脱贫攻坚与乡村振兴需要持续推动政策创新——兼评《公共政策、农业发展与减贫》

蒋和平

（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

当前，我国正处于脱贫攻坚和乡村振兴两大战略实施的交汇期，通过持续、稳妥的政策创新，形成有利于农业农村发展的制度框架和政策体系。这既是顺利实现精准脱贫和乡村振兴战略目标的现实需要，更是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。蒋辉博士带领科研团队，撰写的《公共政策、农业发展与减贫》一书紧紧围绕当前精准脱贫和乡村振兴现实战略需要，构建了一个由公共政策、农业发展、减贫效应构成的内生式减贫理论体系，并通过大量的实证研究和案例分析，全面验证了这一理论逻辑的客观存在性和现实可行性，进而提出了有针对性的政策建议。本文在对蒋辉博士新近出版的《公共政策、农业发展与减贫》一书进行评述基础上，结合脱贫攻坚和乡村振兴这两大战略实施的背景，就公共政策创新、农业发展与减贫三者间的内在逻辑关系进行相应探讨。

目前经济学界对于公共政策与减贫关系的认识实际上是伴随着对贫困问题认识的深化而不断发生转换。从最初的布思（C. J. Booth）和朗特里（B.S. Rowntree）有关“绝对贫困”和收入导向型贫困减缓政策，到贝弗里奇（W. H. Beveridge）提出的“福利国家”政策体系，其背后体现的是对贫困概念单一维度的认识，简而言之，他们认为经济方面的贫困才是贫困的主要方面[1]，因而政策体系设计应该更多的面向减缓收入贫困。但后续研究及一些实践表明，过多关注收入贫困，往往会使政策偏离改善人们生活质量的终极目的[2]。阿玛蒂亚·森的研究使得人们深化了对贫困的理解，使得我们对于贫困和剥夺的性质超越了传统认识，这种视角拓展对于政策实践的影响是直接的[3]，它使得政府在制订扶贫政策时，要更加注重能力、机会、权利的价值。2019年诺贝尔经济学奖得主阿比吉特·班纳吉（Abhijit Banerjee）、埃丝特·迪弗洛（Esther Duflo）和迈克尔·克雷默（Michael Kremer）三位学者将实验方法引入到公共政策设计与评估中，更是显著提升了政策减贫的科学性和有效性[4-5]。但是这些有关减贫的经典研究更多的关注于政策与减贫之间的直接关系，而忽视了农业产业在其中所起的中介作用。对于公共政策、农业发展与减贫三者之间的关系研究相对比较薄弱，而中国情境下的类似研究更是缺乏。

1 政策创新是脱贫攻坚与乡村振兴的必然要求

创新是乡村全面振兴的重要支撑。创新是深化改革的主要动力，也是引领发展的主要动力[6]，破解脱贫攻坚夺取最终胜利以及有效解决乡村振兴面临的诸多现实制约，同样需要用好政策创新这把金钥匙。

在蒋辉的著作中，将公共政策作为一个重要变量引入到农业减贫的分析框架中来，深化了贫困情境下公共政策的作用机理研究。通过构建一个涵盖了公共政策、农业发展与减贫三个子系统的复合系统，对这一系统的内部协同效应、协调程度进行耦合分析。研究表明，公共政策在推动农业发展进而促进贫困减缓的过程中效果显著，且其影响呈现一定规律性，云南、贵州和四川三省的实证研究表明，随着减贫的情况发展，这一复合减贫系统的变化趋势也开始发生变化，相应的减贫政策需要进行有序调整。由此可见，公共政策在农业农村发展、精准脱贫方面发挥了显而易见的作用，要打赢脱贫攻坚战，就必须持续推进政策创新，而全面实施好乡村振兴战略，更需要不断的政策创新。

脱贫攻坚和乡村振兴面临的各种问题需要内力和外力共同作用才能从根本上得到解决[7]，这既不可能完全通过农业农村自身发展来根除固有的弱势，也不可能靠简单的外部“输血”来形成持续发展动力，只有在城乡一体、城乡融合发展中，充分保障农业的基础地位、农村的根本地位和农民的主体地位，形成农业农村的内生发展动能和城乡要素双向流动的良性机制才能得到根本解决。推进农业农村现代化，应当进一步确立农业农村优先发展的地位，通过创新理念、创新模式、创新机制体制，千方百计激活农业农村发展要素，增强发展动力，让农村闲置资源重新焕发生机活力，让旧资产衍生出新价值。应当进一步转变农业发展方式，在继续坚持农村基本经营制度基础上，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，积极探索多种形式的适度规模经营实现途径，有效推动小农户和现代农业发展的有机衔接，继续大力培育各类新型农业经营主体。应当积极培育农业发展新产业、新业态和新模式，有效拓展农业多种功能，推动城乡要素双向自由流动，有效促进城乡市场融合、产业融合和资源融合。应当积极践行绿水青山就是金山银山的理念，把生态优势转变成经济优势，推动农业农村绿色发展。

