“枫桥经验”的行为构成要件解读

张国敏

（湖北江北监狱，湖北 荆州 434110）

“枫桥治理”，从本质上讲，是我国乡村治理的生动实践和成功范本。 “枫桥治理”之所以取得巨大成功，并被推崇为全国经验发扬光大至今，其蕴含的思想哲理无疑博大精深。 56 年来，不少专家学者乃至实务工作者对“枫桥经验”这座精神富矿，从不同学科、不同维度持续进行了挖掘、提炼与解读，形成了丰富的学术成果，有效促进了“枫桥经验”的理论化。

实践无止境，理论创新也无止境。 为进一步强化“枫桥经验”的理论支撑，继续从不同维度对“枫桥经验”进行理论挖掘与解读无疑十分必要。

本文欲另辟蹊径， 结合枫桥治理的生动实践，依据“社会性行为构成要件理论”对其解读。 该理论认为： 若社会性行为客观具有构成要件的完整性、优质性与匹配性，那么，行为就会持续获得巨大成功，否则，行为就难以获得理想效果甚至难逃失败之后果。[1]全面深入审视枫桥治理的生动实践，笔者认为，枫桥治理作为一种典型的社会性行为，它完全具备成功的社会性行为所应具有的上述三大特质。 可以说，正是枫桥治理行为的构成要件具备这三大特质，催生了枫桥经验，确保了枫桥经验的长盛不衰。 下面，欲对枫桥治理行为构成要件的这三个特质作一一解读。

一、枫桥治理行为构成要件的完整性

社会性行为构成要件理论认为，社会性行为是指由社会个体或组织在其意志支配下所产生的对他人，包括组织、单位、社会与国家等利益造成影响的行为统称。 它一般由行为主体、行为主观方面、行为客体及行为客观方面所构成，简称为四大构成要件。若没有这四大要件，社会性行为就不可能发生。[1]乡村治理，在我国，一般指基层组织出于某种目的，对村民采取的系列治理行为。 它无疑是种典型的社会性行为，它事涉“治理主体、治理理念、治理内容与治理方式与过程”等相关要件。 若按“社会性行为构成要件理论”解读，它实质上由乡村治理的“主体、主观方面、客体及客观方面”等构成。

在浙江枫桥，基层治理在不同历史时期，其治理内容与形式发生着显著变化。但在不同历史阶段，枫桥治理的四大要件始终是明确的、具体的、完整的。

在枫桥经验诞生初期，即20 世纪60 年代初期，其治理“主体”主要是枫桥区的广大人民群众及开展社会主义教育运动试点工作队成员。

治理的“主观方面”，即治理的主要目的，是针对当时我国面临的国内外严峻形势， 即中苏两党两国关系全面恶化、中印边境军事冲突爆发、国内遭遇前所未有的三年自然灾害，加之“大跃进”运动受挫，整个国民经济和社会发展举步维艰、 台湾当局以为推翻新中国政权的时机已到，加快实施其“反攻大陆”图谋等等严峻形势，为巩固新生政权，努力教育、改造好“四类分子”，化消极因素为积极因素，确保社会稳定，人民生命安全。[2]

治理的“客体”则是需要防范与转化的“四类分子”的“不良思想”。

治理的“客观方面”，即治理的具体措施与方法，主要是依靠人民群众对“四类分子”开展“行为监督、说理教育”，而不是单纯的“批斗、关押”等。

在枫桥经验的推广阶段，即“文革”时期，治理“主体”主要是枫桥区的干部群众；“主观方面”主要是维护当地的社会稳定，保障人民群众的安居乐业；治理“客体”除了“四类分子”的不良言行，还有流窜犯、 违法犯罪分子和违法青少年的破坏言行；“客观方面”，仍然是发动群众对“四类分子”、流窜犯、违法犯罪分子和违法青少年进行就地改造和帮教， 主要形式还是组织和监督他们进行生产劳动、 思想教育和监督管理。

在枫桥经验发展阶段，即20 世纪80 年代，面对复杂多变的新形势和大量涌现的新问题， 枫桥在大力发展经济的同时，还不忘开展社会治安综合治理。

其治理的“主体”，除了当地派出所，主要依靠枫桥区的广大干部群众。

治理的“主观方面”，主要是预防化解可能影响当地社会稳定的一切消极因素， 促进当地群众的发财致富。

治理的“客体”，则是针对可能影响当地社会稳定的一切消极因素。

“客观方面”，除了继承历史的经验做法外，还依靠群众先后创造了化解矛盾的“四前”工作法、“四先四早”①“四前”工作法：组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前。 “四先四早”工作机制：预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感问题早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。工作机制等等。

