社会治理：黑恶犯罪治理进阶与启示

岳 平， 陈 伊 韬

（上海政法学院 刑事司法学院，上海201700）

一、扫黑除恶的阶段演变与发展

（一）缘起刑事政策中的恶势力概念

扫黑与除恶是两个独立而又相关联的概念，后者在一定程度上扩展了前者的外延，提升了对黑社会性质组织类罪名的打击力度。前者的“恶势力”概念在产生之初并不具备规范属性。该概念首次出现于1995年时任总理李鹏在第八届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》，其中“为改革和发展创造良好的社会环境”一节中提出：“今年要采取更加强有力的措施，加大打击犯罪活动的力度，使社会治安状况得到改善。……二是深入开展打击暴力犯罪、毒品犯罪、车匪路霸、拐卖妇女儿童以及盗窃、破坏生产建设设施等严重犯罪活动，坚决铲除黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力，扫除卖淫嫖娼、赌博等社会丑恶现象。”［1］而在此后的1996年、1997年《政府工作报告》以及1995年、1996年的《最高人民法院工作报告》中，将“打击流氓恶势力”这一表述承袭了下来。此时对恶势力犯罪的定位，已经被明确归属于黑社会性质组织犯罪中。而且，恶势力之前增添了“流氓”这一规范性表述，一定程度上确定了恶势力的行为特征。在1997年重新颁布的《刑法》中，因前部《刑法》对流氓罪的规定较为笼统，执法时难以界定，成为边界和概念不清晰的口袋罪，最终因随意性过大而被删除。而“流氓恶势力”自然也存在着这一内涵不清、外延模糊，不具有规范属性与评价功能的问题。1997年《刑法》将流氓罪分解成了强制猥亵侮辱妇女罪、猥亵儿童罪、聚众淫乱罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪等系列罪名。由此可见，流氓恶势力这一概念仅在内涵上也可以做这样的拆分。

组织、领导、参加黑社会性质组织罪同样也是1997年《刑法》新增设的罪名。此时我国尚未出现组织严密的大规模集团性黑社会犯罪，但是已经有了“山西侯百万”“郭千万”“海南王英汉”等带有黑社会组织性质的犯罪集团。这些犯罪组织结构严密、成员众多，具有暴力武装，且又拥有相当庞大的资产，能够操纵一定行业和区域的经济，并通过贿赂等手段拉拢相当数量和级别的国家干部充当保护伞，严重危害一定区域内正常的社会、经济秩序。［2］因此，立法机关出于预防的考虑，在《刑法》第294条规定了黑社会性质组织罪。这一前瞻性立法在条文表述上有两个特点：一是将国内所存在的有组织、有层级的暴力性集团犯罪组织界定为黑社会性质组织罪而不直接称之为黑社会组织，体现了立法机关在这一问题上的保留态度；二是在对黑社会性质组织的界定上，立法机关偏向描述性叙述罪状，即以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方，为非作恶，欺压、残害群众，严重破坏经济、社会生活秩序的黑社会性质的组织。鉴于当时的国内情势，这一立法尽管没有明确的规范表述可供司法实践予以参照，但是对于打击黑社会性质组织的犯罪还是起到了积极作用，也为其后在专项斗争中结合实际情况推出相关司法解释预留了充分的空间。诚如有的学者所言：“法律的规定有时表现得比较抽象，要使这些抽象的规定与现实生活中具体的犯罪行为特征相一致，就必须首先对它做出具体化的解释。”［3］

从上述文件中可以看出，在黑恶势力犯罪的整治起步阶段，立法对于该类罪名及刑罚的设立具有割裂性，原因在于两者所针对的社会问题有所不同。社会治理中惩治流氓恶势力是出自于“为改革和发展创造良好的社会环境”这一目标，它承袭了早年流氓罪罪名，是及早扫除一度猖獗的街头犯罪的政治性诉求，该任务的提出也为刑事政策启动提供了动力源。该概念的提出带有解决现实困境的紧迫性，因此政策先行于法律而担起调控的职能。而黑社会性质组织罪的增设，更多是出于对未来可能会出现的高级别组织犯罪的提前预防，但当时阶段因缺乏现实基础，故而表述较为抽象。

