农村低保制度保障对象瞄准：错位与矫正——基于F市Q村的实地调研

张国海，夏聪明，阳 慧

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

一、 问题的提出与文献综述

农村低保制度是我国社会保障体系的重要组成部分，有利于缓解和消除农村贫困。自2007年我国农村全面实施低保制度以来，保障人群不断扩大，保障水平持续提高，运行机制逐步完善，为贫困人口基本生活提供了有力的保障。据民政部相关数据显示，2018年我国农村低保覆盖人口达到3 940.6万人，相比2007年增加了10.5%。然而，在农村低保制度实际运行中，保障对象瞄准仍然不够精准，出现了“关系保”“人情保”“欺瞒保”“维稳保”等低保对象瞄准错位问题。农村低保对象瞄准的不精准，使这一制度的实施效果大打折扣。

我国学者关于农村低保制度的研究，主要集中在以下两个方面。一方面，是对农村低保政策制定的研究，学者们认为农村低保政策不够健全，需要进一步完善。贺大姣、胡象明[1]和邓大松、王增文[2]都认为农村低保资金来源渠道比较单一，由于各地区的经济发展不平衡，低保资金支出会给经济不发达地区财政造成困难，对此提出低保资金要多方主体共同负担。童星、王增文[3]认为我国农村低保标准过于单一，忽视了农村贫困家庭之间的差异性，按照统一标准执行低保制度不能有效解决不同类型贫困人口的基本生活问题。宋扬、杨乃祺[4]在实地调查的基础上发现低保户的家庭收入难以核算是制约低保瞄准效率的关键因素。另一方面，是对低保制度运行中存在的问题及对策研究。安永军[5]认为低保对象的瞄准是反映低保制度具体实施效果的重要环节，家计调查和社区评议这两种机制在低保瞄准中发挥不可替代作用，当前社区评议机制在实施中面临很大的困境，此时就要引入家计机制，这种转变有利于我国农村低保治理更加精准化、规范化。焦克源、张婷[6]提出在低保制度的实施中存在拼保、人情保、轮保等低保异化现象，严重背离了农村低保制度的初衷，要加强对农村低保制度的监管。仇叶、贺雪峰[7]认为低保制度实施中的泛福利化，使低保制度偏离了底线救助的目标，对此要发挥低保的底线救助功能，完善低保专项救助制度。

当然，也有许多学者从其他角度来研究农村低保。李春根、廖彦[8]重点研究了农村低保对象的诚信机制建设，主要表现为人情保、关系保、拼保和维稳保等，从主客观两个角度分析导致农村低保对象诚信缺失出现的原因。此外，陈锋、朱梦圆[9]从技术治理出发，提出在技术治理的背景下农村低保仍然发生异化具体分为三种类型：欺瞒保、人情保和治理保，提出将实质正义作为衡量农村低保实施效果的重要指标，同时也要注重群众路线对乡村社会的影响。

总体来说，我国学者对农村低保制度运行的研究内容较为全面，成果颇为丰富，但也存在一些不足。一方面，已有的研究多是针对农村低保制度运行中普遍存在的问题，主要从市县级层面展开，而缺少对低保制度运行中的某一个问题进行深入剖析；另一方面，对农村低保制度存在问题的原因分析，学者大多侧重从制度设计角度进行深入研究，对农村低保在实际运行中出现的问题没有进行透彻研究。鉴于此，本文通过政策内在和政策外在因素，分析农村低保制度保障对象瞄准错位出现的原因，进而提出具有针对性的矫正措施。

二、研究方法与调研概况

(一)研究方法

主要通过田野调查的方式，采用深度访谈和文献研究的方法。在访谈中，主要访谈对象分为两部分：一部分是低保制度执行者，包括为T县民政部门相关人员、R镇民政所所长及Q村村长等；另一部分是相关群体，包括低保户、低保申请者以及普通村民等。