在枫桥经验的创新阶段，即上世纪末期以来，整个社会政治经济文化科技形势更是发生了翻天覆地的变化。在这种大背景下，枫桥治理的四大要件也发生了相应变化。 具体如下：

治理“主体”，除了整合行业部门、“七所八站”②“七所八站”：泛指乡镇政府设立的办事机构和上级职能部门在乡镇设立的派出机构，有的远不止15 个。因这些机构一般叫做“站”或“所”，故被群众统称为“七站八所”。 主要包括广播站、水利站、水产站、种子站、兽医站、农机站、经管站、农技站，土管所、派出所、财政所、工商所、税务所、司法所、供电所等。等各类资源，打造人民调解组织、司法调解组织、行政调解组织和社会组织等多元主体互动的矛盾化解体系外，还特别注重发挥“乡贤能人”的主体作用。 除此之外，还着力组织培训网格员，以村(社区)为单位,筛选年富力强、能谋善任的热心人士组成村(社区)巡防队，组建“夜呼队”“护村队”等村民自治组织等等。[3]

“主观方面”，是把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为平安建设的根本目标。

治理“客体”则是针对可能影响当地社会稳定、人民安居乐业的一切消极因素。

“客观方面”，则紧跟社会发展形势，全面实施“枫桥式”乡镇（街道）和平安村(居)创建活动，扎实推进乡镇 (街道)“四个平台”，即乡镇（街道）综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大功能平台和社会治理指挥中心建设，大范围安装“千里眼”，开展“邻里节”等活动等等。[3]

综上所述，在不同历史阶段，枫桥治理的四大构成要件始终是完整的。 从对组成要件具体内容梳理看，四大要件在不同时期，都始终彰显出“一切为了群众，一切依靠群众”的群众路线与观点，不仅如此， 四大要件具体内容伴随时代变化而变化的特质，还充分彰显了枫桥治理的时代性与创新性。 可以说，这是枫桥经验永不退缩，历久弥新的动力所在，力量之源。

这启示我们，落实社会治理，注重切实贯彻群众观点非常重要。 同时也启发我们，推行社会管理，注重管理构成要件的时代性与创新性也是必要的。

二、枫桥治理行为构成要件的优质性

“社会性行为构成要件理论”认为，只有构成要件具有优质性，行为成功才具备可能。正如打胜仗需要高素质指战员、对战役意义科学把握、对敌情准确判断与采取正确克敌谋略一样， 注重行为构成要件的优质性十分重要。强调行为构成要件的优质性，重在强调行为“主体”的高素质、行为“主观方面”（动机）的高尚、对行为“客体”的准确分析及行为“客观方面”（方式方法）的最佳选择。[1]

审视50 多年来的枫桥治理，不难发现，枫桥治理的构成要件确实具有优质性。

如在枫桥经验形成初期，其治理“主体”，除了下派的开展社会主义教育运动试点工作队成员，更核心的是当地具有尊文崇教、崇学尚礼传统的广大民众。 据有关资料介绍，枫桥地区较早纳入中原文化版图，历史文化底蕴深厚，向来崇尚耕读传家，且蔚然成风， 哺育了枫桥人相对较高的人文素养，陶冶枫桥乡民急公好义，遇事爱说理、好讼争、讲道理的传统。[4]

其治理的“主观方面”，是严格落实党中央在农村普遍开展社会主义教育运动的指示， 尽量将绝大多数的“四类分子”改造成为社会主义新人，以壮大人民的力量，减少敌人的力量。 而不是简单的将“四类分子”视作阶级敌人，对他们逮捕法办，实行无产阶级专政。

治理的“客体”主要是“四类分子”的错误思想和言行，充分尊重“四类分子”及其子女的人格和基本权利。[2]而不是像有些地方动辄歧视“四类分子”及其子女，贬损“四类分子”及其子女人格和基本权利。宣扬什么“龙生龙、凤生凤，老鼠的儿子会打洞”，对“四类分子”及其子女进行人格上贬损，否定基本权利。

治理的“客观方面”则采取实施少捕措施和“文斗手段”。 不像有些地区动不动把“四类分子”关起来，或进行“武斗（即打骂体罚）。 枫桥的干部群众信奉“君子动口不动手”；“和为贵”“让为贤”的信条，在批斗“四类分子”时，让其坐着接受批斗；对可能教育好的被捕的“四类分子”，敢于从县里将其要回来自己进行教育改造；从表现好的“四类分子”中选拔使用“植保员”；不排斥表现好的“四类分子”子女入团、当干部、参军等。 不仅如此，他们根据“四类分子”的不同表现和认罪态度，在升降处理、斗争方法等方面实行区别对待。对于事实证明已经改造好的“四类分子”，可以摘掉其帽子；对于表现较好，不够摘帽条件的，予以升级，由监督劳动升为候补社员；对于有违法行为，不坦白认罪的，给予降一级处理，如果是候补社员，应降为监督劳动，监督劳动的应降为管制生产。 同时，掌握“以升为主”的原则，可升可不升的坚决升上去，而可降可不降的坚决不降。[5]这些做法，在其他地方可谓闻所未闻，不敢想象。

