中国科技人才国际流动现状、问题及启示

■文/高懿（中国科学技术发展战略研究院）

中国科技人才国际流动的规模、趋势、结构等可反映国家创新体系的运行效能。本文从国际人才流动发展现状出发，从中国科技人才国际流动特征探讨现阶段面临的问题，指出中国科技人才虽然总量在不断攀升、培养力度在逐步加大，但仍面临人才结构有待优化、对外吸引力有待增强、协同创新机制有待健全及政策环境有待改善等挑战。新形势下，中国应进一步提升国家创新体系的开放性，完善人才数据信息网络，创新人才培育模式，完善人才跨国流动市场机制，打造有序稳定的引才用才政策环境。

习近平总书记指出，创新驱动实质是人才驱动，人才是创新的第一资源，要不断改善人才发展环境、激发人才创造活力，大力培养造就一大批具有全球视野和国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。人才要素的自由流动和有效配置是国家创新体系开放的重要特征。新时代中国科技人才发展面临新形势新挑战，不断推动科技人才队伍蓬勃发展，建立完善的人才流动机制，是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的先决条件。

一、国际人才流动现状分析

国际人才流动驱动着全球范围内的创新活动，影响和重塑着世界经济格局。国际人才流动的主要形式包括移民、留学、阶段性流动等。近年来，世界各国纷纷加大对人才的延揽力度，随着新兴国家和发展中国家经济实力的不断发展，引进人才的政策力度不断加大，人才发展环境不断改善，国际人才流动的模式日益多元化。

（一）国际移民规模持续增长，新兴经济体成为主要来源国

国际移民数量规模持续增长。根据联合国经济和社会事务部人口司公布的最新统计数据（联合国新闻办公室，2019），到2019 年底，全球国际移民人口总量约为2.72亿，占全球人口的3.5%，是1970年移民总量8450 万的3.22 倍，比2000 年移民人数增长了55%（见表1）。

国际移民组织发布的2020 年《世界移民报告》显示，超过40%的全球移民出生于亚洲国家，印度是2019 年跨国移民最大的来源国，其次为墨西哥、中国、俄罗斯和叙利亚（见表2）。美国仍然是最大的目的地国，截至2019 年美国共接收了5100 万移民，其次为德国、沙特阿拉伯、俄罗斯和英国。统计显示，一半以上的跨国移民居住在欧洲和北美，约为1.41 亿人。

表1 国际移民规模增长态势

（二）全球国际留学生数量持续上升，中国留学生呈现低龄化趋势

随着全球化程度的不断加深、教育合作的日益繁荣，留学已成为人才跨国流动的主要方式和有效途径。联合国教科文组织数据显示，2012 年全球高等教育阶段的在读留学生人数是405.83 万人，2017 年则超过了508 万人。《中国留学发展报告（2019）》指出，目前全球有超过500 万学生在其祖国以外的国家接受教育，与十年前相比增长了67%，以全球接收国际留学生最多的八个留学目的国（美、英、中、德、法、澳、加、日）为例，2019 年，这八个国家接收国际留学生总数达312.3万人，比2018 年增长了6.9%。

中国是世界上最主要的留学生生源国。2019 年度，中国在海外留学的学生有126 万人，约占世界国际留学生总数的25%。美国、加拿大、澳大利亚、英国、日本、韩国、瑞典、新西兰等国的外国留学生中，来自中国的留学生数量排在第一位。而来华留学生总数达39.76 万人，约占世界国际留学生总数的8%。相比美国，2019 年在美留学的留学生总数为120 万人，占世界国际留学生总数的24%；2018—2019 学年美国出国留学生总数为32 万人左右，占世界国际留学生总数的6%。中国成为出国留学生最多的国家，中国留学生的国际流动将影响全球国际态势。此外，中国在美留学本科生首超研究生，本科留学生增速明显快于研究生，留学低龄化现象更加明显，掀起高中生出国留学的热潮。

