后疫情时代社会治理的制度反思——以《传染病防治法》为视角

仇博冰 陈薪宇

(西北师范大学, 甘肃 兰州 730070)

疫情爆发后的防控与治理有必要从传染病的防治方面进行分析和反思。对于疫情在社会中的发展而言,其防治、控制成为疫情发生而引发的另一话语——“治”。自1989年《传染病防治法》颁布实施至今,亦是经历2004年、2013年两次修改(2013年修订只是对部分机构名称作出更改,并未有实质性内容的变动)。笔者通过对《传染病防治法》修订对比后发现,由于2003年的非典疫情,该法在2004年经过彻底的修订和完善后的内容变化亦是能反应我国在应对规模性疫情时治理的积极转变。在此次修订中,主要针对原法中在应对非典疫情时的缺陷和不足进行了大量补充,不仅对于传染病相关的模糊性概念进行了首次厘清,并从疫情的预防到爆发后的程序进行了大量的完善和健全。2004年修订的内容主要包括了概念的解释、程序的完善、实体利益的保障三个方面,并且改变了原规定中部分程序化、机械化的内容；为保证公民在疫情期间的知情权,在疫情的报告和公布中新增了“通报”内容,取消了因病而区别化控制的条款,改为按照统一的传染病对待；新增的医疗救治和保障措施的独立成章更是体现出国家在疫情处理和应对中“以人为本”的根本思想。

一、数据下的疫情防控与治理

2020年2月初,习近平总书记在防控新冠疫情时发表的重要讲话中指出,疫情防控虽是特殊时期,但仍要坚持依法防控,在法治的轨道上统筹推进疫情的防控工作,依法治“疫”。在衡量疫情爆发后的防控制度是否合理、处理措施是否恰当等方面,数据可能更具直观性。

图1 新冠疫情期间新增病例趋势图

从图1[1]中数据来看,湖北省作为疫情始发地,在疫情爆发初期,与全国数据增长趋势基本保持一致,1月23日武汉启动“封城”,1月24日湖北省宣布启动突发公共卫生事件一级响应,此时的湖北省新增病例人数和全国新增病例人数出现了疫情爆发后增长趋势上的同步。在此后的一周时间内,湖北省与全国的新增病例趋势虽同为增长,但显然作为疫情发生地,增长速度逐渐开始大幅超过全国其它地区,这一现象有专家指出是因为新冠病毒在湖北省启动一级响应以及武汉市“封城”后,对新冠病毒的扩散起到了根本性的抑制作用,因为诸如“封城”等措施,避免了人群的交叉感染与聚集性传播。2月3日至4日全国(湖北省以外)和湖北省新增病例人数分别到达顶点,二者曲线的差值达到最大,这说明湖北省及武汉市的“封城”措施效果已然体现。对于疫情爆发地,通过对社群网络的强制性分割,对疫情的源头防控有着简单的现实性作用,就全国而言,此时亦恰为我国春节假期,人口流动频率降低,聚集性的交叉感染状况得以控制。2月5日以后,全国(湖北省以外)新增病例开始减少,并呈现缓慢平滑的下降曲线,而湖北省虽是波浪式下降,但从总体来看,新增病例人数亦呈下降趋势,并与全国新增病例曲线差值不断减小,并从2月19日开始,全国(湖北省以外)与湖北省新增病例人数出现了大幅下降。此时间段是随着湖北省、武汉市以及全国范围内启动疫情一级响应后,全国范围内逐步实现疫情应急响应相关政策贯彻、落实要求的过程,换言之,疫情防控的相关政策、制度以及治理措施的选择与衡量经历了从“地方反应——中央决策——地方落实”的过程。在疫情的防控中,如何体现国家治理能力以及现代化,在此处看来,可以将之视为如何能够在疫情初期,缩短疫情防控政策决定与实际落实之间的时间差,高效、合理、有序地将中央政策与地方实际结合,实现最大化的融贯。