（二）社会治理中的目标指向：打黑除恶专项斗争

在涉黑犯罪概念界定和相关治理已有一定基础和经验，而恶势力的界定则因个体与团伙以及有组织形态的复杂态势而没有清晰界定的情况下，如何在治理中精准界定，是打黑除恶深入进行的关键问题。尽管1997年《刑法》第294条规定了组织、领导、参加黑社会性质组织罪，将其纳入了犯罪圈的研究范畴，但同期“恶势力”仍然还没有一个刑事政策学、刑法学概念，甚至缺乏犯罪学概念上的共识性定论。在专项治理的目标上，更多的是出于政府对秩序治理的诉求，理念上对该类犯罪的认识已明显滞后。因此，1998年最高人民法院工作报告便只是提及了带有黑社会性质组织的有组织犯罪，而没有再提及流氓恶势力，或许是认为既然黑社会性质组织罪已经入刑而未见流氓恶势力，则后者不能作为审判机关定罪量刑的依据所在。1999年10月27日，最高人民法院《全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要》（以下简称1999年《纪要》）第（三）条内容关于农村恶势力犯罪案件的处理中规定：“修订后的刑法将原流氓罪分解为若干罪名，分别规定了相应的刑罚，更有利于打击此类犯罪，也便于实践中操作。对实施多种原刑法规定的流氓行为，构成犯罪的，应按照修订后《刑法》的罪名分别定罪量刑，按数罪并罚原则处理。对于团伙相对固定，以暴力、威胁手段称霸一方，欺压百姓，采取收取保护费、代人强行收债、违规强行承包等手段，公然与政府对抗的，应按照黑社会性质组织犯罪处理；其中，又有故意杀人、故意伤害等犯罪行为的，按数罪并罚的规定处罚。”从这些规定可以看出，原先的流氓恶势力犯罪已经被拆解为若干新罪名，团伙犯罪归于已有明确规定的黑社会性质组织犯罪，而其他扰乱社会生活秩序的行为够格入刑的，则以寻衅滋事、聚众斗殴等街匪型罪名论处，不够格的则以行政犯论处。这显然是为了解决原先单一的口袋罪与罪责刑相适应原则相悖的矛盾，且流氓罪量刑畸重，不符合1997年《刑法》中的宽严相济的刑事政策精神。

2000年，全国范围内首次实施了打黑除恶专项斗争。同年12月5日，最高人民法院发布了《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，对于黑社会性质组织的构成特征分条进行了列举式的描述：（1）组织结构比较紧密，人数较多，有比较明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定，有较为严格的组织纪律；（2）通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力；（3）通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，大肆进行敲诈勒索、欺行霸市、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害等违法犯罪活动，严重破坏经济、社会生活秩序。该司法解释是在1997年《刑法》之后第一次关于黑社会性质组织构成的详细标准，为各地司法机关正确认识黑社会性质组织犯罪提供了法律依据。但是其中的第三点，即勾结国家工作人员以便寻求保护伞这一特征，应当理解为构成黑社会性质组织罪的必然性条件还是或然性条件，各地司法机关解读不一致，带来了司法实践上的地区差异。为此，2002年4月28日，立法机关又做出了立法解释，将此特征三表述改为了通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响。这一改动将保护伞特征变成选择条件之一，显然是放宽了对于黑社会性质组织的认定标准。

2006年，我国实施了第二次打黑除恶专项斗争。最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2009年12月9日出台了《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》（以下简称2009年《会议纪要》）以总结该次打黑除恶专项斗争的经验成果。该发文将恶势力犯罪的形态及性质做了具体界定，并将黑恶犯罪共生的特质和危害清晰化。其中第六点：关于对“恶势力”团伙的认定和处理。清晰“恶势力”是黑社会性质组织的雏形，有的最终发展成为黑社会性质组织。因此，及时严惩“恶势力”团伙犯罪，是遏制黑社会性质组织滋生，防止违法犯罪活动造成更大社会危害的有效途径。会议认为，“恶势力”是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的犯罪团伙。在形态特征上，“恶势力”一般为三人以上，纠集者、骨干成员相对固定，违法犯罪活动一般表现为敲诈勒索、强迫交易、欺行霸市、聚众斗殴、寻衅滋事、非法拘禁、故意伤害、抢劫、抢夺或者黄赌毒等。2009年《会议纪要》首次以司法解释的形式界定了恶势力的概念，阐明了黑社会性质组织与恶势力的关系，认定恶势力是黑社会性质组织的雏形，并要求本着实事求是的态度，正确理解和把握“打早打小”的方针。在准确查明“恶势力”团伙具体违法犯罪事实的基础上，构成什么罪，就按照什么罪处理，并充分运用《刑法》总则关于共同犯罪的规定，依法惩处。对符合犯罪集团特征的，要按照犯罪集团处理，以切实加大对“恶势力”团伙依法惩处的力度。

