数字经济时代湖南创新驱动发展的政策研究

■文/詹湘东（长沙学院）

科技创新是催生高质量发展新动能、新优势的根本战略，是新经济增长的动力源。在数字技术、数字新业态蓬勃发展的背景下，创新驱动的内涵与形式增添了更多新的要素，内容也更为丰富。省域层面的创新驱动发展应结合数字经济所呈现出的新特点，根据所在区域创新资源的情况，合理进行顶层设计，规划新的战略重点方向，实施针对性的政策措施。

创新是催生经济增长新动能、提升经济增长质量的根本性因素。近年来，湖南省创新驱动发展战略实施取得明显成效。2017 年，湖南省创新综合实力排名全国第11 位（湖南省科技厅，2017）。在国务院办公厅对2018 年落实有关重大措施政策真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报中，湖南等5 省(自治区)因实施创新驱动发展战略、推进自主创新和发展高新技术产业成效明显受到表彰。湖南获得2019 年优先支持其行政区域内1 家符合条件的国家自主创新示范区或国家高新技术产业开发区扩区或调整区位、1 家符合条件且发展基础较好的省级高新技术产业开发区升级为国家高新技术产业开发区的激励（任彬彬 胡宇芬，2019）。数字经济的蓬勃发展，区域经济竞争格局的变化，也为湖南创新驱动发展带来了新的机遇。在新的科技革命的推动下，湖南如何进一步深化和加强创新驱动改革发展？如何促进产业转型升级、服务经济新增长？应进一步通过深化改革和加强创新，创建湖南创新驱动的新样本，为区域创新驱动发展提供示范具有现实的实践意义。

一、湖南创新驱动发展的顶层设计

习近平总书记强调，实施创新驱动发展战略，要抓好顶层设计和任务落实，把发展需要和现实能力、长远目标和近期工作统筹起来考虑，提出切合实际的发展方向、目标和工作重点。创新要素的激发需要制度的保障与规范，因此要发挥顶层设计在创新驱动体系建设中的作用。顶层设计的出发点是在契合当前经济社会环境的前提下，按创新的科学规律来进行科技创新体系的管理设计和制度安排。湖南在近五年颁布和实施了一系列关于创新驱动发展的政策文件，保障和促进了湖南科技创新体制和区域创新体系的建设和发展。顶层设计的初衷是希望能通过制度和机制的设计，将实施创新驱动的各创新主体有机地统一起来，从系统的角度提升创新驱动发展战略的质量。本文收集了2015—2019 年近五年的相关政策文件，对这些文件中涉及到的顶层设计的内容进行分析，内容如表1 所示。

表1 对18 份与湖南创新驱动发展建设相关的政策文件进行了简单的描述。时间跨度从2015 年8 月至2019 年8 月，其中13 份属于省级政府部门颁发的文件，5 份是市级政府颁发的文件。从文件的内容来看，有7 份直接与创新驱动发展相关。有3 份直接与产业创新相关，2 份直接涉及创新的财政补贴，2 份涉及到湖南创新型省份的建设，2 份涉及长株潭创新示范区的建设，1 份直接涉及企业创新人才队伍建设。从政策文件颁布的时间和频率来看，省、市级政府部门都高度重视创新驱动发展战略，并通过全方位的政策文件对创新驱动发展的落实与推进进行了部署和安排。

表1 2015—2019 年湖南省创新驱动发展相关政策文件内容汇总

从近五年所颁发的政策文件来看，大部分文件中都涉及到顶层设计的具体内容。其中，既有提出总体思路、总体要求和原则的文件，也有直接提出具体实施条款的文件。政策所涉及的领域包括了创新驱动发展的各个方面，体现出创新驱动发展是个多层次、多领域的重要战略。顶层设计除了对全局的框架进行明确之外，还需要从管理体系和制度设计上加以强调。从现有的政策文件的内容来看，对创新驱动发展的工作提出总体要求和总体原则是政策的主要框架。在此基础上，再提出具体的实施任务和发展重点。如果政策文件是与具体城市或区域的创新驱动发展有关，则与城市或区域的具体创新资源与创新基础相契合，体现出城市创新驱动发展的目标以及具体实施计划。