在枫桥治理的推广与发展阶段， 枫桥还是原来的枫桥，枫桥人秉性依旧。 枫桥人秉承传统，发扬光大，在促进治理进程中，一如既往保持了治理要件的优质性。 时光进入21 世纪，在整个中国社会政治经济文化科技形势发生了翻天覆地变化的大背景下，枫桥人顺应形势，敢闯敢试，勇争第一，积极作为，更是在基层治理领域闯出了令全国刮目相看的新天地。治理行为的构成要件不仅保持了优质，更彰显出了特色。

如在治理“主体”层面，他们不仅仅依靠当地政府、派出所和一般群众，而且充分发挥了“专家、能人”的作用。 先后成立了人民调解组织、司法调解组织、行政调解组织和社会组织体系。先后培育乡贤参事会1832 个，汇聚乡贤2.09 万余名。[3]组织培训了大量网格员，筛选年富力强、能谋善任的热心人士组成村(社区)巡防队，组建“夜呼队”“护村队”等村民自治组织等等。

在治理“主观方面”层面，不仅仅是维护社会层面的稳定，而是把“服好务、不缺位”上升为治理的追求目标。[6]把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为平安建设的最高标准；

在治理的“客体”层面，不仅关注可能影响当地社会稳定的一切消极因素， 而且把群众“能不能致富、幸福不幸福、满意不满意”时刻挂在心上；

在治理的“客观方面”，随着经济社会的快速发展，面临体制转轨、社会转型、利益多元及矛盾凸显，群众工作的对象、利益及诉求更加多样化的新形势，在信息技术高度发达和“互联网+”的时代背景下，枫桥人紧跟社会发展形势， 矛盾调处工作的手段方式方法做到了既‘面对面’又‘键对键’。 枫源村相继建立了 “党员群”“村两委群”“村民群”“村民代表群”“护村队群”以及“志愿者调解群”等多个微信群。 村里便民服务中心电脑网络与镇政府的“四个平台”直接连通，村里的相关信息实时上传，村民办事大多只要到村里的便民服务中心跑一次就办成。 一些村里解决不了的问题或矛盾纠纷，通过镇里“四个平台”都能够得到及时沟通有效化解。[7]

由此可见，在枫桥治理的不同历史阶段，其治理行为的四大要件客观具备优质性。正因为如此，在全国普遍开展社会主义教育运动过程中， 哪怕是在浙江同时开展试点工作的杭州萧山、绍兴上虞，枫桥做法最终能脱颖而出，得到毛泽东同志的充分肯定，并被上升为“枫桥经验”在全国得以推广。进入新世纪，枫桥经验不断得到光大与创新。为此，习近平总书记于2013 年10 月，就创新落实“枫桥经验”作出重要指示：要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

枫桥治理的经验表明，推行社会管理，包括社会治安管理、环境治理、城市管理、食品安全管理等等各项行政性管理活动中， 务必注重各项管理行为构成要件的优质性，惟其如此，才能为促进管理活动真正取得实效奠定扎实基础。

反思党的十八大召开以前， 社会管理存在的各种弊端与陋习，不难发现，各种管理行为的构成要件存有严重瑕疵。如一度成为社会焦点的城管现象中，街面上的城管主体往往是主管部门向社会招录的失业游民，素质差，管理水平低。在他们心目中，城管的主要目的仅仅是维持城市秩序，抓好卫生管理，而对小摊小贩的基本需求视而不见。 采取的管理方式往往粗野，要么是对社会底层的小摊小贩驱赶，要么是罚款扣物毁物，甚至对小摊小贩拳脚相加，导致小摊小贩伤残或死亡，引发社会民众的严重不满。[8]还如，曾一度成为社会痛点的城市拆迁现象中， 不少地方的拆迁者竟是主管部门或房地产商花钱雇佣的地痞流氓，其动机是花低代价将被拆迁户尽快驱离，对被拆迁户的正当需求置若罔闻。拆迁行为更显野蛮，动辄停电停水，或暴力威胁，殴打户主，或采取突袭手段将房子推倒，逼迫被拆迁户就范。 由此可见，无论是城管还是拆迁行为，其构成要件普遍十分低劣。正因此， 导致所发生的行为不时在社会上引发极大公愤，严重败坏了党和政府的形象，甚至诱发严重的社会冲突事件发生。审视其他行业的管理行为，同样不同程度存在着构成要件不理想、 不合格、 不恰当的“硬伤”， 这在很大程度上影响了社会管理的水平与质量。