全面实施乡村振兴战略，应该在有效推进城乡融合发展的过程中，统筹兼顾好新型城镇化建设和社会主义新农村建设这两个方面。但目前城乡发展不平衡、不协调问题依然存在，影响城乡融合发展的体制、机制和障碍尚未根本消除，需要通过深化城乡改革和制度创新，建立健全城乡融合发展的体制、机制和政策体系，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务和生态保护等方面的相互融合和协调。因此，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，可以有效促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业和信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。

2 农业发展是脱贫攻坚和乡村振兴的根本保障

党的十八大以来，党和政府高度重视培育贫困地区的内生能力，通过政策扶持、资金引导、宏观调控、金融信贷等多种方式极力培育和扶持地方特色产业。公共政策作为外力直接驱动减贫的方式逐渐为产业扶贫方式所取代，通过政策扶持形成地方特色产业，进而通过产业发展带动贫困地区和贫困人口增收致富的减贫路径已经成为公认的有效减贫之道。

既有的研究和实践表明，在诸多减贫产业中，农业对于减贫的效应是十分显著的[8]。蒋辉在其专著中通过引入中介效应理论，将农业发展作为中介变量，系统探讨了农业产业在公共政策减贫过程中的中介效应、作用机制和运行模式，同时对农业发展在政策减贫过程中的中介作用效果进行了定量测度。随着减贫事业的发展，产业扶贫方式也应该随之发生转变。《公共政策、农业发展与减贫》一书的研究表明，政策扶持对农业发展和减贫的促进作用在进入后脱贫时期已经呈现了边际递减的趋势，农业减贫的中介效应呈倒“U”型发展特征[9]，在2005—2010年期间，农业发展对政策减贫的中介效应是逐年递增的，而从2011年开始，这种中介作用开始呈现下降趋势。这从侧面说明了我国扶贫攻坚工作已经真正进入了攻坚克难阶段。这一结论表明，后脱贫时期政策导向应该由产业扶贫初期的扶主体、育产业逐渐开始向强基础、助升级转变，如此才能在整体脱贫攻坚任务完成后持续巩固脱贫成果。政策的直接减贫方式已经不能适应新一轮的减贫要求，2013—2018 年中央财政投入的专项扶贫资金累计达到3883亿元，年均增长16.9%，但在2020年脱贫攻坚战任务完成后，专项减贫资金投入强度、人才帮扶规模、对口帮扶力度等外力可能会趋于减弱。因此在后脱贫时期通过政策持续创新和转型，进一步夯实农业发展基础，充分发挥当地特色、优势资源，适度引进工商资本和其他生产要素，适时采用新技术、新设备和新的经营管理模式，有针对性的扶持新型农业经营主体，通过市场化手段做大做强地方特色优势产业，进一步完善农业发展的利益分配和共享机制是十分必要的。

另外，在继续坚持农村基本经营制度基础上深入推进农村改革，为城乡要素双向流动和城乡融合发展创造更为坚实的制度条件也是至关重要的。当前加快推进农村承包土地“三权分置”的制度变革进程尤为重要。平等保护并进一步放活土地经营权，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放开放活农村宅基地和农民房屋使用权，建立农村集体经营性建设用地入市制度等方面的力度应进一步加大。只有这样，才能持续巩固脱贫攻坚成效，也才能从根本上实现农业强、农村美、农民富。

3 理论创新的价值在于其实践性

理论创新的价值在于其实践性，在于其能对社会发展实践中的各种重大现实问题作出正确的分析和解答。创新始于实践中对问题的发现，面向的也是如何解决实践中发现的各种问题，这是理论创新的过程，更是理论创新的生命力所在。《公共政策、农业发展与减贫》一书构建出了一套相对合理的内生式减贫理论体系，通过耦合分析方法和中介效应分析方法对上述理论进行了科学的验证，具有丰富的理论价值；同时运用案例研究的方法，探讨了贫困地区农业产业扶贫的典型模式与运行机制，有着深刻的现实应用价值。该书围绕公共政策推动农业发展，农业发展带动减贫目标，构建出的“公共政策—农业发展—减贫”的三位一体减贫理论框架，有利于进一步丰富和充实新时代中国特色扶贫理论体系，尤其是有助于拓展产业扶贫和乡村振兴相关领域的问题研究。

对脱贫攻坚和乡村振兴实践而言，该书从加强政府扶持力度，促生内在减贫机制；大力发展农业产业，完善扶贫产业链条；整合多元政策资源，培育产业扶贫新模式；调整农业政策结构，完善支农政策体系；推进政策重心转移，转变农业减贫着力重点等方面给出了具体的政策建议。这些政策建议对于今后我国减贫发展和乡村振兴战略实施过程中的政策创设和创新，提供了颇具价值的借鉴，可供从事扶贫开发和农业经济研究的学者参考，也可作为相关政府管理部门工作借鉴之用。