目前，湖南省创新驱动发展涉及顶层设计的政策以宏观的、整体性设计的居多，比如，十三五科技创新发展规划等；也涉及到产业、领域的创新政策，比如，高新技术产业、国家自主创新示范区建设等的政策；也有落实到城市的创新发展政策，比如长沙、湘潭和株洲三地的创新发展政策；也包括具体的组织实施政策，例如，引导支持市县创新驱动发展财政奖补实施细则等。在一系列的政策文件出台与实施的基础上，湖南创新驱动发展形成了较为完善的政策体系。

二、湖南创新驱动发展的战略重点

创新驱动发展需要集中资源突出重点任务的完成，战略重点对创新驱动发展具有推动作用。之所以突出战略重点的重要性，源于创新资源的有限性和效益禀赋。作为中部省份，湖南在创新驱动发展过程中需集中力量与资源取得一些关键技术研发、支柱性产业的重大发展。实施创新驱动发展战略，需要集中资源解决创新驱动发展的关键问题，发挥创新资源的最大价值。例如，一些引领区域创新竞争力的战略性新型产业需要在政策上实行倾斜，集中资源支持这些产业在湖南落地扎根，形成有效的产业布局，构建新型的产业生态圈。从已有政策文件的内容来看，湖南省在颁布的与创新驱动相关的政策文件中，涉及到了战略重点的诸多内容，如表2 所示。

表2 展示了部分政策文件中所提出的需重点发展和支持的内容。近五年，湖南省创新驱动发展战略重点主要包括大力发展新型战略产业、企业自主创新战略、科技创新宏观管理战略等方面。比如，《湖南省“十三五”战略性新兴产业发展规划》中就提出了大力发展战略性新型产业的要求。在《湖南省“十三五”科技创新发展规划》中提到高端人才和重大项目建设、区域协同创新和科技创新创业促进行动等重点发展任务。《长沙市创新驱动示范市建设工作实施方案》则提出在企业自主创新、关键核心技术创新攻关等方面加大创新驱动发展。近五年，湖南的创新驱动发展战略重点涉及的内容既有高端装备、新材料、生物、新一代信息技术、绿色低碳、数字创意等具体的产业，也有产业集群培育工程、科技创新服务体系建设工程、体制机制改革创新工程等具体实施工程。从已有政策的实施情况来看，湖南创新驱动通过重点战略的集中发力，取得了明显成效。在外部环境、科技发展战略等背景发生变化的情况下，战略重点的聚集应重在核心技术的突破，关键在区域内部与外部资源的合理及充分的利用。对于湖南省创新驱动发展实施的战略重点来看，既包括区域创新驱动应突破的重点，也包括产业创新驱动需涉及到的关键性领域。

表2 涉及到战略重点的相关政策文件内容

表2（续）

三、数字经济时代推动湖南创新驱动发展的政策措施

第一，强化顶层设计，明确战略发展规划。一是建立省委省政府统一领导的创新驱动发展协调机制，成立领导小组，结合湖南的发展实际和特色，制定湖南的创新战略规划。二是建立以省科技厅为主体的创新驱动顶层设计规划，促进各级政府部门对创新驱动发展的高度重视。三是因地制宜构建科学合理的经济发展指标，提升创新驱动发展的质量，正确引导区域创新战略的实施。剔除不合时宜的评价指标，使创新评价指标真正反映湖南创新驱动发展的水平和竞争力。四是做好顶层设计与制度安排，让不同利益相关者的需求都能得到体现。实现效益评价的分类管理，真正激发创新所有者的潜力。