可喜的是，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 作为全面深化改革的总目标。 这不能不说正当其时，意义重大而深远。

三、枫桥治理行为构成要件的匹配性

“社会性行为构成要件理论”认为，为保证行为的成功，除了要努力确保行为构成要件的优质外，还应致力构成要件之间关系的匹配。 只有促进四者关系的匹配、协调与适应，才能确保构成要件真正形成有机整体，发挥最大价值。

如果行为主体素质较高，但没有纯真的动机，或懈于对行为当事人的主要诉求作深入了解，或采取的措施与方法不当， 都不可能取得较好的行为效果。同样的，若主体素质不高，即使其他要件较为理想，也难保行为获得成功。特别要注意的是，若行为“主观方面”与“客体”不能实现有效对接，即行为人的想法与行为当事人的诉求不一致， 极有可能导致采取的具体行为（客观方面）出现“缺位或错位甚至越位”的情形，造成行为起不到较好效果甚至相反的后果。[1]

从枫桥治理的实践来看， 枫桥治理之所以能获得成功，并上升为全国经验，我们认为，不仅在于治理行为的构成要件是优质的，更在于它们是匹配的，相互适应的，合力促进治理行为取得了巨大成功。

如在枫桥经验诞生初期，广大群众发动起来后，由于枫桥人急公好义，遇事爱说理、好讼争、讲道理，有胸怀， 所以他们能坚决响应党中央号召， 出于把“四类分子”争取过来，加入人民阵营的目的，而不是对他们实现无产阶级专政， 将他们打倒的动机来对“四类分子”开展耐心的批评教育。 正是因为枫桥人素质高，动机纯，所以他们采取的方式方法都充满人性关怀，甚至在对“四类分子”帮助教育时，一般都是让其坐着接受批斗；对可能教育好的被捕的“四类分子”， 敢于从县里将其要回来自己进行教育改造；并允许表现好的“四类分子”当“植保员”，不排斥表现好的“四类分子”子女入团、当干部、参军等。 想想文化大革命时期， 曾任国家主席的刘少奇和曾任国防部长的彭德怀都被活活冤死的惨景， 再来回顾枫桥人的所作所为，他们该是有何等的胸怀！ 如此一来，“四类分子”的人格得到了尊重，“四类分子”及其子女的基本权利得到了保障，“四类分子” 又怎能不得到转化呢？

相反，反思当时全国其他地区的做法，由于改造“四类分子”的行为要件不那么优质，尤其是不匹配、不协调， 没能真正形成合力， 导致改造效果并不理想。 如有的地区的改造主体素质不高， 认知水平有限，尽管中央一再强调要对“四类分子”区别对待，应给予他们基本人格待遇，但受主体素质限制，他们采取的措施往往是简单的一刀切，生冷硬，对“四类分子”进行无情打击；还如有的地区的改造主体尽管素质较高，但没有自觉发挥广大群众的积极性，单打独斗，改造效果也不理想；有的改造主体尽管热情高，但专业能力有限，常常好心办坏事；还如，有的改造主体作风不实，认知狭隘，在对待“四类分子”上，按“亲戚关系、物质利益”搞区别对待。有的改造手段单一，除了“批斗”还是“批斗”，缺失谈心教育、困难关怀等等。

从资料上看，其实枫桥地区在改造“四类分子”的早期，也存在改造要件不匹配、不协调，导致改造效果不佳的现象。如在开展改造试点之前，枫桥区也存在没有依靠群众对“四类分子”改造的教训，对“四类分子”改造效果并不好。 群众对干部有误解，认为改造“四类分子”就是干部的事情。不少群众认为“上有派出所，下有治保会，自己何必白费力”。因为缺乏群众监督，有极个别的干部与“四类分子”串通，被“四类分子”所收买。 有贫农说：“过去哪些‘四类分子’摘了帽，哪些戴着帽，只有干部知道，社员不知道，也不管。 敌人专在几个干部身上下功夫，时间长了，干部思想上做了俘虏，同敌人亲起来，社员就更不敢管了。 ”[2]