（三）疫情常态化背景下单边主义的国际人才政策显露，国际高端人才市场竞争激烈

新冠肺炎疫情大流行暂时阻碍了人员流动，加剧了欧美国家移民政策的收紧趋势，各国对跨国留学、工作和团聚移民政策作出相应调整。而早在此次疫情大流行之前，传统移民国家已经在逐步提高技术移民门槛。2017 年1 月，新加坡连续第四次收紧了技术移民政策，新加坡副总理尚达曼公开阐述了缩小移民规模、为本国年轻人留出发展空间的立场，这在新加坡建国以来尚属首次。2017 年4 月，澳大利亚时任总理特恩布尔宣布废除457 工作签证项目，限制技术移民，以优先保证澳大利亚本地人的就业和生活。2017 年8 月2 日，美国总统特朗普明确表示支持《美国移民改革强力经济法案》（Raise Act），仿效加拿大和澳大利亚的“移民积分制”，全面提高技术移民的门槛，同时，废除“绿卡抽签系统”，中国台湾、香港等地将不再享受“特殊关照”。后疫情时代，随着技术进步，各国对不同领域顶尖人才的争夺更加激烈，全球高端人才市场竞争明显，美英等国调整政策鼓励创业移民，单边主义的国际人才政策显露。例如美国推出法案促进创业移民进入美国进行创业，使近年来美国的外国裔工程博士数量较本土工程博士呈增多趋势。

表2 1970 年和2019 年世界前三大移民来源国比较

二、中国科技人才国际流动特征

人才跨国流动可增强国家的国际竞争能力，提升对外开放水平。国际人才流动主要通过移民、留学和短期工作居留实现。近年来，发达国家持续加大对世界顶尖人才的引进力度，积极防止本国已有的高层次人才向他国流动。新形势下，中国科技人才流动趋势出现新变化、新特点。

（一）人才治理体系与机制不断完善，搭建更广泛的国际交流合作平台

全球化进入知识经济时代，国家间的人才竞争逐渐升级，高端人才的跨国流动愈加频繁，国际人才流动的红利所带来的发展动力愈加明显。2018 年国家移民管理局建立，标志着具有现代化治理水平的中国国际移民治理体系正式确立。《中国国际移民报告（2018）》指出，中国正在从国际移民来源国，成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国：外国人“来华逐梦”呈现上升趋势；中国移民迁出量增速放缓，移民美加英德人数略有下降；“一带一路”沿线地区成为中国规范移民的重要流向地区，中国大陆移民的前20 大目的国中有7 个为“一带一路”沿线国家。

“走出去”方面，鼓励和支持教学科研人员根据实际需要安排国际学术交流合作，赋予高校和科研院所因公出国管理更大自主权；支持中国科学家在国际组织任职，促成中国科学家在国际组织担任领导或重要职务。例如2017 年南开大学校长、电子工程专家龚克高票当选世界工程组织联合会主席，实现该组织成立50年来首次由中国科学家担任主席的零的突破。截至2016 年12 月，中国科协及全国学会共推荐530多位中国科学家在国际民间科技组织中担任各类职务，中国科技国际话语权有效提升。

（二）面向全球吸引凝聚创新人才，出国留学人员回流加速

中国鼓励海外人才回流的政策和支持创新创业的一系列举措，使得中国的海外人才呈现加速回流态势。从整体上看，越来越多的中国留学生学成后选择归国工作或者创业，中国出国留学人员回流率显著提高。据教育部统计，2018 年中国出国留学人员总数为66.21 万人， 其中国家公派3.02万人，单位公派3.56 万人，自费留学59. 63 万人，自费留学已占出国留学总数的90%；归国人员51.94 万人，从2011 年开始，中国每年学成归国人员占出国留学人员的比重逐渐提升，目前已经超过了80%，更多的出国留学人员选择了回国发展。2010—2018 年留学回国人员总数达315.91 万人，年均增长19.9%，高于出国留学人员11.5%的年均增长率（见图1）。

（三）国内环境不断优化，对外国人才吸引力逐步提高

随着中国国内经济和社会环境的不断优化，特别是2008 年全球金融危机后，西方发达经济体经济增长缓慢，新增工作岗位有限。从2013—2017 年，美国GDP仅增加了16.0%。同期，中国增长了38.9%。根据世界经济论坛《2019年世界竞争力报告》统计，新加坡成为最具竞争力的经济体，中国排名28，位居金砖国家之首。中国对外国留学生吸引力增大，根据教育部发布数据统计，2018年来华留学生规模突破49.2 万。中国成为亚洲最大留学目的国，亚洲学生占59.95%；生源层次显著提升，在华留学生中硕博研究生人数达8.5 万人，占来华留学生总人数的17.3%。“一带一路”国家在华留学生数量增长明显，2018 年，沿线64 国在华留学生共207，746 人，同比增幅达13.6%，高于各国平均增速。