(二)调研概况

Q村位于T县东北部，距离镇政府所在地5公里，全村总面积3.5平方公里，耕地面积6 462亩，下辖十三个自然村，22个村民组，截至2017年底，全村总人口1 345户，5 373人。Q村以农业生产为主，主要种植小麦、大豆、玉米等农作物，村民收入来源比较单一。

2018年12月，以F市R镇Q村为调查点，通过对该村村干部和部分村民的深度访谈了解到，Q村是非贫困村，享受低保政策的人数为176人，其中有21人评选上低保是因为村干部用低保来安抚他们的上访或闹事行为，另有24人是村干部的亲戚或关系比较好的村民，此外，还有18人是由于谎报家庭收入而评选上低保。2018年下半年Q村低保对象每月低保收入见表1和低保保障对象的划分情况见表2。

资料来源：由笔者整理所得

资料来源：由笔者整理所得

三、保障对象瞄准错位分析

农村低保制度运行过程中，对象瞄准错位体现在诸多方面。本文主要从低保对象遴选困难、低保制度设计造成的“应保未保”、制度运行中存在“维稳保”以及低保执行缺少监督这四个方面来分析低保对象瞄准的错位现象。

(一) 低保对象遴选困难

农村低保对象遴选困难是导致保障对象瞄准错位的一个关键因素，而家庭经济状况核查是确定农村低保对象的一个重要环节，但在低保制度实际运行中，家庭经济状况核查一直都是个历史难题。农民的收入缺乏稳定性，不能用货币来衡量，这导致部分村民谎报，甚至伪造自己的家庭收入，会使基层工作人员在收入核查方面困难较大[10]。尽管很多省份都提出了应对措施，但目前仍缺乏一个行之有效的办法。在对Q村的实地调研中也印证了上述问题，农村居民家庭纯收入主要包括家庭成员全年农副业生产的纯收入和其他合法劳动收入，而家庭成员全年农副业生产的纯收入和其他合法劳动收入没有固定的标准也很难把控，甚至有些村民为了获取低保金，谎报自己家庭的实际收入，这会导致“欺瞒保”现象出现。在对Q村现任村长何某的访谈中得知，该村有18个村民由于谎报家庭收入而评选上低保，对于这种“欺瞒保”现象，作为村干部他们也束手无策。除此之外，家庭经济状况核查的工作量巨大，基层工作人员严重不足，造成部分工作人员以得过且过心理来应付低保申请户的家庭经济状况核查工作。

访谈一：对于家庭经济状况审查，我虽然是村长，有一定的权利，可以对我们村的村民进行调查，但是有些村民觉得成为低保户就可以享受国家的政策，便不愿意说出自己家庭的实际收入大概是多少，都学着隐瞒自己家庭人员的收入，我们作为村干部也没有办法。(Q村现任村长何某的访谈)

访谈二：在我们村除了个别家里因患大病或发生重大事故特别贫困的，很多家里情况都差不多，要说他家没钱评上了低保，我觉得我们家也没有钱呢，感觉村里评选低保的这个标准不清楚。(Q村普通村民李某的访谈)

(二)低保制度设计造成的“应保未保”

农村低保户的评选主要考虑收入贫困型家庭，而忽视了支出贫困型家庭。支出贫困型家庭未能及时纳入低保范围，造成农村低保边缘群体存在，低保对象的瞄准出现错位。低保制度是规定了人均收入、家庭资产状况以及家庭人员患病等情况作为低保资格的申请标准，但是这些规定只停留在制度层面，在实际的运行中，缺乏具体可量化的方案，出现不同基层人员根据自己的主观认识采取不同的异化措施。低保户的确定主要依据是村民的收入，而对于患大病的村民，他们的家庭经济收入可能在低保线以上的，但由于一场突如其来的大病，医疗费用的支出会使原本小康的家庭瞬间陷入贫困状态，这种类型的家庭称为支出贫困型家庭，他们往往处于农村低保的边缘地带，属于低保边缘群体，享受不到低保救助，出现“漏保”现象。

