产权交易盘活农村“沉睡”资源——江苏省扬州市农村产权交易市场改革的实践和启示

作为农村产权制度改革的重要组成部分，农村产权交易市场为交易双方提供了流转交易的平台、场所和配套服务，是农村资产资源化的重要载体。农村产权交易市场改革是实践和政策共同推动的更有效率的市场安排。近年来，江苏省扬州市按照党中央、江苏省关于深化农村产权制度改革和规范农村集体“三资”管理的要求，以省农村改革试验区建设为契机，深化农村产权制度改革，全力推进农村产权交易市场规范化和标准化建设。

一、扬州市农村产权交易市场建设成效

扬州市农村产权交易市场建设一直位于江苏省前列。2014年10月率先建成“市—县—镇”三级农村产权交易市场服务体系。2015年率先在全省推广应用市-县-镇三级农村产权信息服务平台体系。2019年12月24日，江都区完成江苏省“农户承包土地经营权”线上竞拍第一单。建设成效显著体现在以下四个方面：

实现交易规模稳步增长和交易品种多样化。至2019年底，全市农村产权累计实现流转交易36778笔、交易额83.68亿元，交易笔数从2014年的114笔增长到2019年的15151笔，增长约133倍，成交金额从0.6亿元增长至20.47亿元，增长约34倍。农村产权流转交易品种拓展到农村承包土地经营权、农村集体养殖水面经营权等9个品种。

规范“三资”管理，助力集体经济发展。“三资”台账全面建立。各村按类别建立农村集体“三资”管理台账，全面反映农村集体“三资”基本情况，做到数据真实、家底透明，确保账实、账账相符。资产资源权属得到明晰。只有产权明晰的农村资产资源才可入市交易，从而倒逼农村各类资产资源进行确权。资产资源监管更加透明，推进农村产权尤其是集体资产入市交易，克服了非正规交易的弊端，增加产权交易管理透明度。

规范集体产权交易，提升乡村治理效率。农村集体产权入场交易前，必须取得集体组织成员代表会议表决通过，解决了少数人说了算的问题；利用产权交易市场多方征集意向受让方，解决了资产资源租赁发包优亲厚友、私下交易等问题；在村务公开栏发布交易公告和成交公告，保障了村集体组织成员的知情权和监督权；成交合同由交易市场提供规范版本，减少了合同不规范问题，避免村集体经济组织和受让方矛盾纠纷；产权交易产生溢价惠及相关农户，促进了农民增收；交易规范化维护了群众合法权益，促进了党风廉政建设，干群关系进一步和谐，农村社会进一步稳定。

提高农民收入，实现村集体增收节支。产权交易市场正式运行以来，农村承包土地经营权流转交易规模大幅度提升。截至2019年底，农村承包土地经营权流转11666笔、流转面积110.74万亩，合同交易额49.21亿元，交易溢价1.24亿元（江苏省农村产权交易信息服务平台从2016年开始统计交易溢价）。2016年以来，全市农村集体经济组织的资产资源交易溢价约17518万元，村均增收16.2万元；涉农资金项目交易溢价约7773万元，村均节支7.2万元。

二、主要做法和经验启示

坚持政府主导原则，完善配套支持政策。加大政府专项资金扶持力度，农村产权交易中心是非营利性机构，资金主要来自于政府专项资金，政府着力改善农村产权交易实体平台的基础设施建设和加大信息服务平台的软件维护投入。市级层面要根据当地交易特点和需要，制定推进产权交易市场的建设和完善方案。出台引导和鼓励各类主体参与市场的办法，推进更多的产权交易从“私下活动”进入正规市场交易。严格规范产权交易全流程，交易前须明细产权，选择专业资产评估机构进行价值评估，严格进行过程控制，遵循标准化流程，及时规范地进行信息公开。

坚持创新工作，提升产权交易价值。创新工作思路，在现有的政策框架内，依托现有职能部门，建设规范的产权交易市场，创造性地开展农村产权交易工作，充分发挥市场配置资源功能，深入挖掘农村资源价值，开展增值服务。充分利用市场资源共享优势，探索与金融机构进行合作，创新性地推出小额、涉农类贷款产品，提升农村承包地经营权流转交易价值。

协同推动“线上”和“线下”市场建设。夯实“线下”实体平台。县镇产权交易市场是面向参与者的主要窗口，需要实体场所、设备等硬件资源以及长期从事产权交易、具有丰富实践经验的专业人才。做细“线上”信息平台。利用互联网等信息科技手段，积极推进云端交易，让参与方少走路，甚至足不出户就可参与市场，提高市场交易效率，降低交易成本。

加强宣传和绩效考核，激发内在活力。组织定期培训，尤其是面向乡镇领导干部和基层工作人员的培训，切实认识到农村产权交易的目的、意义和价值，提高从业人员的业务能力。注重典型宣传，推广典型做法，让更多的市场参与方认可和接受农村产权交易市场，积极参与市场交易。主动加强指导，对于农村产权交易进展相对落后的地方，要积极协助，解决实际困难，帮助开展交易。加大绩效考核力度并进行表彰奖励，线上线下考核同时进行。线上考核重点在于各地产权交易量、交易金额、市场占比等。线下考核重点在于交易市场的硬件设施是否符合规定、交易流程是否规范、数据资料的整理共享等。

加强交流合作，争取多方协作。加强与监管部门协作，及时向监管部门汇报不规范产权交易行为。加强与律师事务所、资产评估机构等中介机构的协作，争取专业人做专业事。加强与金融机构合作，积极进行金融创新，充分利用平台数据优势，破解三农融资难、融资贵难题。加强与相关政府部门合作，推动农村产权制度改革的深入，进一步确权赋能，为产权交易市场健康发展创造有利外部环境。

三、进一步完善农村产权交易市场的建议

尽管扬州市农村产权交易市场建设取得了显著成绩，但也存在一些问题，如部分乡镇产权交易市场行政管理不明确，存在多头管理问题；交易地域分布不平衡，个别行政村交易数量与其资产资源数量不匹配；农村集体小微工程项目未完全进场交易，土地经营权抵押融资进展缓慢等。下一步工作的重点在于：

进一步加强配套制度建设。根据国家和江苏省出台的相关文件，利用国家第二批农村综合改革试点的契机，进一步修改和完善相关配套制度，针对不同产权制定相应的交易准则、交易流程等。继续推进市场预警体系建设，合理确定不同产权交易警戒标准，防范交易风险。针对农村集体小微工程特点，建立集中打包投招标机制，将产权集中后统一流转，化零为整，减少交易成本，提高交易效率。

进一步加强督促检查。加强村级督查，重点督查场外交易，促进村集体产权入场交易，并提高集体产权交易的规范性。加强县乡产权交易市场督查，重点在于交易市场的建设、产权交易、资料管理的标准化程度。加强交易信息公开督查，重点在于产权交易双方资信信息、交易通知公告、成交公告等信息的及时合规披露。

进一步加强综合性市场建设和应用。加强与农村集体“三资”系统对接，将产权交易纳入农村集体“三资”系统管理，确保农村集体资产的阳光化运行。加强与种养大户、专业合作社、家庭农场、涉农企业等新型农业经营主体对接，为其提供配套服务。加强与涉农金融机构合作，充分发挥市场大数据优势，为银行、保险、担保等涉农金融机构提供市场信息，积极进行金融创新，搭建涉农金融机构参与市场的桥梁，推动农业发展、农民增收和农村经济健康发展。