行政诉讼第三人制度的不足与完善

朱星光

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

近年来，随着法治进程的加快和现实中不断出现的行政诉讼纠纷，侵害第三人利益的案件呈现逐年递增的趋势，正确合理地认定行政诉讼第三人、充分发挥行政诉讼第三人制度功效的必要性愈发突出。近五年来，全国各级法院共受理了行政诉讼案件1 941 688件，其中涉及到第三人的案件有138 257件，占比为7.12%；其中，2014年共受理194 816件行政诉讼案件，涉及第三人的案件18 405件；2015年299 027件，涉及第三人的案件24 187件；2016年408 697件，涉及第三人的案件26 599件；2017年498 836件，涉及第三人的案件32 075件；2018年540 312件，涉及第三人的案件36 991件(1)数据来源：中国裁判文书网http://wenshu.court.gov.cn/。2014年以来，涉及第三人的行政诉讼案件数在不断增加，而我国当前的行政诉讼第三人的界定标准等问题还存在一定争议。因此，探究我国行政诉讼第三人制度的不足之处，努力完善行政诉讼第三人制度，对加快推进我国法制建设、严格依法治国具有重大指导意义。

一、行政诉讼第三人的概念及特点

我们要分析任何一种事物，首先必须明晰其基本概念和特性，只有这样才能更好的把握该事物的基本理论和发展规律，从而更科学的把握该事物的发展脉络，更全面的了解该事物的问题、发展对策等[1]。因此，在探讨行政诉讼第三人制度的具体内容之前，必须对行政诉讼第三人的概念和特征进行初步的研究与界定。

(一)行政诉讼第三人的概念

第三人的称谓最初出现在我国民事诉讼法概念中，指的是在原被告之外的与案件有利害关系的人。在行政诉讼逐步完善以后，该制度被引入到行政诉讼，被称为行政诉讼第三人。在理论界对行政诉讼第三人的概念有不同的认识，其中较为典型的有关保英教授的观点。关教授认为，行政诉讼第三人是指在行政诉讼中，除原被告之外，为了维护其合法权益，申请或被通知参与到即将开始或者是已经开始的行政诉讼之中的公民、法人或者其他组织[2]。关保英教授的观点比较清晰的表述了行政诉讼第三人的概念，从这个定义可以看出，行政诉讼第三人包含四重要素，即主体要素、行为要素、目的要素、结果要素。从主体要素上看，第三人可以包括任何人，即除原被告之外的、存在有利害关系的任何人。从行为要素来看，是申请或者被法院通知参加正在进行的或者即将进行的行政诉讼。从目的要素来看，行政诉讼第三人参与诉讼是为了维护自身的合法权益。因此第三人的诉求可能和原被告某一方类似，也可能是完全独立的。从结果要素上看，行政诉讼第三人会参与到行政诉讼中并有可能对其权利义务产生影响。

(二)行政诉讼第三人的特征

行政诉讼第三人的特点也非常明显，主要表现在以下几个方面。其一，利害关系是界定第三人的关键。该特征是行政诉讼第三人最主要的特征，该特征也将行政诉讼第三人与民事诉讼第三人相区分开来。民事诉讼中也存在着第三人，但民事诉讼第三人中的利害关系一般是指民事诉讼的处理结果对该第三人有利害关系；而行政诉讼的特殊性是行政行为与第三人有直接的利害关系。在行政具体行为中，往往会涉及到第三人的利益，故而法律赋予了这部分自然人、法人或者其他组织相应的权利，即第三人的法律地位。其二，第三人参与诉讼的方式、时间有特殊性。这主要是相对于行政诉讼当事人来说的，在参与方式上，不是通过起诉或者应诉的方式参与，而是自己申请或者法院通知参与到已经进行或者即将进行的行政诉讼中来。从参与的时间上来看，在诉讼活动开始以后直至判决形成以前，第三人均可以参与到诉讼中来，而且没有审级的限制。其三，第三人具有自身独立的地位。虽然第三人不同于原被告，但是法律也赋予了其特殊的诉讼地位。例如第三人可以提出不同于原被告的诉讼主张。从诉讼制度来看，根据原被告及第三人不同地位，诉讼名称不同，分别被称之为本诉和第三人参加之诉。本诉是参加之诉的前提，但参加之诉又独立于本诉，其诉讼地位在法律上较为独特。