图1 中国学成回国人员数量变化（2010—2018 年）

（四）积极推进国际科技人才环流

人才国际环流自20 世纪90年代成为世界主要国家引进海外人才的新方向，人才环流指跨越两个或以上国家，包括从短期到终生的循环流动，且至少包含一次循环，流出国和流入国都会从中获益。2015 年6 月，公安部根据《外国人在中国永久居留审批管理办法》的有关规定，扩大申请在华永久居留（中国“绿卡”）外国人工作单位范围，新增国家实验室、国家重点实验室等7 类用人单位类别。公安部统计数据显示，2018 年累计发放外国工作许可证33.6 万份，在中国境内工作的外国人已超过95 万人。2017年，国家外专局会同人力资源和社会保障部、外交部、公安部联合印发《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》，将人才签证适用对象扩大为经济社会发展需要的高层次人才和急需紧缺人才，建立人才签证与工作许可、工作居留和永久居留有机衔接机制，为高层次人才开辟“绿色通道”，有效吸引国际人才环流。

三、中国科技人才发展存在的主要问题

随着中国经济平稳增长，对人才的吸引力不断提升，吸引人才发展的政策体系趋于完善，中国的创新事业发展聚集了越来越多的海外人才。但是目前阶段的科技人才发展仍与先进国家有差距，更多流向发达国家的世界人才国际迁徙趋势给我国引进外国人才带来很大外部压力。中国科技人才跨国流动的比例、层次和吸引力仍然不高，主要表现在：

（一）研发人员总量位列世界前茅，但密度有待提升

中国创新人才结构和数量水平严重滞后于创新成果产出。中国在科技人力资源和R&D 人员总量方面，均已跻身世界科技大国之列，甚至居世界首位。但是，按R&D 人员密度指标来衡量，中国在国际上仍处于落后水平，仅是瑞典、美国、德国、日本、韩国等发达国家的三分之一左右(见表3）。

（二）对人才吸引力有待增强，国际化人才集聚程度不高

中国在全球人才竞争力指数排名从2019 年的第45 位，升至2020 年的第42 位，《全球人才竞争力指数报告》数据显示，中国在不同核心领域的人才吸引力表现参差。中国由于拥有较为领先的教育系统及创新能力，在全球知识技能方面表现突出，但在吸引人才和职业及技术技能两项指标上则相较排名不够理想。

另外，国际化人才集聚能力距离与国际人才接轨的目标仍有较大差距。根据联合国数据，发达国家的国际人才通常占其常住人口比例为10%左右。但以粤港澳大湾区为例，根据2018 年发布的《粤港澳大湾区人才发展报告》，作为中国国际化和开放程度名列前茅的城市群，其总经济体量超过纽约湾区与东京湾区，而深圳和广州作为核心枢纽城市，其外籍人才占总人口的比例分别仅为0.2%和0.36%。比较而言，德国的研究机构中海外高端人才的比例极高，如马普学会非常重视发现和引进国际顶级人才，其中33.9%的所长来自其他国家。美国硅谷56%的科技人员是外来移民，52%初创企业的主要创始人是移民。

表3 R&D 人员指标的国际比较

（三）人才流动和协同创新机制不畅，高层次科技人才引进渠道和机制有待健全

贸易保护主义对知识流动、人才流动的阻碍，导致全球创新网络中创新传播风险加大，如不加以控制，这些国际贸易、投资以及人才流动方面的障碍会演变为创新生产力和传播的减缓。当前形势下，各主要创新城市主要以国内人才流动为主，只有香港、澳门的国际人才流动相对活跃。此外，各部门协同发展机制不畅，人才出入境便利化程度不高，在合作办学、科教资源共享、信息互通等方面的合作不够紧密，抑制人才流动的积极性。

