浅议唐朝的监察体制与言谏制度

洪明达

有唐一代，特别是初、盛唐时期，国家政治生活呈现出言路开放、士民争相建言的面貌。这一方面缘于其监察体制与言谏制度设计的对头，另一方面也是皇帝克己励精，鼓励直谏，以广泛了解下情，集中天下智慧的结果。

为了不断澄清吏治，进而稳定政治、安定社会，发展生产，以最终确保大一统的封建统治，从秦始皇时代起，历代君主们都在努力探索和构建严密而行之有效的监察体制（包括考核制度），从而严格“尊君卑臣”之道，鼓励人臣尽忠尽职尽智，打击弄权篡权的野心家、阴谋家及其他奸臣佞人。

中国封建社会的监察制度是由秦始皇按照商鞅、韩非、李斯的设计思路（并在李斯的帮助下）建立起来的。监察官员主要指御史。秦始皇统一六国前夕，在中央设立御史大夫一职，专门监督和监察文武百官;御史大夫下设御史丞和御中丞，有专门的府第办公;同时又在地方郡县设监御史、郡监。这样便形成了一套从中央到地方的监察网络。不过，从事实上看，由于秦始皇接受了韩非大权独揽的告诫而以集权称著，连丞相也没有多少决定政策的权力，“天下之事无小大皆决于上”，因而所谓监察制度也就失去了意义。不过，秦始皇对这一制度的首创之功却是应该正视的。

汉承秦制。虽则如此，但汉初却一改皇帝专权的局面，丞相被赋予了很大的权力并得到了充分的施展;与之相应的则是御史监察制度开始名副其实起来。汉武帝时，为了限制丞相的权力而使御史府的行政职权愈来愈强化，组织也日趋庞大，权力更重。武帝死后，御史大夫桑弘羊实际成了外朝的总头领，这才出现了后来盐铁会议上舌战群儒，独自代表国家阐述盐铁官营政策的场面。

唐朝的监察机构主要是御史台。御史台的职责大体有四：弹劾百僚，推鞫，知班及巡按州县。当然最重要的是弹劾和巡按。唐太宗为了整肃地方吏治，按照地理形势把全国分为“十道”：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南等;又从朝廷要员中委派观风俗史，以“六条”分行四方，“观风俗之得失，察政刑之苛弊”，如大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等22人即曾受命巡察天下，通过明察暗访，收集基层官吏与老百姓的意见和建议，包括对州、县长官政绩优劣的评论，然后再上报朝廷，作为对地方官赏罚升降的依据，也是国家政策改进或兴废的参考。

唐朝还建立起一套言谏制度，作为对御史台监察制度的重要补充。唐太宗认为，一个人的能力有限，御史台的监察作为一个部门能力也是有限的，因则需设置言谏官吏，让他们分别隶属于中书、门下两省，为左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等职。其职责是对国家的重要决定、政策、法令及皇帝的诏、制等提出意见，并可以直接向皇帝上表状，规讽过失，大事廷议，小则上封事。这实际是对决策甚至于皇帝旨意的一种评估、监察形式。这便有力地调动起谏官的积极性，发挥他们潜在的智谋优势。唐太宗时期，谏议大夫魏徵等人的不少言谏，就对当时的决策和皇帝的一些临时决定，有过监督和纠正。魏徵所上《十渐不克终疏》，就是一份系统而全面的對太宗的书面监督报告。以后各朝的谏官，都有过类似的举动。

为了能在统治集团内部兼听博采，充分调动起各级官吏的主观能动性，太宗从言谏制度的建设方面作过许多努力。贞观（公元627年—649年）初，他就命令京官五品以上，轮流值宿中书省，以便能随时召见，“问以民间疾苦，政事得失。”每次召见，都“赐坐与语”。对于重要事务，太宗均不独自随便决断，而是先让“百司商量”，然后由“宰相筹划”，经过充分讨论，考虑成熟了方准“奏行”。太宗对自己的每一项重要决策，都尽量听取多方面的意见。他健全了中书省、门下省办事的旧制;凡军国大事，要由六员中书舍人各自申述自己的意见，并以署名，叫做“五花判事”;制敕草成须经过中书侍郎、中书令审查，再送到门下省，交给事中、黄门侍郎驳正;复奏以后，再付外施行。即使这样做了，太宗以为还会难免有误，因此关照各级行政部门接到皇帝诏敕后，如果认为不尽稳便，应据理执奏，并允许暂不执行;以此勉励官员各抒己见，不要盲目顺旨照办。他再三向大臣们指出：“人人所见，互有不同”;为了求得正确的意见、合理的决策，大家要打破情面，互相“论难”。而一当发现自己错了，就坚决放弃而服从正确的意见，服从真理——连皇帝也不例外。这作为朝廷的一个民主协商传统被延续下去。一个最突出的例子就是武则天的御史中丞宋璟三次“请不奉制”——拒绝接受皇帝诏命。这在中国封建社会中并不多见。

唐朝在政治生活中实行了比较广泛的社会监督制度。武则天时，为了能够直接聆听基层官吏乃至普通百姓的声音，广泛了解民意，朝廷继唐太宗建立御史台和谏官制度后，又铸铜为匦。按《资治通鉴》“则天后垂拱元年（公元685年）”条的记载，当时朝堂四方设匦，“其东曰‘延恩，献赋公布，求仕进者投之;南曰‘招谏，言朝政得失者投之;西曰‘伸冤，有冤抑者投之;北曰：‘通玄，言天象灾变及军机秘计者投之。命正谏、补阙、拾遗一人掌之，先责识官，乃听投表疏。”武则天又设理匦使，接受四方上书。武则天以后，匦制作为一种收集建议与批评，保障下情上达、全面监督吏治的制度，仍得以延续下来。应该说，唐朝政治开放的这股清新风气的源头，是在唐太宗的人本主义思想那里，是在他的初步的民主意识那里。唐太宗开创的唐朝开放的、初步的民主政治（是在封建皇权专制下的民主政治），显然是对传统的“尊君卑臣”观的一种大胆纠正，是对秦始皇以来一直延续了800多年的“朕即天下”，皇帝一个人说了算的不刊之矩的一种勇敢造反。这在封建社会里，又发生在封建皇帝自己身上，确乎难得。而唐太宗们这样做，便从制度上减少了个人专权的流弊（虽不能完全避免），使各级臣子得以充分、真正地发挥作用，保证了军国大事和重要政令的审慎。唐太宗李世民和唐以前的皇帝不同，也与唐代其他皇帝不大一样。他虽居皇权专制的最高位，贵为九五之尊，却比较注重集体智慧，比较注意调动人的积极性，善于听取各种不同的声音，具有一定的民主意识。他将这些思想意识注入进包括宰相制度在内的国家官僚体制内，注入进国家政权建设里，从而为“贞观之治”的清明昌盛，作了坚强的组织保证;同时也为中国文官制度的健康发展，进一步走向完备和成熟，起了重大的推动作用。