二、我国行政诉讼第三人制度现状及缺陷

我国行政诉讼第三人制度的发展历程是一个由无到有、由有到优的不断优化的过程。现行行政诉讼法中的第三人制度确立于2014年，体现在2014年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，即新行政诉讼法。新行政诉讼法的第29条集中规定了第三人制度，根据该条文规定，除了原被告之外，与案件处理结果有利害关系或与被诉具体行政行为有利害关系，为了维护自身权益而参与诉讼的公民、法人或者其他组织，即为行政诉讼的第三人[3]。该法条仅初步规制了我国行政诉讼第三人的法律地位和诉讼权利等方面的内容，总体上较为粗略，而关于行政诉讼第三人制度的类型划分、资格标准、参与程序、举证责任归属等问题，我国相关法律尚未对其作出明确规范。正因如此，在实际操作中，我国行政诉讼第三人制度所发挥的效用并不理想，行政诉讼第三人的合法权益难以得到精准、有效的保障。从目前的司法实践来看，该制度存在着一系列的具体缺陷，主要体现在以下几个方面。

(一)行政诉讼第三人的类型不确定

在我国，行政诉讼及相关法律均起步较晚，行政诉讼第三人制度的确立时间更晚，其发展的不成熟在所难免。从实践情况看，我国行政诉讼第三人制度存在类型不确定的问题。在我国理论界，对行政诉讼第三人类型的划分存在比较大的争议。部分学者认为，从行政行为的关联度这个角度来看，行政诉讼第三人可以被划分为必然性第三人、或然性第三人和预决性第三人；而另有一些学者认为，依照行政诉讼第三人与原被告的关系，可以将第三人划分为原告型第三人和被告型第三人；还有学者认为，根据行政诉讼第三人与被诉行政行为的利害关系，可以将其划分为权利型第三人、义务型第三人和事实关系型第三人。在我国司法实践中，对行政诉讼第三人的划分也没有明确的做法。一般在司法实践中，为了便于诉讼，行政诉讼第三人便出现了原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人之分。例如，行政处罚中未被起诉的一方会被划分为原告型第三人，而应当追加但是被告拒绝追加的会被列为被告型第三人，还有一种通知其参加诉讼以求查清案件事实的第三人则会被列为证人型第三人。虽然在司法实践中这种做法为查清案件事实提供了极大的便利，也避免了程序违法，但是在具体操作上依旧存在着不确定性和不统一性，其制度性的弊端比较明显。此外，民事诉讼中的第三人分为有独立请求权第三人与无独立请求权第三人，而在我国的行政诉讼第三人制度中并无类似区分。行政诉讼第三人类型划分上的不明确，造成了司法实践中第三人权利义务的混乱，最终法院在适用法律过程中缺乏明确的依据，只能依靠法官的自由裁量权进行判断；而自由裁量是主观的，这必然导致司法实践中关于第三人类型划分方面的裁判标准不统一。最终的结果是行政诉讼第三人的权利得不到应有的保障。因此，从总体上看，进行科学合理的行政诉讼第三人的划分具有重要的意义。不仅能为法院的司法裁判提供明确的法律依据，而且能够为第三人的合法权益提供一定的保障。

(二)行政诉讼第三人利害关系的界定不明晰

从我国现行行政诉讼法第29条的规定中，我们可以了解到，在行政诉讼中，一个主体要成为第三人，必须满足所诉具体行政行为或案件处理结果与该主体之间存在有利害关系这一条件；而无论是具体行政行为还是案件处理结果，这一条件的核心皆在于利害关系。此外，“利害关系”一词无论是在民事诉讼法还是行政诉讼法中，都成为了判断第三人标准的重要依据。然而，行政诉讼法中因为涉及到很多种类的具体行政行为，每一类行政行为对第三人利益的影响方式、影响程度各不相同，笼统地从与具体行政行为有利害关系的角度来判断是强人所难。这主要源于我国法律中，没有将利害关系的内涵予以阐明，造成利害关系的范围不清晰。对于利害关系的界定，在实务界和理论上一直有争议。在理论界，有按照利害关系程度进行界定的论述，也有根据事实或者法律进行程序界定的理论[4]。对于这些争议性问题在法律上一直悬而未决。由于利害关系界定上的不清晰，导致理论和实务中操作的不一致，也不利于统一司法实践中的裁判标准和发挥法律的规范性作用。

