民族平等、加强民族团结打下了坚实的基础。改革开放以后，中国内地各民族、跨界（境）民族生活有所改变，但跟周边国家、发达国家相比是否还能够一直保有优势，这需要引起足够重视与反思。民族地区的发展已经成为重点工作，要以“进步”为中心，坚持以经济建设为中心，不断促进少数民族和民族地区的经济社会发展，使各民族的共同繁荣发展进入崭新的阶段。党的十九大标志着新时代的民族工作、民族事务治理的重点是民族团结进步示范，为此需要紧密结合“一带一路”等国家发展愿景，共同打造政治互信、经济融合、文化包容、族际关系和谐的利益共同体、责任共同体、团结进步共同体、人类命运共同体。在“一带一路”民族事务治理中尤其需要通过团结—进步—示范的有序推进、一体推进，以“团结”为基础，以“进步”为重点，以“示范”为目标，使内地各民族、跨界（境）各民族、“一带一路”沿线各民族、世界各民族人心相通、民心相通，通过心通、情通、法通、话通、字通、文通、路通、电通、水通、网通等促进国内各民族、跨界（境）民族、“一带一路”沿线各民族、世界各民族的大发展、大团结、大进步、大示范。通过整合资源，聚焦中国民族团结—进步—示范主题，实现优势互补，合作共赢，把国内的民族团结进步示范事业延伸扩展到国际的“一带一路”和世界各民族间的团结—进步—示范合作，从而推动世界各民族人类命运共同体愿景的顺利实现。

（四）基于社会建设的分析视角

从社会建设分析框架来看，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化主要包括主体力量、主要载体、总体目标、工作格局和现代手段等五个治理维度。主体力量是全国、全党、全域以及全体各族人民，主要载体是创建民族团结进步的区域、组织和个人，总的目标是中华民族一家亲、同心共筑中国梦，工作格局是齐抓共管，技术手段是构建“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数系统并实施评测。

其一，就主体力量而言，中国民族事务治理体系和治理能力现代化的主体力量就是全国、全域、全党、全体各族人民。民族事务治理不只对少数民族和民族地区而言，主体是所有中国人民，各族人民群众共同构成中华民族的主体，代表中华民族，各族人民群众的利益就是中华民族的利益，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的主体是各民族人民群众。其二，就主要载体而言，民族团结进步创建工作是党的民族理论政策、法律法规在中国大地的伟大生动实践，极大地增强了各族人民珍惜和维护民族团结的自觉性、坚定性。“三个离不开”“四个共同”“五个认同”的思想要更加深入人心，观念要扎根中华大地，自觉维护民族团结的意识要融入56个民族的大家庭中。要更加总结好、运用好、发展好民族团结进步创建工作的成功经验，深入开展民族团结进步创建工作，像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，使各民族心连心、手拉手的好传统代代相传。要创新宣传教育理念和方式，强化思想阵地建设，采用通用语、各少数民族语言和群众喜闻乐见的形式，变“大水漫灌”为“细流滴灌”，引导各族群众把牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识内化于心、外化于行，画出最美同心圆。其三，就总体目标而言，通过以打牢中华民族共同体思想基础，以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好，最终实现中华民族一家亲。其四，就工作格局而言，中国特色民族事务的社会治理现代化要实行党委统一领导、政府全面负责、民族事务部门指导协调、各部门配合实施、社会各界广泛参与的工作格局。其五，就技术手段而言，通过构建“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数系统并实施评测。一方面，通过量化排名的方式，找出差距和存在的问题，精准服务各级地方党委政府精准发力，协助各级地方党委政府将更大的精力、更多的资源投入到中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化事业中;另一方面，通过展现不同领域的不同发展，为中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化事业的发展服务。

（五）基于生态建设的分析视角

从生态建设分析框架来看，中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化就是服务各民族人民群众的安居乐业、美丽健康的治理维度。美丽健康就是自然环境美丽、人民群众身体健康幸福。坚守生态生命线、生态文明建设不仅关系到我国社会的发展，更关乎整个民族的未来，关乎人类命运共同体的未来，将“五位一体”纳入生态文明总体布局是党和政府对社会发展规律的重要把握。在工業快速发展、提升人民生活水平的同时，人们对生存环境的质量要求也有着较大改变，尤其是之前快速发展中所遗留的环境污染问题逐渐暴露出来，需要用空气质量优良天数比率衡量空气质量、用污水处理率来衡量水源质量、用环境污染治理投资占GDP的比重来衡量国家和地方对于环境治理的重视程度、用万元GDP能耗和万元GDP水耗来衡量能源消耗状况。通过对自然保护区数量、森林覆盖率、城市绿地面积等指标进行考核，建设美丽的自然环境。要改变单纯依靠投入生产要素来扩大生产的方式来发展，要通过集约型增长来实现绿色可持续发展，增大能耗较小的产业比重。[10]同时，设置突发环境事件次数考核，设置改善自然环境影响的逆向指标，减少自然环境污染，为人民群众提供人与自然和谐相处的环境。健康就是要提高整个社会的卫生环境，引导人民群众爱护卫生，自觉遵守卫生习惯，提高人民群众的卫生素质，建立良好的卫生风范，为人民群众提供一个满意的健康保障，提升医疗技术，提高医疗服务，提高人民群众的人均寿命，降低医疗事故发生率。