然而，2009年《会议纪要》并没有赋予恶势力独立的法律后果，认定恶势力犯罪并不影响定罪、量刑，这些不足以直接影响各地公安机关如何确定“打黑除恶”战果。实际上，2009 年《会议纪要》对恶势力的规定也是以全国“打黑除恶”专项斗争协调小组办公室制定的《“恶势力”战果统计标准》为基础，根据实践情况总结、归纳来的，并不具有事实构成与法律后果之间的连结完整性。因此，2009年《会议纪要》中对于恶势力的规定不具有规范性，极少在刑事判决中予以认定。

（三）深化阶段的全面治理：扫黑除恶

2018年，中共中央、国务院发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》），标志着对于黑恶势力犯罪的打击进入了新阶段：严厉打击“村霸”、宗族恶势力、“保护伞”以及“软暴力”等犯罪，把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来。《通知》强调，要聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区，坚持依法严惩、打早打小、除恶务尽，始终保持对于各类黑恶势力违法犯罪的严打高压态势。由此，打黑除恶的专项斗争深化到了扫黑除恶的全面治理阶段。这其中打黑向扫黑的发展，意味着对涉黑犯罪的滞后性治理进入了防控性治理的新阶段。

扫黑除恶的防控性，必然会加强对极易转化为“黑”的恶势力的治理。虽然，涉黑类型犯罪作为黑社会犯罪组织的准形态早在1997年《刑法》中已有界定。但恶势力犯罪在立法层面则语焉不详。为强化治理此类严重危害社会秩序的犯罪，2018年1月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确将恶势力定性为犯罪组织或者犯罪集团。因此，司法机关在办理相关案件时可以按照我国《刑法》第26条关于犯罪集团的规定认定恶势力，从而将恶势力纳入了刑法范畴。《指导意见》指出：“具有下列情形之一的组织，应当认定为‘恶势力’：经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。”关于恶势力犯罪集团，指导意见指出：“恶势力犯罪集团是符合条件的恶势力犯罪组织，其特征表现为：有三名以上的组织成员，有明显的首要分子，重要成员较为固定，组织成员经常纠集在一起，共同故意实施三次以上恶势力惯常实施的犯罪活动或者其他犯罪活动。”可以看出，恶势力犯罪与恶势力集团犯罪应当是两个不同层次的犯罪，但在我国刑法语境中，犯罪组织与犯罪集团应当是一个概念的两种表述，因此，《指导意见》显然还有许多不甚明确的地方有待修改。但鉴于该意见并不是专门针对恶势力犯罪所做出的规定，因此，可以说，2018年《指导意见》是恶势力概念在法律上定型的标志，对于恶势力概念的进一步厘清具有重要意义。

2019年3月9日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》（以下简称《办理恶势力意见》），对办理恶势力案件的实体和程序问题作了更为具体的规定，成为办理恶势力案件的主要法律依据。《办理恶势力意见》指出：“恶势力犯罪集团，是指符合恶势力全部认定条件，同时又符合犯罪集团法定条件的犯罪组织。”据此规定，只能将普通恶势力犯罪中的“违法犯罪组织”理解为一般共同犯罪的结伙犯罪，而不具有组织性犯罪的特征。这样一来，从恶势力结伙犯罪，到恶势力集团犯罪，再到黑社会性质组织犯罪，形成了三个层次清晰的黑恶型犯罪形态。

在表述逐渐清晰的进阶中，对黑恶势力犯罪的打击重点在于以下行为：威胁政治安全特别是政权安全、制度安全以及向政治领域渗透的黑恶势力侵蚀政治场域生态安全的行为；把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力行为；利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”等黑恶势力行为；在征地、租地、拆迁、工程项目建设等过程中煽动闹事的黑恶势力行为；在建筑工程、交通运输、矿产资源、渔业捕捞等行业、领域，强揽工程、恶意竞标、非法占地、滥开滥采的黑恶势力行为；在商贸集市、批发市场、车站码头、旅游景区等场所欺行霸市、强买强卖、收保护费的市霸、行霸等黑恶势力行为；操纵、经营“黄赌毒”等违法犯罪活动的黑恶势力行为；非法高利放贷、暴力讨债的黑恶势力行为；插手民间纠纷，充当“地下执法队”的黑恶势力行为；组织或雇佣网络“水军”在网上威胁、恐吓、侮辱、诽谤、滋扰的黑恶势力行为；境外黑社会入境发展渗透以及跨国跨境的黑恶势力行为。同时，坚决深挖黑恶势力“保护伞”，保证社会制度安全、秩序安全以及政治生态安全。