二、疫情防控中的“中国经验”与制度反思

(一)疫情防控与治理仍依赖于传统乡村治理经验

在新冠疫情防控措施的政策性选择与处理方向上,中央与地方针对性地对疫情选择了“模块化”与“化整为零”的处理方式,即对以湖北省、武汉市为主的疫情发生地采取“封城”的措施;对湖北省以外的省市地区,以城区、县乡为单位,进行了路障隔离、小区或村户隔离等分割治理方式。从疫情防控的新增病例数据趋势分析图中不难看出,这种方法对于疫情的扩散预防治理确有效果。但问题是:武汉城市封城是依据《传染病防治法》中第42条的相关规定,县级以上人民政府根据传染病的级别,可以对权限范围内的地区实施停产停业、封闭疫区等紧急措施,但在中国诸多城市小区、农村的村镇,出现了违规设路障进行封路、封村的现象。因此,在疫情的防控过程中,方法与措施选择的合理性与合法性将成为疫情治理中的关键,尤其是在以乡村自治为主的农村地区,政策与制度的落实更是必须要考虑当地的实际情况与人情风俗。这亦与中国传统的乡村构成分不开。作为中国“关系社会”网络最为密集、影响最为深远的乡村地区,疫情相关制度的实施与治理措施如何与当地实际情况以及民意实现均衡是对政府、制度及政策权威性和稳定性最大的考验。

在新冠疫情爆发后,中国传统文化因素的影响对疫情的防控与治理产生了巨大的正向作用力。从时间上,疫情爆发初期刚好恰逢中国一年一度重要传统节日,人员的流动在节假日的影响下变得缓慢,从而使得疫情的扩散与传播出现了一定程度的空窗期,从空间上,疫情爆发后的“封城”等隔离式举措的实施,使得疫情并未大面积扩散。换言之,因为中国传统节日的影响,疫情迫使社会群体自觉性地分割、分散,回归到传统的家庭式团体,正是这种基于文化节日影响下的“家本位”思想与原始族群社会构成对于秩序的自觉性遵守,使得国家针对疫情防控的政策与措施能够在最快的时间内落实,并取得实效。但是也应当认识到,当疫情来临时,对于疫情的防控仍然依赖于中国传统社会中的自觉性遵守与自主性治理,亦意味着我国治理体系尚需完善,治理能力仍需进一步强化。

(二)制度的权威性与稳定性在施行过程中均出现“悖论”

国家治理体系,亦是主权国家治国与理政的制度体系,因此,制度的稳定性与权威性也将直接影响到一个国家的国家治理体系的稳定运行与发展。[2]并且,国家治理体系的法制化亦是国家治理体系衡量的重要标准,而法制化的根本要求就是制度化与规范化。[3]这就要求制度体系中的内容等相关要素的变化必须经过严谨周密的逻辑性、现实性等规范化的综合论证,如此才能在保证制度的权威性同时保证制度的相对稳定性。新冠肺炎疫情的爆发,促使部分法律制度中的条款暴露出了诸多问题及弊端,部分法律条款长期处于“补漏”的状态,还有部分条款因为施行过程中的程序机制紊乱等因素,对法律制度频繁的“补漏”式修订使得制度稳定性逐渐丧失,加剧了执法过程的程序混乱等现象,从而导致制度权威性亦在逐渐降低，成为制度稳定性和权威性逐渐降低的必然后果。同时也暴露出,在重大疫情防控中,制度体系的建设本身依然存在部分制度程序机制不健全、运行过程不严谨等问题。而在特殊时期政府颁布的规章制度、行政命令更是维护特殊时期内社会秩序的最直接保障。

(三)重大疫情中政府公信力对稳定社会秩序的重要作用

在应对与处理任何疫情引发的公共卫生事件中,国家治理能力大体都体现为两部分,一是党和政府为代表的“官方力量”,如在党和政府领导下颁布的种种规章、制度等显性的硬规制力;二是社会群体大众为代表的自我约束和自觉遵守的“民间自治力”,如前文所述的乡村治理中的以家庭、村落等为单位的村民自我规制、自觉遵守等软规制力,可视为民间自治力的典型代表。在新冠疫情爆发后的应对中,各地方对于疫情相关信息通过各种网络媒体进行了第一时间的公布,并随之制定发布了相关应急措施及预案,使得疫情发生后并未引起大众的恐慌和社会秩序的混乱。对比2003年的“非典”疫情,此次新冠疫情爆发后政府的信息公开工作更具有及时化、透明化、常规化与制度化等特点,并且在全球范围内实现了疫情相关数据的全球化共享。