五、“五位一体”第三方公开排序综合考核评价体系的主要内容

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化要全面落实“五位一体”总体布局，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中;坚持新发展理念，建设现代化经济体系，不断解放和发展社会生产力;坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义;坚持社会主义核心价值体系，发展中国特色社会主义文化，坚持创造性转化、创新性发展;坚持人与自然和谐共生，还自然以宁静、和谐、美丽。为此，构建中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化第三方公开排序综合考核评价指标体系应该围绕国家的“五位一体”总体布局来进行构思。

（一）“五位一体”第三方公开排序综合考核评价的指数体系

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价指数体系包括团结和谐指数、繁荣富强指数、幸福满意指数、民生福祉指数、美丽健康指数。

1.团结和谐指数

团结和谐指数主要体现在政治建设维度上，具体的指标设计分析中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的基本情况，突出党的领导和法治化建设对于中国民族团结进步事业的重要作用。

——突出各级党委政府对于民族团结工作是否重视。通过是否成立了专门的领导小组、各地方党委政府用于民族团结进步方面的资金占总预算的比例、举行民族团结进步教育活动场次等指标加以测算比较。

——分析各级政府依法管理民族事务的能力和水平。从所属地方民族自治条例实施办法的制定率、少数民族干部指数（少数民族干部比例与少数民族公民占全体公民人口比例比值）、万人民族文字书刊印数、拥有本民族语言广播电视的民族比率等指标，来比较各地区依法治理民族事务的水平，来比较保障法律规定的少数民族权益的水平。

——依靠民族通婚率等指标，来分析比较各地区民族交往交流交融的情况。

——通过每十万人全国民族团结进步表彰大会模范单位、个人，每十万人全国民族团结进步创建示范单位数等指标来衡量不同地区民族团结的建设成效。此外，还应考虑到法律援助情况，比如每万人拥有律师数和公证员数量。

——设置逆向指标，通过公共媒体报道的涉及民族宗教因素的群体性事件等指标，更为全面和立体地衡量不同地区族际和谐治理。

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价之民族团结和谐维度的指数体系如表1所示。

2.繁荣富强指数

繁荣富强指数主要体现在经济建设的维度上，具体的指标设计分析各个地区特别是边疆民族地区发展社会主义市场经济、改善经济结构的情况，这一指数反映中国民族团结进步事业的物质基础。

——突出经济发展情况。通过人均可支配收入增速、公共财政收入增长率、固定资产投资增速、规模以上工业值增加值增速等指标，比较和分析各个地区特别是边疆民族地区的经济发展总体情况。需要说明的是这里比较的不是整体的经济状况，而是经济发展情况，以此来增加不同地区的可比性。

——解析经济结构状况。主要从服务业占GDP的比重、城镇化率增长率等指标出发，来比较分析各个地区特别是边疆民族地区经济结构的现代化程度。

——分析经济开放程度。“一带一路”愿景提出以来，各个地区特别是边疆民族地区的经济开放程度具有重大的指标意义。主要从国际国内商旅人数、路网密度两个指标出发，分析不同地区特别是边疆民族地区的开放程度。

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价之民族繁荣富强维度的指数体系如表2所示。

3.幸福满意指数

幸福满意指数主要体现在社会建设的维度上，具体的指标设计分析比较各个地区特别是边疆民族地区人民群众的收入水平和共享改革开放成果的情况，这一指数反映的是中国民族团结进步事业的人心根基。

——根据居民人均可支配收入这一指标，来直接比较和分析各个地区特别是边疆民族地区人民群众的收入水平。

——分析各个地区特别是边疆民族地区人民群众的真实消费水平，以此来了解他们切实的生活状态。主要依据居民消费品物价指数、人均文化娱乐旅游消费支出、城镇居民人均住房面积、恩格尔系数等指标来加以判断分析。