进入深化阶段的扫黑除恶专项斗争，是恶势力概念规范化进程中的又一重要时间节点，也是扫黑除恶专项治理的重要发展节点。而深化进程又使得社会治理的专项任务更为精准。

首先，重申恶势力的特征，细化了构成要件。在继承2009年《会议纪要》对恶势力定义的基础上，进一步细化了恶势力的认定标准。从组织特征、行为特征、危害特征等角度，细化恶势力与普通共同犯罪、黑社会性质组织的甄别。

其次，明确恶势力的法律后果，恶势力作为对特定组织及其行为的整体评价将影响定罪、量刑。在定罪中，《指导意见》通过系统规定恶势力实施软暴力犯罪的法律适用及入罪标准，将恶势力评价为特定共同犯罪组织。只有黑社会性质组织与恶势力实施的滋扰、纠缠、吵闹等软暴力行为才能构成相应的犯罪。个人实施的软暴力行为如果不能被评价为恐吓或者威胁，也就不能构成相应犯罪。这无异于将恶势力评价纳入罪与非罪、此罪与彼罪的区分标准中，赋予认定恶势力影响定罪的法律后果。在量刑中，《指导意见》首次明确恶势力独立的法律后果，强调恶势力犯罪应当区别于普通刑事案件，应依法从严惩处。

最后，强调法律文书中恶势力的表述，突出除恶的有效性与公开性。《指导意见》特别提出，在相关法律文书中的犯罪事实认定部分可使用恶势力等表述。考虑到近期以审判为中心的诉讼制度改革的深入推进，在法律文书中，使用恶势力表述的前提条件是有足够的证据支撑恶势力的认定，这样就会倒逼办案机关积极搜集认定恶势力的相关证据，认真分析恶势力认定的构成要件，准确判断个案是否构成恶势力。另外，吸取以往个别地区“打黑除恶”专项斗争的经验教训，公开恶势力认定，将有助于社会层面对打黑除恶专项治理的清晰认识和理解。

概括而言，2009 年《会议纪要》明确了恶势力是黑社会性质组织的雏形，有的最终发展成为了黑社会性质的组织。2018 年《指导意见》在危害性表现形式中加入了“欺压百姓”的表述，是此次扫黑除恶专项斗争中，将处于基层的、群众身边的、令人深恶痛绝的恶势力作为打击重点的体现；并且，界定了“恶势力”团伙和犯罪集团向黑社会性质组织发展是一个渐进的过程。

二、当前恶势力犯罪“恶”的认定争议

鉴于“恶势力”在立法和司法层面缺乏独立的罪名和概念界定，因此，恶势力中关于“恶”的争议久未息矣。当然，争议的存在应源自于刑事政策与刑法概念界限的模糊。

（一）学理争议：刑法概念的正当性之争

一直以来，刑法意义上的恶势力概念的正当性都受到质疑。有观点认为，恶势力并非刑法概念，因此即便司法机关认定某行为系恶势力犯罪，也不会单独判处被告人恶势力罪名并单独适用刑罚。所以，司法机关对于恶势力犯罪放宽、拔高认定无关大局，没有必要如黑社会性质组织认定那样严格限制。从法律性质来看，“恶势力”的确并非严格意义上的刑法概念，只是因为过去“严打”时期都将其与黑社会性质组织一起列为惩治重点，遂逐渐成为司法实践部门和学者研究所使用的术语。《指导意见》出台前，恶势力并不具有刑法正式规训的地位。对恶势力犯罪的事实认定和法律适用，都是围绕恶势力是否构成共同犯罪，是否成立犯罪集团，以及恶势力构成何种罪名进行的。但恶势力概念作为非正式法律规训的状态被《指导意见》改变。《指导意见》规定：“在相关法律文书中的犯罪事实认定部分，可使用‘恶势力’等表述加以描述。公安机关、人民检察院、人民法院在办理恶势力犯罪案件时，应当按照上述规定，区别于普通刑事案件，充分运用刑法总则关于共同犯罪和犯罪集团的规定，依法从严惩处。”对于将罪刑法定原则奉为圭臬的现代刑法而言，《指导意见》上述规定的正当性显然面临质疑，但其明确规定允许以恶势力对特定组织及其违法犯罪活动作整体评价，将行为主体作区分性提示，事实上肯定了恶势力作为一种准刑法规训的地位，恶势力这一概念由此获得了刑法意义上的正式身份。在这种情况下，恶势力刑法学含义的界定就成为无法忽视的重要问题。准确界定恶势力犯罪，事关扫黑除恶工作的精准开展。过度扩大或拔高认定恶势力犯罪，都将可能导致扫黑除恶专项斗争偏离法治轨道。并且，尽管恶势力不属于刑法中的独立罪名，行为性质也最终要依照《刑法》总则关于共同犯罪和犯罪集团的规定等处理，但《指导意见》《办理恶势力意见》已清楚地表明，恶势力上的法律标签的确定，将带来恶势力所属罪行的从严处罚，对此自然不能轻率马虎。更应注意的是，当前扫黑除恶专项斗争并非仅仅是一项法律活动，作为社会治理的专项任务，则是附带了较强的政策性和政治性。实践中，恶势力概念早已超出法律范畴，是个兼具法律和政治双重否定性评价的术语或话语体系。而且，对犯罪人而言，恶势力在政治上的否定性评价及其产生的负面后果，甚至可能远远超过其在法律层面的否定性评价及后果。有必要指出的是，在基层社会治理中，恶势力的界定则又可能面临刑民交叉的复杂边界处理问题。因此，在治理恶势力问题上，对复杂的民间纠纷和刑民混杂的行为进行处理，应避免简单教条套用法条而随意扩大犯罪圈的现象。