第二，壮大数字经济发展体系，打造创新驱动战略重要载体。一是加快推进长沙大数据产业集聚区和产业园建设，打造长沙数据产业链生态圈。二是加强人工智能领域基础理论研究与关键共性技术攻关，促进智能机器人、无人机等人工智能重点产品的研发、生产与商业化以及人工智能龙头企业的发展。三是推进5G 网络的商用示范，率先在主要城市主城区实现5G 的规模商用。四是加快国家视频文化创意产业基地——马栏山视频文化创意产业园的发展，打造国家视频文化创意产业高地。五是加快湖南数据要素市场的发展，率先在国内推出数据要素市场培育与管理的政策体系，探索数据知识产权保护的试点，推出数据市场交易和数据要素资源配置的机制与体制建设的政策措施。

第三，优化创新生态系统，完善创新驱动发展战略的环境。 一是健全完善高校和科研机构科技成果转化的机制，解决科技成果转化过程中的知识产权保护、投融资体系和成果转化评估等重点问题。二是强化高新技术企业认定的标准，加强企业认定之后的支持与监管问题，保证企业在认定之后确实能加强企业技术创新能力和取得技术创新的明显成效。三是加强政府部门的协同管理，以科技创新主管部门为主进行统一协调。建立部门之间的沟通机制和行政协同体制，促进跨部门、跨行业、跨专业和跨领域的协作，为企业、高校、科研机构、金融机构等的直接合作提供体制支撑。四是建立创新网络的链接平台，为各类创新组织之间的合作创新打造多种类型的创新协同平台。企业打造用户创新平台，加强创意开发的力度，强化用户创新的作用。政府部门打造公共创新平台，为创新机构之间的合作与协同降低成本、提高效率。

第四，建立科技创新平台，打通创新驱动发展的连通渠道。 一是打造共性技术开发平台，为企业技术创新提供支持。共性技术开发周期长，所需的资源多，因此需要建立共性技术平台整合多方面的资源。二是打造知识共享平台，可以打通创新资源流通过程中的节点。建立知识产权流通交易的保护制度，建立知识共享过程中的“信任”体系。三是打造数据要素流通平台，发挥数据要素禀赋的生产力作用。创新平台的链接需要数据的共享，出台数据要素管理的法律法规，理顺数据要素市场交易的体制机制，激发数据要素的生产力作用。

第五，聚集高端创新人才，夯实创新驱动发展的人才基础。一是建立知识产权维权机制，保护创新主体利益。激发高校、科研机构科研人员科技成果转化的积极性，创造尊重创新、保护创新的创新文化。二是完善科研项目的审批与管理制度，提高科研人员经费自主权。深层次转变科技创新模式，避免创新工作的低端重复。三是引进和扶持高端创新人才。坚持突出重点、项目带动、企业为主的原则，围绕湖南省支柱性新型产业和高端产业集聚的需要，实行人才柔性管理，突破地域、单位和工作方式的限制，留住高端人才，发挥人才的核心作用。

第六，推动高端产业发展，建立创新驱动发展的高端产业链优势。一是加大高端产业技术的开发，设立中长期产业技术研发计划，通过财政政策鼓励企业重视产业技术的研发。二是打造高端产业，必须牢固树立新发展理念，聚焦新技术、新业态、新产业，聚力新动能，在发展中促进传统产业转型以及新型产业的蓬勃发展。汇聚数据、科技、资本和人才等关键要素，发挥他们的重要引擎作用。提升高端产业链的整体竞争力，大力培育新兴的潜力型、主导型产业，实现产业发展的升级换代，以新型产业带动经济增长。

第七，实施基础研究与应用研究提升战略。一是政府通过主导一些关键性技术、“卡脖子技术”的研究和攻关，突破技术应用中的技术壁垒，提升区域整体的技术应用和创新能力。二是加大高校和研究机构基础研究与应用研究的政府财政投入，通过项目管理机制的完善与优化，激励高校和研究机构的研发专注度。三是探索实施多元化的方式，通过政策引导、项目支持、税收优惠、社会捐赠、慈善基金等措施来增加企业对高校和科研院所的R&D 投入，加强企业与高校、科研院所在基础研究与应用研究领域的协同，政策引导和鼓励企业积极参与高校牵头的重大项目。