但是,在新冠疫情防控中,仍有部分信息的发布、公布对政府的公信力造成了一定负面影响。首先,在疫情伊始,就有医生工作人员发现了新冠病毒是一种新型的传染病毒,但是当时并未引起人们的重视,并且被当地派出所以传播谣言进行了定性,对该医生签发“训诫书”,而后随着疫情的发展,被签发“训诫书”的医生工作人员从“谣言传播者”成为疫情的“吹哨者”,可见,重大疫情背景下,政府对于谣言的规制和甄别成为疫情防控中舆情治理不可避免的问题。对于谣言,“未经证实”是谣言不可信的本质特征,但正如学者所说,大多数民众对于谣言的态度本就存在“暧昧”,[4]这就意味着针对某一事件,伴随而来的就是民众对于政府后续公布的相关信息与数据产生质疑,这亦是政府公信力下降的重要原因之一。因此,政府的信息公开作为维护公信力的重要方法,信息、数据的公布已然不再仅是“公开”即可,还需做到及时、高效,即在重大疫情防控过程中,对于信息数据、政策的公布,要尽可能赶在谣言出现和传播之前出现。从谣言角度,亦需要从其内容以及社会危害性等方面,对谣言的处理在措施选择上进行综合考量。同时,对于谣言涉及的内容亦需要及时地进行科学化的论证与考察。在疫情爆发时,正是缺少了对于谣言内容进行及时有效的甄别和考证,使得后续疫情防控中民众对于政府公信力的信任度产生了波动。

三、疫情防控的制度进路:不止于疫情

(一)进向:治理模式的转变

十九届四中全会中明确指出,中国特色社会主义制度的形成是在马克思主义指导下,扎根于中国本土,依托于深厚的中华文化底蕴与人民群众深切拥护的基础上形成的。国家治理体系与治理能力的现代化建设,就治理体系而言,亦是经历了从“中国经验”到“中国制度”的过程。而在“中国经验”中,由于城市化、现代化等概念形成受西方工业化思想影响较深,因此,在探寻中国治理体系建设的过程中,以农业经济为主的传统乡村经验对治理体系的建设更具借鉴和启发意义。

由于中国传统乡村的社会构成底蕴与根基深厚,基于血缘、地缘关系形成的宗族关系等秩序网络依然存在,所以总体上依旧保留了乡村治理框架结构,这也是为何一直有学者在谈及中国治理体系时虽然主张建设“城乡社会治理一体化建设”,却屡屡面临对其路径选择等现实性困境的根本原因。[5]基于此,有部分学者提出了将乡村中基于宗族、血缘等因素得以形成的秩序网络进行局部整合,形成“新乡贤”乡村治理。[6]总体上形成了两种方向的选择,一种是针对中国目前现存的二元治理结构,认为其有碍于社会公正,所以应将乡村治理与城市治理建设进行整合,形成一元化的整体式“均等治理”;另一种是基于中国传统二元治理模式根深蒂固的现状,力图寻找国家干预与乡村自治之间的平衡,通过部分“非体制精英”对乡村治理的作用提出了新型的二元治理模式。两种观点的根本分歧亦在于对乡村治理不同的路径选择。

新冠肺炎疫情爆发后,政府对于疫情中诸如扩散风险、传播范围、人员流动等问题的处理所选择的“封城”“闭市”等方法,对于疫情的应对成为疫情初期治理中最为有效的措施。在这些应对措施的背后,与中国传统文化因素有着密切关系。由于城乡发展不均衡的现状,不论是统一性的封城还是区域性“闭市”,中国地域辽阔,人文、地理环境因素的差异性巨大,对于乡村地区而言,统一性的具体化措施落实困难,并不具有现实性。在类似重大疫情的处理中,在党和政府的统一领导下,乡村地区的自治成为必然选择。因此,中国目前的城乡社会治理,一元式的结构选择及进路仍然有待完善,二元结构的治理模式在目前看来,至少在突发公共卫生事件中,具有较强的现实必要性。并且,随着“互联网+”时代的转变,乡村治理亦不必依赖城市治理模式,而依托于“互联网+”中信息的高效互通,使得国家在乡村治理中的政策性领导措施能够及时得到落实与反馈,以此看来,中国乡村治理正在由传统的层次化间接治理向整体化的直接治理转变,并且这种转变在保留中国治理的特色与经验的同时,并不需要以城乡一元化治理结构为前提。[7]

(二)“制”与“治”张力弥合

曾有学者提出,中国的改革史其实质也是中国制度的改革史。而制度变革的基本逻辑就是“均衡——不均衡——均衡”并不断循环的过程。[8]其衡量的标准则是社会治理。换言之,制度的变革就是为了以社会治理为红利而努力实现的帕累托最优的过程。从《野生动物保护法》和《传染病防治法》各自经历的修订变迁来看,不论是程序的完善还是诉诸实体利益的保障,其伊始的初衷与最终的落点也是如此。