（二）效力之争：法规层级的适用

在扫黑除恶的治理中，基于政府与司法等多部门规定的出台，法规适用效力的争执不断出现，主要集中于如下几个方面。

1.法律文件层级效力不足的问题

罪刑法定原则一是必须奉行法律专属主义，要求惩治犯罪与施以刑罚的依据必须具有较高的法律效力，这主要是出于对刑法制定者的信任度以及规避某一具体利益群体制定的规范。二是要求相关的规定必须明确、具体且适当。目前我国关于打击恶势力犯罪的规范层次限于政府公文与最高人民法院和最高人民检察院的指导意见，这些文件可以作为公安机关打击恶势力犯罪的依据，但其是否可以作为审判后定罪的依据则值得商榷。2007年最高人民法院印发《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条规定：司法解释的形式分为解释、规定、批复和决定四种，其中若有涉及根据立法精神对审判工作中需要制定的规范、意见等司法解释，则采用规定的形式，但是在有关恶势力犯罪的《指导意见》中却未采用规定，这使得《指导意见》的效力无法确定，具有相当的随意性。有学者认为《指导意见》归类为司法文件更为合适。以上种种，均使得现今我国在处理恶势力犯罪的刑事诉讼中干扰重重，一定程度上损害了司法公信力。

2.涉及黑恶类犯罪认定标准放低的问题

根据2019年4月9日起施行的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》等相关文件规定：以非法拘禁罪为例，至今最高司法机关并未颁布有关本罪定罪量刑的一般标准，只针对国家机关工作人员利用职权非法拘禁。在2005年最高人民检察院《关于渎职案侵权犯罪案件立案标准的规定》指出，国家机关工作人员利用职权非法拘禁，涉嫌具有非法剥夺他人人身自由24小时以上的，或者非法拘禁3人次以上等情形的，应当立案。比照《指导意见》规定：“黑恶势力有组织地多次短时间非法拘禁他人三次以上、每次持续时间在四小时以上，或者非法拘禁他人累计时间在十二小时以上的，应以非法拘禁罪定罪处罚。”国家机关工作人员利用职权实施非法拘禁，这一行为的社会危害性程度当然较之于一般民众要高，《关于渎职案侵权犯罪案件立案标准的规定》要求“非法剥夺他人人身自由24小时以上的”才立案以犯罪追究，而《指导意见》对于黑恶势力实施的非法拘禁，行为累计12小时以上即以非法拘禁定罪处理，这是否与《办理恶势力意见》中所强调的“准确认定恶势力和恶势力犯罪集团，坚决防止人为拔高或降低认定标准”的原则精神相左。

3.关于司法文件将恶势力界定为“组织”的理解问题

如前所述，在术语使用方面，2009年《会议纪要》关于恶势力的表述为“犯罪团伙”，而2018年《指导意见》与2019年《办理恶势力意见》中都将恶势力概念表述为“组织”或“违法犯罪组织”。在《刑法》中，“组织”一般与“犯罪集团”或“有组织犯罪”相联系，《办理恶势力意见》中“组织”术语的使用是否意味着对恶势力犯罪的定性发生了改变？是否只有达到犯罪集团或者有组织犯罪程度时，才应将特定犯罪组织认定为恶势力犯罪？周光权教授认为：“恶势力团伙是在从一般团伙犯罪向黑社会性质组织犯罪动态发展过程中处于较高阶段的有组织犯罪形态。”但是现实问题是，目前我国社会中存在的恶势力犯罪大多都属于犯罪团伙形式，组织程度相对低，结构形式也比较松散，严格意义上并未达到犯罪集团或有组织犯罪的程度。若将恶势力犯罪严格界定为有组织犯罪形态，势必会导致实践中出现问题，即那些没有达到有组织形态的恶势力团伙无法纳入本次“扫黑除恶”专项斗争的惩治范围，导致与“扫黑除恶”的政策初衷相背离。