(三)行政诉讼第三人的地位和权限不明确

行政诉讼第三人的地位、权限不明确的问题在我国行政诉讼法律制度中是存在的。第三人的地位和权限可能因为其身份的不同而不同，故而需要予以明确。例如，在行政诉讼中，第三人诉求可能与原告类似，也可能完全独立，因此，第三人的地位和权限不同于原告。与被告相比，作为被告的行政机关，其权力有强制性，法律往往在诉讼中对其权利进行限制。而作为第三人，显而易见，其地位与权限也不同于被告。但在我国行政诉讼法律制度中，由于行政诉讼第三人的类型不确定，致使我国行政诉讼第三人的地位和权限因第三人类型的不确定而混杂、模糊。在原告型第三人中，享有原告类似的权利；但在类似被告的第三人中，由于被告是行政机关，因此对其权利作了必要的限制，但是这对于非行政机关的第三人显然是不公平的。法律上没有对第三人地位和权限作相应的细分导致我国第三人的法律地位和法律权限受到较大的限制。因而，从上述分析看，对第三人的诉讼地位和权限进行进一步的细化区分，对于保障司法公正性和当事人权益保护具有重要的作用。

(四)行政诉讼第三人的诉讼参与程序不具体

通过前文对行政诉讼第三人的特点阐述，我们可以认识到行政诉讼第三人参与诉讼的时间具有特殊性，在一二审期间都可以参加。但是，对于第三人参与诉讼的具体程序，法律并无明文规定，这也可能导致损害第三人的合法权益。从审级角度来说，理论上第三人在一二审期间均可以参加到诉讼中来，但是一审中第三人参加诉讼和二审中第三人参加诉讼的权利义务影响是不一致的。让第三人在一审参与诉讼能更好的保障其诉讼权利。可如果第三人在二审时才参加到诉讼中来，势必会影响第三人的上诉权。因此，从审级角度看，没有明确的时间点在实质上也会一定程度地损害第三人的诉讼权利。而对于此种理论上的探讨，也存在着不同的声音。例如学者马怀德认为，行政诉讼程序在一二审阶段实际上是完整一体的，第三人无论是在一审还是在二审参加诉讼，其参与到诉讼程序中都是为了便于法院查清事实真相，从而保护各方当事人及第三人的利益。上述理论上的争议并没有在法律上予以解决，相反，此种争议在现实司法实践中却越来越多的体现出来，需要通过法律制度予以规范。在司法实践中，一些法院为了尽快查明事实真相，将第三人参加诉讼的时间界定为一审期间，这虽然能鼓励第三人及时保护自身利益，但是对于特殊情况下一审中没有参加的第三人的利益造成了实质损害。因此，立法时需要通过具体法条来对第三人参加诉讼的准确时间予以界定，从而提升司法审判效率。

三、完善行政诉讼第三人制度的建议

当前，我国行政诉讼第三人制度中存在有第三人类型不确定、利害关系界定不明晰、第三人诉讼地位和权限不明确及参加诉讼的程序不具体等问题，这些问题制约着我国行政诉讼第三人制度功能的发挥[5]。因此，需要有的放矢，从制度层面提出更完善的建议，从而保护行政诉讼第三人的利益，促进司法的公平公正。

(一)明确行政诉讼第三人的类型划分

上文已提及，我国行政诉讼第三人类型不确定，这很可能导致第三人利益受到损害。因此，首先需要通过法律明确界定第三人的类型划分。从域外的经验来看，在行政诉讼法领域，以德国、日本为代表，其法条均对第三人的类型作了明确与细化，以期增强第三人制度的实际可操作性。以德国为例，在其法律和司法实践中，根据案件判决结果与第三人的关系，德国行政诉讼法将第三人划分为普通诉讼参加人和必要诉讼参加人，与案件处理结果存在间接关系的诉讼参加人为普通诉讼参加人，与案件处理结果存在直接关系的诉讼参加人为必要诉讼参加人。《联邦德国行政法院法》第2款规定：“就争讼法律关系参与之第三人，如裁判对之亦必须合一确定者，应命其参加”[6]。德国法律的这一规定，直接列明了行政诉讼第三人参与的类型。这一做法对于我国极具借鉴意义，我国或可将具体行政行为或者案件判决结果与第三人的关系划分为直接关系和间接关系，据此进一步细化第三人的类型，将有直接关系者定为必要行政诉讼第三人，将有间接关系者定为非必要行政诉讼第三人或普通行政诉讼第三人。如此，既有助于提升法律条文的可操作性，也有利于为不同类型第三人权利义务和诉讼地位的划分提供合理依据。