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价之民族幸福满意维度的指数体系如表3所示。

4.民生福祉指数

民生福祉指数主要体现在基础设施建设和文化建设两个维度上，具体的指标设计分析比较各个地区特别是边疆民族地区社会服务均等化建设和文化发展情况，这一指数反映的是中国民族团结进步事业的服务保障。

——根据各个地区特别是边疆民族地区基础建设相对薄弱的情况，突出基础设施建设。主要依据基础设施投资占基建投资比重、人均城市道路面积、农村交通指数、农村电网、农村水网、网民比例和扶贫攻坚等多个指标，系统地衡量各个地区特别是边疆民族地区的基础建设情况。

——突出各个地区特别是边疆民族地区的教育建设。主要依据人均教育支出、每万人本科生以上数量和文盲、半文盲人口占15岁及以上人口比例等指标全方位地反映各个地区特别是边疆民族地区的教育现状，找出切实的差距。

——强调文化建设。主要依据公共图书馆人均图书拥有量和省级以上非物质文化遗产数等两个指标，分析各个地区特别是边疆民族地区传统文化的保护现状，分析现代文化的发展情况。

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价之民族民生福祉维度的指数体系如表4所示。

5.美丽健康指数

美丽健康指数体现在生态建设维度上，具体的指标设计分析比较各个地区特别是边疆民族地区为人民群众创造良好的生产生活环境，建设美丽中国的基本情况。这一指数反映的是中国民族团结进步事业的生态屏障和医疗保障。

——对不同地区的环境基本情况进行测算。主要依据空气质量、地表水水质、人均公共绿地面积和森林覆盖率等指标，全面考察环境状况。

——考虑工业发展对于生态环境的影响。主要依据单位GDP能耗、单位GDP二氧化硫的排放量和燃气气化率等指标，来分析地区发展是否做到了节能高效。

——将医疗保障和生态指标放在一起，将美丽中国和健康中国事业相联系。主要依据每千人病床数、每万人三甲医院数、居民基本医疗保险参保完成率、孕妇死亡率等指标，来比较分析各个地区特别是边疆民族地区人民的美丽健康水平。

——考虑到人口老龄化的大趋势，依据基本养老保险覆盖率和预期寿命，来分析和比较不同地区特别是边疆民族地区老年人的生活状态。

中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化“五位一体”第三方公开排序综合考核评价之民族美丽健康维度的指数体系如表5所示。

（二）“五位一体”第三方公开排序综合考核评价的实施流程

这一综合考核评价指数体系主要按照数据使用、数据采集、数据分析、打分赋值、加权系数、公开排序等原则和流程来实施评价。

1.数据使用

在选择数据时，考虑系统性、可操作性、公正性、导向性，筛选高层次、标志性、权威性、公正性、适合不同类型（区域）和可持续性的指标集;评价结果具有简洁性、可比性、可操作性、可重复验证性和可续性特征;结果应用采取第三方公开向社会发布评价结果排序。

2.数据采集

通过国家统计局系统网站，全国各级政府《统计年鉴》《中国民族统计年鉴》《人口普查》《各地各级人代会政府工作报告》《地方预算公告》和相关政府文件确定各个指标的数据。数据采集对象包括全国31省市区（港、澳、台除外）、民族8省区、全国30个民族自治州、120个民族自治县（一类县一个、二类县10个、三类及以下县109个）、304个地州市盟、2862个县市区。

3.打分赋值

一级指标5项，二级指标14项，三级指标51项。其中团结和谐指数二级指标5项，三级指标13项;繁荣富强指数二级指标3项，三级指标8项;幸福满意指数二级指标2项，三级指标5项;民生福祉指数二级指标3项，三级指标12项;美丽健康指数二级指标4项，三级指标13项。

4.数据分析

根据指标权重对其打分赋值，采用功效系数法同度量处理。功效系数法又称功效函数法或函数化处理方法，利用功效系数将每个指标的实际值转化为同度量化值，用百分制表示。满足这一综合考核评价指数系统的要求，通过对不同计量单位的指标数值进行同度量处理，消除量纲影响，将各项指标数值转换为可度量的评判分数，对经过处理后的指标数值加上权重进行汇总，计算综合评价指数，客观反映各地区中国特色民族事务治理能力和治理体系现代化发展状况。

运用功效系数法，通过统一的计算公式各项指标均可得到合理的分值。对指标数值进行函数化处理可采取以下三个步骤进行：

（1）确定每个指标的上限值（即满意值）Xhi和下限值（即不允值）Xsi，前者使用参评单位中的最优值，后者使用参评单位中的最差值。

（2）以上限值和下限值之差作为分母，实际值与下限值之差作为分子计算功效系数，其公式为：

[d1]=F[（x）]=[xi-xsixhi-xsi][×]40+60          （i=1，2，k，n）

式中，i表示指标的序号，di为i个指标的功效系数;Xhi-Xsi为指标的上限值与下限值之差，表明在现有条件下，指标所能允许的分布范圍，作为衡量指标所能达的满意程度的尺度;“×40+60”是对原来功效系数的改进，使综合评价中的计算结果与人们习惯的百分制评分方法一致。