（三）语义模糊：司法实践中的争议

司法实践中，由于对中央扫黑除恶精神把握不准，出现对《指导意见》《办理恶势力意见》的理解产生偏差等现象。有的地方或部门对恶势力的认定，表现为对文本机械式地照本宣科，或为了完成工作指标而动辄入罪。这些现象背离了中央文件所要求的宽严相济、不枉不纵的政策精神。

1.因语义含糊的刑民边界问题

2019年《办理恶势力意见》中所认定的恶势力标准为“经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织”，对其中的“其他手段”是否可以是非暴力性手段仍存疑义。在司法实践中，经常会有因为民事利益纠纷导致的滋扰、哄闹、聚众等未达到暴力程度但却干扰破坏了正常的经济、社会生活秩序的行为，或是开设赌场、组织卖淫这类为攫取非法利益而实施的非暴力犯罪，这是否可以认定为恶势力性质呢？实际上，现实中经常出现难以把握的划分标准，甚至一度出现民事纠纷刑法化的现象。而《办理恶势力意见》第5条规定：“单纯为牟取不法经济利益而实施的‘黄、赌、毒、盗、抢、骗’等违法犯罪活动，不具有为非作恶、欺压百姓特征的，或者因本人及近亲属的婚恋纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、劳动纠纷、合法债务纠纷而引发以及其他确属事出有因的违法犯罪活动，不应作为恶势力案件处理。”该规定为非暴力性手段的厘清提供了具有可操作性的标准。需要明确的一点是，暴力性始终应当作为恶势力行为特征的核心标准，对于实践中所表现出的非暴力性犯罪，若事实和证据未显示其背后有着其他暴力性行为手段作为支持，那么就难以将其界定为恶势力犯罪。

同样，还有“多次实施违法犯罪活动”如何界定的问题。对于犯罪团伙多次实施犯罪活动，每次均单独构成犯罪，对涉及多笔犯罪事实的，构成“多次”不存在争议。但以下两种情况是否可认定为“多次”均有争议：其一，如果团伙纠集后实施的活动部分构成犯罪，部分较为轻微尚不构成犯罪的，涉案的犯罪事实不足三起，可否认定符合恶势力犯罪组织的行为特征？实践中存在争议。其二，在涉案仅有一起犯罪事实的情况下，因犯罪手段当中，包含多次纠集共同实施犯罪的手段，是否可以认定为“多次实施违法犯罪活动”？同时在认定是否符合恶势力犯罪的行为特征上也存在疑问。实践中一些涉及收保护费，一段时间针对同一目标持续收取保护费多次，虽然只认定为寻衅滋事一罪，但是否应认定为是犯罪手段上的多次，进而符合规范性文件中规定的“多次实施违法犯罪活动”的规定？2019年《办理恶势力意见》第9条指出：办理恶势力刑事案件，“多次实施违法犯罪活动”至少应包括1次犯罪活动。对于反复实施强迫交易、非法拘禁、敲诈勒索、寻衅滋事等单一性质的违法行为，单次情节、数额尚不构成犯罪，但按照《刑法》或者有关司法解释、规范性文件的规定累加后应作为犯罪处理的，在认定是否属于“多次实施违法犯罪活动”时，可将已用于累加的违法行为计为1次犯罪活动，其他违法行为单独计算违法活动的次数。这一规定虽然不能解决这些争议，但至少避免了因多次实施违法犯罪活动，且升格为恶势力犯罪的畸重处罚被滥用的情况出现。

2.界定模糊的随意性问题

对于扫黑除恶斗争的展开，中央在相关指导意见中反复强调，依据法治化要求，对于黑恶犯罪案件的认定要把握好法律政策界限，既不能降格处理，也不应当人为拔高。虽然中央一再强调“防止为片面追求打击成效而下达办理黑恶势力犯罪案件的指标”，但是有些地方或部门仍然遵循旧的思维和做法下达任务指标。制度是一把双刃剑，当扫黑除恶专项斗争在法治轨道上运行时，它是一项惩治黑恶势力的法律活动，然而当扫黑除恶专项斗争偏离法治轨道时，就有可能成为别有用心的少数人利用专项斗争侵犯公民权利的工具。因此，黑恶犯罪的过度拔高认定，既违反刑法规定，也不符合中央扫黑除恶的精神与要求，还可能引起新的社会不稳定因素，应尽可能避免。