另外，笔者认为，从第三人与本诉的关系这一视角出发，将行政诉讼第三人划分为原告型第三人、被告型第三人和独立型第三人三大类型，也应是迄今为止较为契合司法实践实际情况的划分模式。原告型第三人在行政诉讼中，可以赋予其类似于原告的诉讼资格，但其因为与原告有对立关系，故其不是原告，地位和权限类似于原告。被告型第三人在行政诉讼中相当于行政机关的地位，但因为其不是被诉对象而且不具有作出具体行政行为的主体地位，故其不是被告，但是其地位类似于被告。最后一类是独立型第三人，其诉讼请求独立于原被告，此类第三人的利益保护显得尤为重要，该类第三人参与诉讼的目的完全不同于原被告，故其地位比较特殊，需要独立划分该类第三人。

(二)明确行政诉讼第三人利害关系的界定

利害关系的界定无论是在传统的民事法律中，还是近些年来不断发展的行政法律中，都具有一定的争议性，其界定也具有复杂性的特点。利害关系的范围界定对于行政诉讼第三人的资格界定有实质性的影响。在界定利害关系时，要注意综合把握。利害关系的界定需要从以下三个方面来把握。

其一，利害关系是一个相对的影响关系。此处的利害关系指的是具体行政行为或者案件的判决结果对第三人的利益有直接的影响或者间接的影响，此种影响关系称之为利害关系[7]。例如，某行政机关将某一种特许经营权许可给甲，而这种许可行为对参与申请的乙的利益有直接的影响，可能导致其直接经济损失，此时可以认为该具体行政行为对乙有利害关系，因此乙可以是该案的直接利害关系人即必要行政诉讼第三人。

其二，将利害关系的界定与直接、间接相联系。在界定利害关系时要与直接利害关系和间接利害关系相联系，而不能将利害关系割裂开来。在日本和德国的行政诉讼法律中，都是将利害关系与直接和间接相联系从而界定其利害关系程度。对利害关系的界定如果单独割裂开来，既没有必要，而且很难做出准确的界定。

其三，将利害关系的界定与个案相联系。在具体行为中，有的是授权性的具体行政行为，有的是义务性的具体行政行为，还有的是权利义务相一致性的具体行政行为。不同的具体行政行为在具体个案中涉及到的利害关系不同，对不同当事人的影响也不尽相同，这就意味着界定利害关系必须联系到具体的个案。

从《行政诉讼法》第29条的规定中可以看出，第三人资格标准的界定实际上是在围绕着是否具有利害关系来进行判断的。利害关系的判断是法官自由裁量权的重要内容，在借鉴其他国家法律的基础上，笔者认为，要在司法实践中进一步明确利害关系的内容，为行政诉讼第三人资格的确定提供一个更加规范的限定。在具体案件中，法官可以根据“法律利益”和“事实利益”作为双重标准进行行政诉讼第三人资格的判别。具体而言，法律利益是指法律、法规所要求的行政主体应当予以保护的第三人的合法权益，是行政主体作出行政行为时应当考虑到的可能出现或存在着的第三人的合法权益。事实利益是指在行政主体做出行政行为时对第三人造成了损害，且损害和行政事实之间存在着因果关系，第三人可以通过行政诉讼的方式对其予以维护的合法权益。在具体的司法实践中，法律利益的损害多见于抽象行政行为和具体行政行为，而事实利益的损害则是针对行政事实行为。