（3）运用所求出的各个功效系数对每个指标进行函数化处理，将指标实际值转化为用百分制表示的数值。计算综合评价指数对经过处理后的指标数值进行加权汇总，计算出各单位的综合评价指数。按照功效系数法的要求，计算综合评价指数的方法采用几何平均法进行。其公式为：

I=[Σπ（di）wiwi]

式中，di为i个指标的功效系数，wi为i个指标给定的权重。然后，依据权重对指标数值汇总。

5.加权系数

在分析不同指数的时候，按照德尔菲法（专家打分赋值法）来予以不同的权重，进行量化处理后，再得出结果。

6.公开排序

按年度第三方公开排序。按国民经济排序，按专项分类排序.按区域分类公开排序等等。

六、研究的若干结论

国家制度和国家治理体系是推进和评价中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的共性理论政策。党中央和习近平同志所做的关于民族事务治理的新部署和新指示是推进和评价中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的个性理论政策。中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成部分，对于小康社会的全面建成和社会均衡充分的发展有着十分重要的作用。自党的十八届三中全会概念的首次提出，到党的十九届四中全会作出全面的理论总结，国家治理体系和治理能力现代化已呈现为“五位一体”的总体布局。遵循“五位一体”总体布局来构建中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化的第三方公开排序综合考核评价指数体系有着十分重要的现实价值，作为其重要构成部分的中国特色民族事务治理体系和治理能力的现代化也应遵照这一总体布局来推进并进行评价。

在全面阐述中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化分析框架的基础上，基于“五位一体”的总体布局，中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化第三方公开排序综合考核评价指数体系应包括团结和谐指数、繁荣富强指数、幸福满意指数、民生福祉指数、美丽健康指数这5个维度的一级指标，下设17个二级指标以及若干三级指标。评价指数体系综合、全面、系统，能够对中国特色民族事务治理体系和治理能力现代化作出全面而科学的评价。该评价指数体系可交由第三方评估主体来独立地实施，并且给出不同民族地区横向的公开排序，以直观地呈现不同地区民族事务治理体系和治理能力现代化的推进程度，明确发展的关键环节和重点领域，这将为国家治理体系和治理能力现代化的深入和提升方案供给客观有效的判定依据。

本研究基于历史的发展和理论的逻辑给出了基于“五位一体”总体布局的中国特色民族事务治理现代化评价的分析框架和主要内容，这需要在现实应用中予以验证。但需要引起重视的是，民族事务的治理涉及的内容众多，可切入的观察视角也不一而足，所选取的指标在有着不同先天规定、极具差异化的民族地区中分布也是不均衡的。与此同时，民族事务的治理内容、治理方式、治理手段等会随着时间的推移而有所变动，那么所构建的综合考核评价体系也应结合现实的情况而予以适时的调整与更新。

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THE MODERNIZATION OF GOVERNANCE SYSTEM AND CAPACITY OF ETHNIC AFFAIRS WITH CHINESE CHARACTERISTICS： BUILDING A THIRD-PARTY OPEN RANKING AND COMPREHENSIVE ASSESSMENT AND EVALUATION INDEX SYSTEM BASED ON THE "FIVE-IN-ONE" PRINCIPLE

Liu Rong，Gao Dengrong，Yang Wenshun，Gao Peng

Abstract：The modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics is one important part of the modernization of national governance systems and capacities. It is necessary to follow the overall layout of national governance to build a third-party open ranking and comprehensive assessment and evaluation index system regarding the modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics. In this paper， upon theoretical framework of elaborating the modernization of ethnic affairs with Chinese characteristics and the general principle of "Five-in-One"，five-dimension level 1 indexes should be included in the index system： the index of unity and harmony， the index of prosperity and strongness， the index of happiness and satisfaction， the index of people's livelihood and well-being， and the index of beauty and health. The index system also includes a number of level 2 and level 3 indexes. We should also follow such rules as data use， data collection， data analysis， score and evaluation， weighting coefficient， open ranking and et al. to determine the implementing process， so as to exert every aspect's positive function， to form strong joint forces， and to promote the innovative development of the modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics.

Keywords："Five-in-One" ethnic affairs; governance system and capacity; evaluation index system

〔責任编辑：俸代瑜〕