基于国家公园体制下的森林公园规划策略探析

朱玉洁，翁羽西，王敏华

（福建农林大学园林学院，福建 福州 350002）

1 引言

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，建立国家公园体制是推进生态文明与美丽中国建设的重要举措之一，对于保护和合理利用自然资源，促进人与自然和谐共生，具有十分重要的作用[1]。森林公园有良好的自然资源，除了娱乐和风景秀丽等传统价值之外，森林公园越来越多地被评估它们提供的生态系统服务，并通过耦合环境和社会健康的视角来衡量。森林公园可以影响人类健康和福祉，可作为人们从日常生活释放压力的避难所。如何在国家公园体制的基础上进行森林公园规划是一个值得思考的问题。

2 中国国家公园体制试点

截止到2017年底，我国设立的国家公园体制试点区有三江源、大熊猫、东北虎豹、普达措、神农架、武夷山、南山、钱江源、长城和祁连山，共10处。在管理体制上，《建立国家公园体制总体方案》提出“建立统一管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”[2]。各林业局、各国家公园管理局分别颁布了《云南省国家公园管理条例》、草拟了《祁连山国家公园管理条例》，加快出台了《大熊猫国家公园管理办法》等条例办法，各管理条例、办法详细规定了国家公园管理局的权限、处罚形式和力度等。在管理范围上，东北虎豹国家公园试点跨越吉林和黑龙江两省，以吉林省政府作为主要负责，黑龙江配合，即管理范围可以跨越省市行政区划限制，但是需要明确试点的主要管理权属负责单位。三江源国家公园包括长江源园区、黄河源园区和澜沧江源园区，各个园区自行分管源头流域的生态保护工作，即各试点区可以根据各区域的地理位置、自然生态特征分园区进行管理。

3 基于国家公园体制的森林公园规划策略

《建立国家公园体制总体方案》提出“优化完善自然保护地体系。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制……”[2]。基于中国国家公园体制的森林公园规划策略将从以下四个方面展开。

3.1 管理体制

在中国国家公园体制的基础下，健全森林公园管理体制。首先，许多自然保护地单元都存在“一地多名”的现象，如武夷山有国家级自然保护区、国家级森林公园和国家级风景名胜区三个名称。正如“九龙治水”，难以治好。因此，在森林公园的建设上，需要解决“一地多牌”的问题，保留唯一的保护地名称，避免今后管理交叉问题的出现。其次，森林公园主要依托森林生态旅游产业体系，其优质的生态产品可以满足人民日益增长的对优美生态环境的需要，建立既适应大旅游、大产业、大市场要求的森林旅游管理体制尤为重要。可采用“四权分离”的管理模式，实行资源的所有权、管理权、经营权和监督保护权彼此分离、彼此制衡[3]。

①在所有权问题上，对森林公园的自然资源资产进行确权登记；探索所有权分级行使体制的建立，从而实现效率兼顾公平。②在管理权上，统一管理机构，如成立森林公园管理处，对景区实行综合管理、统一规划和监督保护，由森林公园管理处作为主要负责，决定本区旅游业的发展战略、重要的旅游项目，处理旅游活动中出现或涉及的重大问题，避免各路诸侯的多头干预。③在经营权上，由合作企业公司负责经营权，利用企业的资本优势和市场优势，对景区资源进行长远规划、合理开发、生态建设和有效保护。④在监督保护权上，建立健全监管机制，构建森林公园自然资源基础数据库及统计分析平台，接受社会公众各种形式的监督。

3.2 社会参与

森林公园的规划与建设，需要全社会的共同参与。社会参与机制可以激发全社会共同建设森林公园，体现其生态效益与公益性。在森林公园设立以生态保护、自然教育、森林康养、科学研究等为主题的领域，吸引当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。此外，森林公园应在明确公众参与主体、目标和模式的基础上，建立健全的相关机制：①社会捐赠机制。社会组织或个人为森林公园提供资金支持，用于自然教育等活动。②志愿服务机制。志愿活动走进森林公园，举办森林公园相关志愿者活动，创造美好的森林公园环境。建立志愿者招募标准、管理制度、激励机制等。③合作管理机制。搭建合作平台，确定合作方式、明确合作双方权利与义务，激励企业、社会组织、个人、科研机构参与到森林公园的建设与发展中来。④社会监督机制。设立社会监督平台，建立社会监督反馈机制以及监督激励机制，全社会共同监督森林公园的建设。

3.3 资金保障与补偿

森林公园各项管理活动要持续、有效的进行就需要有稳定的经费来源，但是，多数森林公园对公众是免费开放的，门票无法作为资金收入，因此在资金保障上，一方面应积极探索并建立国家各级财政对国家公园体制运营的资金保障机制[4]，另一方面，可以通过申报“森林体验基地”等来争取国家和省级财政资金的支持。在补偿上，一方面，通过生态补偿来解决土地权属问题，缓解土地纠纷及土地利用权限变化造成的问题，另外还能够激发民众参与到森林公园的生态环境保护中来。另一方面，建立森林公园与社区共建共享机制，协调森林公园与周边社区居民的关系，减少社区发展对森林公园土地和自然资源的依赖。引导和支持农民结合传统文化习俗从事农家乐、手工制品加工等旅游特许经营活动。值得注意的是，补偿不应局限于资金补偿，就业、培训、教育等政策补偿也是补偿的方式。

3.4 规划开发机制

合理规划，坚持保护第一，发挥优势。①处理好保护和开发之间的关系。依据《中华人民共和国森林法》和《森林公园管理办法》的要求，在森林公园建设的过程中注重尊重自然、顺应自然的理念，保护好森林环境和资源，每个人、每个发展环节都应参与到保护任务中来，合理有效的处理好保护与开发之间的矛盾[5]。②充分发挥森林资源的优势，充分利用宜人气候、独特地貌、文景相融等有利条件，注重以森林康养、休闲度假和自然教育为核心的多元业态发展，发挥森林公园丰富而独特的旅游资源优势，提升森林公园的知名度。

4 结语与展望

本文在国家公园体制建设的大背景下，参考国家公园体制试点经验，依据《建立国家公园体制总体方案》，从管理体制、社会参与、资金保障与补偿和规划开发机制四个方面对森林公园规划策略进行探析。发现森林公园在未来的发展上还有很大的空间：①在森林公园的经营管理上，引用生态科技含量高的技术，如合理利用3S技术：全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）。3S技术可以提供更加合理和科学的数据支持，以更好的对森林公园进行规划。②在森林旅游发展上，森林康养正日益成为生态旅游发展的主要业态。在避免过渡开发与人为干扰的前提下促进自然与人类的积极互动，提升群众幸福指数。充分合理利用森林资源，除视觉景观资源外，自然声音是独特而无与伦比的生态特征，可以为游客提供有益的、恢复性的森林体验，促进身体和精神上的恢复；开展可以促进精神复愈、修身养性、延缓衰老等的森林“五感”体验活动。