国土空间规划设计与城市改造路径探究

冉晓娟 （安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230000）

0 前言

我国土地空间规划体系逐渐成熟，其在城市改造以及社会发展中积极作用明显。但同时各个管理部门存在技术、标准、管理体制方面存在不一致问题，对空间规划以及城市改造效率产生影响。对此，探索国土空间的设计思路，以及城市改造路径有重要意义。

1 国土空间规划的意义

国土的空间规划主要是将城市资源加以整合，综合进行保护和利用，以战略性部署，利用城市空间资源。当前，我国在土地空间规划方面倾向于城市空间以及生态本底。国土的空间规划应从互动、协调型空间的打造为主，逐渐对破损的生态加以修复，实现人和自然之间的和谐共处。合理的规划方案对城市空间的改造，以及土地资源的合理利用有重要意义。

2 国土空间规划思路

2.1 重视区域规划

在空间规划环节，应把握城市内需，结合发展不同阶段，各个区域要求，并以此为导向，制定出城市发展主要目标。明确内部优势，调整空间开发方式和布局，不断提升区域竞争实力。积极统筹周边资源，和各个要素之间有效对接。如广州省在国土规划过程中制定增设城区发展规划，将设计任务加以分解，形成市、县、区三方联动的协调制度，保证城市规划环节的准确对接。将新增城区的编制方案划分成三个阶段，即制定、调整、提交。各个阶段由市级工作组为主导，积极组织各级机构审查提交材料，之后建设信息化平台，及时将工作进度以及要求加以审核，形成上下联动、及时反馈的工作局面，保证各项规划方案的顺利实施[1]。

2.2 把握顶层设计

国土空间的规划设计过程是融合、统一城市的各项线性约束条件，应遵循“普适性”原则展开空间规划。兼顾各个层级规划之间的协调，共同完成顶层指标。如海口市将空间规划视为纲领，综合开展顶层设计以及城市的空间规划，将各个部门的规划进行整合，使用统一空间管理要求。各个机构以顶层设计为标准，对现有部门各类规划展开修改与反馈，按照不同部门职权区分顶层设计要求，对其管控范围加以明确，有效防止事权交叉问题。同时使用先进技术实现“多规融合”，高效完成城市规划的总图，将各项管控标准加以落实。

2.3 遵循环境优先

对国土资源展开空间规划主要目的是促进社会、经济和自然三者之间和谐发展，实现集中、高效利用现有土地资源，对城市人口合理安排，保证土地布局和生态发展相符。在编制空间规划环节，先找出难以建设区域，划分出不可建设土地区域，保证城市健康发展。从构建“人地和谐”局面入手，重新构建空间资源的开发和利用体系，正确引导城市规划工作。如浙江省嘉兴市在编制空间规划时，转变以往工作思路，将生态本底作为发展理念，对城市空间展开生态排查，整合现有生态空间区域，梳理其结构，掌握需要控制生态地块和城市发展之间的“图底”关系，确定出在“底图”规划“水系”以及“农业”，并设计基础设施，逐渐完善城市空间。建设“环楔相间”和“轴线放射”城市网络，打造全新的生态格局。

3 国土空间规划设计和城市改造路径

3.1 案例介绍

宁波市城乡国土面积共计1429.77km2，城建用地807.94km2，农村用地621.83km2，在国土空间上形成多节点和网络化的格局。在编制规划环节呈现出顶层设计缺乏，规划部门职能交叉等问题，导致空间逻辑出现矛盾。同时，技术规划标准的统一性不足，规划衔接不紧密，协调运作机制不足。各部门出现交叉管理，导致空间治理工作效率较低。此外，布局过程各部门空间管控产生价值冲突，导致空间规划政策难以实施，发挥合力作用，对国土的空间布局综合指导。

3.2 加速多规融合开展顶层设计

在国土空间的规划过程，宁波市应把握“权限收放”，加大顶层设计，集中空间管理权限，同时制定统一管控标准，各个管理部门应将各个管理要素逐层下放，按照职责分别管控。将“城镇”、“农业”和“生态”三个区域，“城建底线”、“农田控线”以及“生态红线”综合考虑其中，展开空间规划，制定出量化绩效指标。建设国土空间信息化数据平台，保证规划指标顺利传达[2]。

3.3 统筹城市空间实现多维平衡

国家政策、城市人口、产业等为影响城市空间扩展的要素。宁波在国土规划环节，应通过技术手段，精准识别出城市重点发展空间，把握空间增长的热点区域，为政策下达提供指导。当前，作为“一带一路”实施的重要节点城市，宁波和长三角的城市群在空间格局上为“都市圈”通道建设重要节点，所以在城市改造环节，可重点通过“区域改造”方式，建设示范城市。如发展“梅山新区”、“电子商务跨境试点区”以及“2025中国制造区”等，带动经济带产业发展。以政策引导城市空间布局，精准识别出未来城市的发展空间为“山海区”、“重要港口”、“沪杭对接区”等。新城区的建设为重要产业的发展基地，通过政策、人口和产业等要素展开分析，未来宁波城市的改造区域为“奉化”、“三湾”、“姚江”等。

在空间诊断过程，应结合“多规”成果，分析城市空间布局存在的问题，合理设置改造方案和指标。如在“奉化”土地规划以及城市建设用地之间存在冲突。冲突面积高达74.39km2，占据奉化总体土地面积5.8%。这一现状不利于高效利用城市空间。在改造过程，根据当地“人地关系”，将城市用地增长和人口增长相关联，制定出用地总体规模指标。预计到2020年，城市人口数量约850万，城市土地使用规模1400km2，到2030年，城市人口1200万，土地使用规模1750km2。

3.4 优化城镇空间分布

根据“人地”关系，建立城镇体系。宁波2015年城镇人口主要集中在“姜山”、“春晓”和“集士港”等地，人口分布不均衡，因此需要调整局部城镇的人口分布。按照各市、县、区每年人口的增长情况，预测到2020年人口规模约为850万，科学分解，优化城镇体系。在城镇空间方面，立足“空间本底”、“空间诊断”以及“区域识别”，综合确定到2020年该市城镇建设的用地控线为1364km2。与此同时，应保证城镇规划建设和布局需要在控线范围之内开展，保证对城市土地的集约化利用，对城市用地规模严加控制。在建设内容方面，应和城乡规划总规要求相符，计划在2030年实现底线空间面积6800km2。

3.5 控制城市生态空间

按照《生态空间红线保护规划》与环境规划成果，确定宁波整体生态红线范围，进一步约束生态空间，将保护区域划分成两个等级分别管控。在一级生态红线控制区域内，禁止所有的城市建设、项目开发等活动；在二级生态保护区域内，实施差异化的管控措施，合理控制对生态有害的城市开发和建设活动。通过对城市生态空间的管控，打造出“面向大海、串联城市”的生态架构。规划生态空间土地面积大于5479.97km2，生态空间占据陆地面积比例＞55%。在城市规划过程，确定生态红线，将原有规划成果融合其中，制定出层次分明的管控方式，完善一级、二级生态区域的保护，坚守1812km2生态空间地线[3]。

4 结语

总而言之，国土空间规划内容复杂，城市规划为顶层设计内容，需要制定总体的土地利用计划，将“多规融合”作为城市空间改造的切入点，探索出全新的空间编制规划方法。统筹城市空间资源，利用政策引导加速产业的均衡发展。根据人口聚集特点，合理优化城镇的空间布局，坚守生态控线，科学改造城市空间，保证土地规划过程人与自然之间的和谐相处，促使城市持续发展。