首先，法律条文的修订需同时关注当下与未来,以进行科学化的预防式创新。从两部法律条文屡次修订的内容来看,主要存在两种方向:紧急弥补与有限预防,当然,不止于这两部法律是如此。制度的滞后性虽无可避免,但这种滞后不应屡次出现在法律的修改中,因为制度修订的存在本身从某种意义上来说就是为了削弱制度滞后性带来的弊端。更何况,这种弊端亦是社会治理的能动反映。因此,创新法律的修改模式就必须打破原来单纯的弥补式修订,将修订科学化同时给予弥补与预防,强化法律制度在社会治理中的预测作用。就疫情的防控而言,弥补式法律修订能够将疫情治理过程中的应对经验进行吸收,但就社会治理而言,显然不应仅止于此。疫情爆发后的防治中,如何应对如“超级玛丽”般的无症状传播者等问题都无疑是对制度体系的又一次拷问。对于《传染病防治法》,疫情应对机制的灵活与科学则是重点。因此在法律制度的修订中,立足社会事件,更需关注未来社会类似以及衍生事件的共通性,从而增强制度的科学预防预警作用。

其次，法律制度体系中制度的弥合是治理体系之间张力完善的关键。重大社会事件催化下引起制度的变革似乎成为一个历史性趋势。这种趋势从本质上说,则是制度与社会治理的深层次互动问题。2003年“非典”疫情爆发后,诸如《野生动物保护法》《传染病防治法》等多部法律均得到大幅度的修订,而随着新冠疫情的爆发,众多法律制度亦是再一次或多或少地暴露出自身存在的问题抑或弊端,全国人大也决定对于野生动物等相关立法进行全面修订。修改相关法律制度这本身并没有任何问题,但是问题在于,如果每次遇到重大社会事件都要以制度的重新修订为路径,法律的权威性与公信力将必然随着其不稳定的修订周期而逐渐减弱。从本质上讲,治理体系的完善与健全就是制度之间的一个衔接与互动过程,而这个过程却因某种原因而存在了张力。《野生动物保护法》《传染病防治法》等疫情相关的法律都是疫情治理中的重要构造板块,不论是野生动物“全面禁食”,还是传染病疫情的种种防控立法,都会由于“特例”的出现而使得制度本身就存在张力。因此,在增强制度与社会治理之间的深层次互动时,亦需关注制度与治理各自之间的良性衔接。根据法律制度的预测作用要求,应建立完备高效的疫情预测预警机制。就此次新冠肺炎疫情的爆发来看,对疫情发生的预警机制启动缓慢成为疫情扩散的重要原因。因此,可以针对疫情的发生,建立专门的特别处理通道和程序机制,改变以往的层层上报、审批、备案的应对模式。

四、结语

“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”命题,其蕴含的深刻意义就是“中国之制”与“中国之治”在逻辑意义上是相辅相成的辩证关系。中国特色社会主义制度的健全与完善是中国特色社会主义下国家施治的前提,而施治的过程亦对于制度的完善具有促进作用。国家治理体系与治理能力现代化亦是一个充满张力的动态性进化的过程性命题。后疫情时期对于制度存在的问题、治理方法的选择均是国家治理体系与治理能力的重要体现。正如童之伟教授所说,此次新冠疫情既是对法治的一次考验,也是法治成长的一次契机。在重大疫情中，国家制度、政府领导与人民群众在面对疫情治理时形成的 “合力”就是“中国经验”,这对于立法、执法等方面加强制度建设,推进国家法治建设,从而促进国家治理体系现代化等方面实现是跨越式进步。[9]作为制度实施与疫情治理的“窗口”,乡村治理模式的经验在疫情中的作用亦进一步彰显了国家治理现代化建设的方向与关键就是在于:如何处理好制度与治理“窗口”中的衔接问题。具体来说,就是在疫情应对中,治理体系与治理能力的现代化建设要求可视为制度体系能否以最接近甚至符合“乌托邦式”的制度构想而健康、有效的运行。以传统乡村治理为代表的“中国经验”的现实性作用不可忽视,作为中国制度体系建设中的特殊优势,对于治理体系与治理能力现代化更是不可分离。