“利害关系“并不是一个笼统的概念，其界定也不应只遵循一个笼统的标准，而应在一个概括性定义的基础上，结合个案进行分析。例如，在一起行政赔偿案件中，甲某、乙某、丙某共同与一家污染的企业协商污染赔偿问题，在协商过程中，因为就方案不能达成协议，甲某情绪激动与企业发生了肢体纠纷，乙也参与了纠纷，而丙等其他人没有参与其中。后来，企业报案，派出所到现场调查处理，最终处理结果为对甲处以拘留10天，对乙处以罚款500元，对其他人不作处理[8]。该案中，受到派出所行政处罚的仅甲、乙，但是如果单从概念上看，企业、丙、其他人都与处罚有一定的因果关系，但是从个案来看，丙、企业、其他人并不能构成该案中的第三人。丙与甲乙不具有行政法律关系，因此排除其第三人地位；丙、其他人与甲乙之间有牵连，但是与具体的处罚没有牵连，因此其与派出所之间没有行政法上的“利害关系”，故该案中丙、其他人也不能成为第三人。而在该案中，若甲发起诉讼，乙可以成为原告型第三人，因为乙与甲之间有牵连关系，其地位和权限类似，因此，乙在该案中可以成为原告型第三人。另外，利害关系的把握也应给予法官一定的自由裁量权，让法官通过诉讼中的证据、事实对是否属于第三人进行认定和排除。这既可以减轻固定规则的不灵活性所造成的弊端，又能够保证在规则的约束下法官行使自由裁量权的规范化。

(三)明确行政诉讼第三人的权限和地位

明确行政诉讼第三人的权限和地位对于行政诉讼能否顺利进行有着至关重要的作用。在司法实践中，第三人的地位和权限是和第三人的身份和类型相关的，前文中已经建议在第三人类型的界定时根据其诉求划分为三类，即原告型、被告型和独立型，三种类型的第三人的权利义务实质上是不一样的，因此在司法实践中界定第三人身份类型的同时，需要对其地位和权限作进一步的区分。在原告型第三人的地位和权限界定时，可以根据原告的诉讼权利和诉讼地位进一步优化，让第三人享有一些原告的权利，但同时可以有自身独立的需求。被告型第三人地位和权限的赋予要更加重视，因为法律对于行政机关的权利赋予给予了一定的限制，但是作为第三人，没有行政机关的强制权，因此其地位和权限要有一定程度的恢复，不能加以过多限制。独立型第三人的地位和权限则可以根据需要更加灵活地赋予。在界定第三人的地位和权限时，不能将其权限与地位与原被告相混同，这是有实质区别的，原告型第三人对权利的放弃不能引起撤诉的效果，被告型第三人对权利的放弃不能构成缺席判决的结果无效。

此外，针对必要型第三人和普通型第三人的权利赋予亦应加以区别。日本等一些国家和地区的行政诉讼法则将行政诉讼第三人分为必要共同诉讼参与人和利害关系人之独立参与人两种，亦即普通诉讼参与人和辅助诉讼参与人，其划分标准则是行为人涉案程度的高低[9]。在法律地位和权限上，普通诉讼参与人参与行政诉讼时的诉讼请求须与当事人的诉讼请求合一，由法院进行合并审理。辅助诉讼参与人参与行政诉讼的依据是以未生效的判决对其权利造成损害为前提的，这种利益不包括现实的其他利益，只是将法定范围内的利益限定起来。因此，为了解决我国行政诉讼中第三人的权限和地位问题，笔者建议，具体的审判制度中有必要将第三人进行划分，对于必要型第三人可以有自身独立的诉讼主张、事实依据，其权利与原被告的权利基本类似，可以提起上诉等等；而对于普通型第三人，仅赋予其参加诉讼的权利即可，类似于提出独立主张、提出上诉等实质权利不能赋予。这样既可以保护第三人的权益，也一定程度节约司法资源。

(四)明确行政诉讼第三人的诉讼参与程序

针对行政诉讼第三人的诉讼参与程序问题，我国现行行政诉讼法还未作出明确的规定。例如，我国行政诉讼法中对于第三人何时参与到行政诉讼，并未进行清晰的说明。这主要是因为立法理念的冲突导致的。作为大陆法系代表之一的德国和日本，其法律中关于行政诉讼中第三人参与诉讼时间的规定较为相似，即行政诉讼第三人在参与诉讼的时间上并无限制，在诉讼终结前的任何审判阶段，第三人均可加入到诉讼程序之中[10]。而我国司法界对于行政诉讼第三人参与到诉讼程序中来的时间点的问题上，主要存在着两种观点，一种观点认为行政诉讼第三人应该在案件受理后，在一审判决前参与到诉讼过程中；但另外一种观点认为，行政诉讼第三人在二审判决书出来之前都可以参与到诉讼过程中来。