再从上世纪末期以来，枫桥治理的做法来看，其治理行为的构成要件同样是匹配协调的。 面对整个社会政治经济文化科技的迅速变化，人民群众利益、诉求与矛盾更趋多元繁杂的新形势， 枫桥人坚持实事求是，与时俱进，对治理行为的四大构成要件不仅及时进行了“升级换代”，而且有效促进了相互之间的对接融通。如在明确“主观方面”，他们不再满足于维持社会层面稳定，尽量减少刑事案件发生率，而是把“服务好民众需求”升级为治理的根本追求；面对民众形形色色的服务需求（即治理“客体”），如生产技术需求、邻里和谐需求、环境卫生需求、项目资金需求、文化生活需求、法律咨询需求、出行交通需求等等，他们组建了“专群结合”的治理队伍（即治理“主体”），同时相应创新了系列治理措施与方法（即治理“客观方面”）。一方面继续发挥广大人民群众治理的自觉性，成立了“党员群”“村两委群”“村民群”“村民代表群”等多个微信群。 还组建了“村(社区)巡防队”“夜呼队”“护村队” 等村民自治组织。 另一方面，与派出所、法庭、司法所、律师事务所、银行、文化服务站等等相关单位或部门，主动接洽联系，组成了人民调解组织、司法调解组织、行政调解组织和其他社会服务组织体系，充分发挥了“专家、能人”的治理价值。村里便民服务中心电脑网络还与镇政府的“四个平台” 直接连通， 确保了村里的相关信息实时上传、指导意见及时反馈、线上线下深度融合，上下左右融会贯通，打造了信息汇聚、智慧派单、可视指挥、数据研判、留痕管理等功能的运行系统，做到让“数据多跑路、群众少跑腿”“干部再多跑一次、群众最多跑一次”，实现“一证通、办一生事”，不断提升办事办证服务的便捷化和城乡公共服务均等化的网络服务新模式。[6]如此等等，不一而足。

综上所述，枫桥治理的构成要件不仅是优质的，而且确实是匹配的。这进一步提示我们，无论是推进社会治理还是推行其他社会性行为， 注重行为构成要件的相互匹配非常必要。不仅如此，从枫桥治理的构成要件分析来看，确保治理主体的素质更为关键。

如果从致力行为构成要件匹配的维度来审视现实尤其是过往的社会管理，不难发现，有不少社会管理部门不仅不太注重管理要件的优质， 而且对要件的匹配融合也欠重视。 这里还是以过往的“城管现象”为例加以说明。 “暴力城管”事件发生后，城管主管部门为积极应对社会的指责与批评， 尽力控制执法的暴力性， 增强文明性， 想方设法采取了许多措施，但因措施的执行者素质不高、权力有限，尤其是“主观方面”与被管理者“客体”不对接，出现“缺位或错位甚至越位”，导致城管效果还是不理想。 如央视曾报道，有些地方的城管部门为控制执法的不文明，减少执法者与小摊小贩的直接冲突， 面对占道经营的小摊小贩，采取用“人墙”围住小摊小贩，使其无法买卖，被迫离开的方式。有的城管部门面对在街道或天桥底下夜宿的无业游民或底层打工者， 为维护城市形象，也出于为这些人集中提供住宿条件的目的，在城市郊区修筑了简易板房，但响应者寥寥。有的城管部门，为减少城市街面到处游走的小摊小贩，维持交通秩序，出于主观考虑，在城市某个角落为他们搭建了集贸市场，但前往者同样寥寥。

之所以如此，就在于主管部门缺乏深入调研，其主观想法与被管理者的需求没有真正形成对接，所采取的措施没能给被管理者增加利益， 相反带来了损失，最终导致事与愿违。其他行业的管理行为同样存在类似的严重问题。

总的来讲，正如党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》 所指出的：一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出； 一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理； 基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；军民融合发展水平有待提高； 群团组织政治性、 先进性、群众性需要增强；事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在； 一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进等。

党的十九届三中全会以来， 深化党和国家机构改革正稳步推进。从这次机构改革看，它是一场系统性、整体性、重构性的变革，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。若以社会性行为构成要件理论解读，它实质是党和国家权力主体、职能与职责的深刻变革与调整， 这极有利于党和国家管理行为的四大构成要件的优质与匹配， 从而为实现国家治理体系和治理能力现代化， 为实现中华民族伟大复兴作出重要贡献。

结语：从社会性行为构成要件理论维度分析，不难发现，“枫桥治理”之所以被推崇为“枫桥经验”，与其治理行为的四大构成要件具备完整性、 优质性与匹配性密不可分。循此逻辑，我们深信，伴随《深化党和国家机构改革方案》的稳步推进，国家治理的构成要件将渐趋完整、优质与匹配，实现国家治理体系和治理能力现代化将指日可待。