另一方面，对于高层次科技人才的引进工作具有盲目性，对于专业背景深厚、科研能力突出的高学历、专业化人才以及海外留学归国人才很难通过招聘渠道进行引进。各类人才工程或相关人才工作行政部门引进高层次人才，人才引进中介机构等市场化手段在高层次人才引进方面成效不佳。对于已经引进的高层次科技人才，存在“引进”和“使用”脱节的问题，评价和激励机制与人才引进衔接不够，对人才引进的后续跟踪、培养和维护方面存在很大的工作缺失。

（四）人才政策环境有待改善，科技人才激励政策和服务保障体系有待提升

总体上中国人才政策体系趋向完整，但政策缺少配套机制，缺乏可持续发展模式。现阶段的科技创新激励政策更侧重于企业税收优惠等企业激励政策，针对科技人才个人的创新激励政策措施力度不足。人才资源配置、结构调整等方面的市场机制还不完善，科技人才引进、保护、教育培养等制度都有待改革和完善。例如，创新创业人才资助政策覆盖的领域有待进一步拓宽，人才自主项目的使用和管理政策需要进一步明晰；在人才引进、服务政策环境方面重行政审批，而市场主导参与引智的激励政策有待进一步完善，市场化的人才中介机构、社会组织作用发挥得不够。另外，针对境外人才的社会医疗保障、购房落户、子女入学等生活服务保障措施往往与社会保险缴纳年份、居住证等条件捆绑，国际人才社会保障体系尚未与国际有效衔接。

四、政策建议

中国是培养全球科技人才的重要国家，目前依旧面临科技人才资源流失严重的挑战，叠加中美大国博弈局势日渐紧张，以及新冠肺炎全球大流行造成的人才流动阻力。在科技人才国际交流受到制约的背景下，中国应当不断提升自身能力，修炼内功，继续加强本土科技人才培养，择优吸引国际科技人才，多管齐下实现科技强国、人才强国的目标。

（一）完善数据信息网络，通过人员交流优化科技人才结构

完善和整合科技发展重点领域海外人才数据库、高层次留学人才以及专业人才信息库，在大国博弈阶段更加凸显必要性，要摸清自身情况，找出人才交流的薄弱环节和领域，构建信息储存、沟通联络、信息发布为一体的人才网络。加强海外人才组织与企业合作，针对当前阶段仍以留学人员回流为主、高校和科研院所研发人员比重偏小的情况，重视高端人才聚集效应等特征，加强高校和科研机构国际合作，面向全球有的放矢寻找和吸引符合中国科技发展战略需求和产业领军作用的海外优秀留学人才和高端科技人才，建设国家战略科技人才队伍和梯队。

（二）充分利用国内外优质科技资源，创新人才培育机制

加强国内外科技创新培训合作，为科技创新人才成长奠定坚实基础。通过鼓励中外研究机构合作，以及与高校或跨国科技公司合作开展项目，聚集国内外优质资源，探索按照合作需求，以我为主分层次对外开放。在创新人才培育方面，坚持以正确价值观和科学精神做引导，依靠大数据等新兴技术，通过对不同类型科技人才特点分析，完善多元化培养模式，尤其加强对青年人才的国际化培养力度和普惠支持。

（三）完善人才跨国流动市场机制，创新联合研究课题管理方式

充分利用国内、国际两个市场及资源，面对中国目前仍以留学人员回流为主、国际一流顶尖人才欠缺的现状，不但要抓住海外人才回流的机遇，更要积极探索建立与国际接轨的人才资源新模式，大力引进海外高层次人才，完善准入政策，开设通畅渠道，通过健全和完善创新创业基地等国内已有平台，在遵循市场规律的前提下，形成人才外流和引进的双管齐下，促进人才流通和开放。推动高水平科研合作，探索建立外国专家承担课题、联合研发项目经费包干制等科研项目管理改革创新，吸引更多外国高水平专家参与联合研发项目。

（四）建立全国系统配套人才政策体系，打造良性有序的引才用才环境

针对国际科技人才在中国本土区域间流动不平衡的状况，统筹全国科技人才政策体系，各地方部门相互协调，避免公共资源重复投入。对创新资源和配置能力有差别的地区，人才政策制定有不同的侧重点，既要符合跨国人才迁移规律，又要满足我国科技进步和经济发展的需要。实施更普惠的人才激励政策、身份转换制度等，建立与国际接轨的人才生活模式与配套保障。杜绝无序不良人才竞争环境，打造有序宽松的引才用才环境。