笔者主张第三人参与行政诉讼的时间应该是二审终结前，主要原因在于：一方面，从第三人参加诉讼的目的看，有利于维护当事人权益。第三人之所以参加到行政诉讼中来，主要是要表达自己的观点，向法院和法官阐明自己的观点，对案件的相关事实发表自身的意见，从而维护自身的合法权益。从这个角度看，第三人无论是在一审中还是在二审中参与到诉讼中来，都可以发表意见，阐明事实，对当事人的权利维护没有实质性影响。另一方面，从法院审理案件的角度看，有利于查清案件事实。让当事人参与到诉讼中来，而不在审级上作出限制，能充分保障行政诉讼第三人适时参与到案件审理中，从而说明案件相关的重要事实。特别是在法院无法查清案件事实的情况下，第三人的参与可以说明案件事实情况，帮助法院了解相关事实。而且第三人相对于案件当事人而言，案件事实对其实质的权利影响并不大，更会阐述案件的客观真相和事实，从而更容易帮助法院查清事实。从这个角度看，允许第三人在二审时参与到诉讼活动中来，有利于帮助法院查清案件事实。

将行政诉讼第三人参与诉讼的时间点规定为二审终结前，这一点可在我国行政诉讼法中明文规定出来。案件进入二审阶段，正是处于一审判决尚未生效，案件事实将清未清，案中矛盾将解未解的状态，而在整个案件获得一个明确、生效的判决结果之前，第三人加入到诉讼程序中来是可以被接受的，这不会影响到司法审判的公平公正和严肃权威，反而有助于提高司法审判最终结果的合理性。而若考虑到审理程序，上述做法也不会违背二审终审制度。一些学者主张让第三人在一审时参加到诉讼中来，是为了更好的保障当事人的二审终审权利和二审终审的诉讼制度；但是，笔者认为，第三人参与诉讼的时间并不会影响到二审终审制度，不会造成一审终审的后果。第三人在二审时参加到诉讼活动中来，可以根据具体情况，对其诉讼权利和二审终审制度予以保护。如果第三人与原被告一方有相同的利益诉求，在二审时，其地位类似于原被告一方，二审时法院会因为一审违反程序而发回重审，此时就不存在违背二审终审的问题。如果第三人的利益诉求不同于原被告各方，法院也会根据其自由裁量确定最终的判决结果，一般会直接判决或者发回重审，这样也不会违背二审终审制度。

例如，在某市中级人民法院审理的周某诉某县人民政府行政赔偿一案中，二审时，第三人某有限责任公司申请参加诉讼，经法院审查后发现，某有限责任公司的诉求同原告一致，而且原告与被告之间存在利害关系，因此，法院以一审违反法定程序为由将案件发回重审，原审法院经过再次开庭审理，理清了前因后果，最后作出判决，当事人均服判息诉，第三人某有限责任公司的权利也得到应有的维护。从该案看，第三人参与的时间并不影响最后的判决结果，关键在于法院要灵活根据法律规定，对当事人及第三人的实体权利、程序权利给予公正、适当的保护。

四、结论

行政诉讼第三人制度不仅关系到第三人利益的保护，还关系到是否节约司法资源和司法公平公正，因此需要合理科学的完善行政诉讼第三人制度，其中的关键便是要考虑到第三人诉讼参与时间、利害关系的界定等因素。从行政诉讼第三人诉讼参与时间来看，一审参与是常态，二审参与是例外但应当被法律明文允许。从行政诉讼第三人的地位和权限看，应该根据第三人的类型及需要灵活把握，并应给予法官一定的自由裁量权。而行政诉讼第三人的类型划分及利害关系的界定，则更是整个行政诉讼第三人制度的根基所在。通过上述视角的探索研究，有利于进一步阐明我国现行行政诉讼第三人制度中的不足之处，从而多角度、多层面地发展和完善行政诉讼第三人制度，为保障我国行政诉讼第三人的合法权益奠定法律基础。