三、精准性：黑恶犯罪治理的应用诉求

随着我国扫黑除恶专项斗争的不断深入，从深挖根治向长效常治阶段转换的效应来看，专项斗争推进态势强劲，黑恶犯罪治理取得了较为显著的效果。但也存在着一些问题：一是黑恶势力利用法律漏洞、监管盲区等变换新的犯罪模式和行为，如实施非法放贷，利用网络信息实施违法犯罪，扰乱金融市场秩序，破坏网络安全等“跨界”侵害；二是黑恶势力改头换面、蛰伏隐匿，深挖彻查犯罪线索还存在短板；三是法律层面的应对体系过于松散，不利于长效机制的启动与效应。

2018年《指导意见》与2019年《办理恶势力意见》的相继出台，逐步跟进与弥合了我国黑恶犯罪惩处在理论与规范方面的短板与不足，为地方执法及司法机关处理黑恶犯罪提供了一定的指引。但是，面对不断出现的新型及疑难问题，以及刑事政策与法律规范在执行要求契合上的距离，如何保证实务部门正确理解和把握适用法律政策，依法、高效、公正、严惩黑恶势力犯罪问题等需求，更需要在治理防控制度体系上下功夫。

（一）建构对黑恶犯罪精准处罚的法律应用体系

及时准确打击黑恶犯罪，更多应体现在刑法应用的精准性而非立法的重复性上。因此，法律适用的体系化就显现出其必要性。无论在立法还是在司法实践中，明确“黑”“恶”界定、组织形态及罪名，应建立较为清晰可用的黑恶犯罪涉及的罪名圈，以便做到精准打击、统一适用。

首先，黑恶犯罪并非是传统意义上的街头恶霸型犯罪。尤其是2018年和2019年不断出台的司法解释和规定，更为清晰地界定了黑恶犯罪既危害社会管理秩序也危害金融等多个领域，犯罪客体已趋向于复杂化。因此，笔者认为，有必要在司法实践中，对该类犯罪适用体系化的刑罚处遇，即尽可能地设定涉及黑恶犯罪的罪名圈，以此明确对黑恶犯罪的精准打击。

其次，区分“恶势力”与“恶行为”的刑罚处遇。“恶势力”是街匪型犯罪团伙或集团，而“恶行为”则多指传统犯罪手段类型。在司法实践中，应注意“恶势力”与“恶行为”的处遇区分。同时，应把握恶势力犯罪中的典型问题，尤其是套路贷等所涉及的刑民交叉的处遇原则，避免犯罪圈的扩大。

（二）防控理论对黑恶犯罪防控的价值与效用

必须重视“枫桥经验”和“蜂窝理论”的指导意义和实践价值。

“枫桥经验”是人民群众在社会主义事业建设中，通过对实践的摸索和经验的总结，所探寻出的“坚持发动和依靠群众，小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的社会治理模式。其所内蕴的理论体系和应然之意将对当下的扫黑除恶工作大有裨益。就“枫桥经验”的推广和发展而言，枫桥镇扎实有效的基层党政组织和干部通过“还权于民、自治优先”的方式，在调动群众的管理自主性、积极性、创造性的前提下，紧密依靠群众、发动群众。此种治理模式产生基础的广泛性和积极性使得其在及时发现和化解民间矛盾纠纷上具备先天性优势，从而使其在防治社会异化这一问题上可以发挥积极且关键的作用。

“蜂窝理论”是指一群蜜蜂只有一个蜂王，所有的蜜蜂均由蜂王统一管理和统一指挥，通过合理分工，明确责任，使得分散、弱小的蜜蜂个体达到惊人的协调性，整合为强大的团队。同时，蜜蜂筑巢方式快捷、结构精细、扩展性好、节省材料，并且有多少只蜜蜂就可以构筑多大的巢穴，不但不改变原来的结构，同时能够更好地加强巢穴的防御能力。在信息时代背景下，大数据和云分析广泛应用于各个领域，但相关技术目前在社会治理尤其是违法犯罪防控上的运用仍处于起步阶段。在基层社会，新技术的运用尚不普及，统计数据和各种社会信息的汇总都存在着缺乏整体性、准确性不足等缺陷。而“蜂窝理论”的实用性和现实价值，恰好可以有机地补足这一弱势。详言之，即将基层生活区域进行地理学和行政意义上的微划分，而后形成具象的“蜂窝”式格局，并以此为基础，构建联动联勤的综合性协同指挥中心，由其负责特定范围的社会资源调度整合以及相关信息数据的系统全面分析。［4］此理论对于黑恶犯罪防控网络化机制的构建有着积极的指导意义。

（三）强化黑恶势力犯罪防控多元性结构的建设

1.建立社会共治黑恶犯罪治理体系

全面落实中共中央、国务院2018年公布的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》精神和最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《指导意见》，从“统一执法，提高执法效能，依法、准确、有力惩处黑恶势力犯罪，严厉打击‘村霸’宗族恶势力、‘保护伞’以及‘软暴力’等犯罪”要求下，应充分发挥各职能部门的职能作用，密切配合，相互支持，相互制约，形成打击合力；保持和发扬群众路线，发挥充分发动群众、依靠群众的优良传统，充分发挥全社会的力量，动员全社会积极主动参与，全方位监督，形成全民行动的良好社会氛围；以共治的法治思维和法治方式，加强预防惩治黑恶势力犯罪长效机制建设。

2.健全专业队伍共治机制

全面打造政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的政法队伍，是全面落实执行《指导意见》的坚实基础。专业队伍建设要按照“构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系”的要求，着力锻造忠诚为民、忠诚法律、忠于事实、善做善成的专业精神，努力建设能够充分运用、精准把握《刑法》《刑事诉讼法》《指导意见》等法律法规，一切依法而行、依法施治的专业化政法队伍；要加强智慧性治理才能的培养和建设；提升专业性治理效能：即针对不同类型、不同区域、不同群体、不同对象、不同时段发生的黑恶犯罪，依不同专业相应施策、区别对待、科学把控，确保所有打击和防范黑恶犯罪工作都能体现法治精神并且高效率，保障人民的基本权益，提升人民群众的安全获得感；重视对社会的公平正义和关爱，做到法治效果、社会效果的高度统一。

3.健全信息共建共享机制

健全信息共建一体化运作机制。首先，将公、检、法、司信息化系统进行全面整合，共建扫黑除恶信息联通板块，畅通信息搜集报送渠道，提高信息处理的时效性和参照性，为扫黑除恶赢得时间和主动；要健全智能+人工、全面+重点、网站+网群的集群式情报信息采集模式，加强动态性情报信息的搜集。根据情报信息，按流程开展事前情报分析、事中情报综合、事后情报效果评估等工作，真正构建与扫黑除恶斗争相适应的信息共享体系。其次，要打破政法部门信息壁垒，健全和完善情报信息分析、研判共享机制。公安机关处在扫黑除恶的第一线，应健全常态情报信息周研判，重要情报信息日研判制度，力求分析、预测涉黑涉恶信息情况，排查面临的新情况、新动向，调整工作着力点，明确应对措施，以信息精准化指导扫黑除恶工作。再次，检察院、法院等司法部门要做好提前介入工作，涉黑涉恶信息要及时通过信息共享通道传输给公安机关，确保公安机关对黑恶犯罪的精准打击。最后，公安机关应建构研判机制。通过信息共享平台，全面掌握黑恶类别、涉案地点、行为手段、涉及的罪名、是否有黑恶“保护伞”、案件进展、线索移交、起诉审判情况等重点要素，对侦办的涉黑涉恶案件，从地区领域、案件类别等方面进行综合性研判，准确及时掌握黑恶违法犯罪形势，为打击提供依据，以更全的证据严处涉黑涉恶违法犯罪行为，确保办案质量，提升打击实效。

4.依托基层组织，健全社会治理共治机制

要打赢扫黑除恶专项斗争这场攻坚战，取得扫黑除恶的决定性胜利，必须走群众路线。对此，要开展经常性的、形式多样的扫黑除恶斗争宣传活动，构建依托基层网格组织，做好扫黑除恶斗争的宣传工作，并尽可能无差别地覆盖到每家每户，提高全社会的知晓率与参与率；健全扫黑除恶举报奖励机制，设立扫黑除恶举报奖励专项基金，并设置长期的扫黑除恶斗争专线举报电话，专门的举报信箱和网站，全面受理群众电话、短信、信件举报。［5］

5.构建文化层面的犯罪预防机制

首先，社会应大力发展和丰富基层社群精神文明主题教育。巩固主流文化机制体系，增强主流文化凝聚力，消减不正当生存的犯罪亚文化的负面作用。同时，搞好精神文明建设，宣扬正确的人生观、价值观，为主流文化的形成和发展奠定基础。其次，加强对底层社会群体的文化投入，丰富其精神生活，用社会主义核心价值体系充实其内心，倡导勤劳致富、合法经营的价值理念，整合、控制“游民文化”在农民工及无业者群体中的传播，避免这一群体文化与主流文化产生断层，平复文化冲突。［6］构建和谐社区，形成常态化、机制化的犯罪预防。