访谈三：我现在是患有尿毒症，以前没生病的时候是挣了不少钱，生活条件也不错，但是一生病，我要做手术、化疗之类的，之前挣的钱也都花光啦，村里评选低保户的时候我是申请了，但是村里干部说我们家去年的人均收入都在我们这边低保线以上，不符合低保的申请条件，就没有同意我申请低保。(Q村一位患大病非低保户张某的访谈)

访谈四：每次村干部把大家召集过来投票选低保户，都会跟大家说主要看家庭人均收入是否低于我们这最低生活保障标准，那些患大病家庭人员以前多数都在外务工，家庭收入还是不错的，我们也不大清楚他们生病后大概花了多少钱，所以大家都没有投他们。(Q村村民代表郭某的访谈)

(三)制度运行中存在“维稳保”

在低保制度运行的过程中，部分基层管理人员会迫于无奈纵容低保对象瞄准错位现象的存在。农业税取消后，村民和基层干部的关系发生转变，村民从以前害怕村干部转变为对村干部提要求，村干部不答应那些所谓的合理要求，部分村民就会选择上访，甚至有些村民采取极端行为对村干部进行要挟，而村干部为了维稳的需要，往往会采取“不出事”的逻辑答应村民的不合理要求，这导致农村基层治理陷入困境，社会秩序遭到严重破坏[11]。由于基层干部的这种“怕出事”和“不出事”行为，而实施的低保常被称为“维稳保”。为了防止与村民发生冲突，避免村民上访、要挟等集体事件出现，基层干部多会采取安抚措施，以免对自身的政治前途造成不利影响。Q村共有176人享受低保政策，其中21人评选上低保是因为村干部用低保来安抚他们的上访或闹事行为。这些村民多数既不了解什么是低保，更不知道申请低保需要具备哪些条件，但是由于成为低保户可以享受住房、教育、医疗及生活补助等方面福利，于是他们便想方设法成为低保户，以实现不当目的。而村干部常常以“怕出事”和“不出事”的逻辑来安抚此类村民，最终导致“维稳保”问题出现，农村低保对象瞄准错位，使原本应该享受社会救助的村民无法得到应有的保障。

访谈五：我们村有一个田老汉，今年69岁，有两个儿子一个女儿，儿女都在外地做小生意，收入也都可以，务农和子女的救济是他的主要经济来源，儿子家盖的都是楼房，装修也都很好，田老汉的家庭在村里算得上是比较富裕的，但田老汉每年都跟村里闹，非要村里给他办个低保，带着村里人去县城上访，上访没成功，就坐在村委会这边不吃饭也不回家，最后，村里拿他没办法，就给他评了低保。(Q村低保专干孙某的访谈)

访谈六：成为低保户可以享受到那么多好处，低保既然是国家给的，我们每个人都有权享受到，不管怎样政府就得给我办理低保。(Q村一位“维稳保”张某的访谈)

(四)低保执行缺少监督

农村低保制度执行缺少监管，会造成“关系保”、“人情保”、“欺瞒保”等低保瞄准错位问题出现。在对Q村实际调研中发现低保执行监督存在很大漏洞，主要表现在两个方面。一是上级政府人员有“偷懒”思想，他们觉得低保人员由下级村干部负责筛选，这些村干部对本村村民基本情况十分了解，如果他们再去审查就会比较繁琐，耽误时间，基本上没有仔细核对就通过了下级部门上报的低保名单。二是村民监督意识比较薄弱，这类村民主要分为两类：一类是经济条件相对较优越的村民，他们觉得自己经济条件不错，低保名额无论怎样分配都不会轮到自己，为此，他们便不关心低保的评选活动，更不去发挥自己的监督权；还有一类是文化水平较低的村民，他们多数是初中及以下的受教育水平，更多关注怎样种好自己家的一亩三分地，缺少对低保的监督意识。Q村低保制度执行过程中上级政府和村民都没有正确行使自身的监督权，导致“关系保”“人情保”“欺瞒保”等现象出现，从而致使低保对象瞄准错位。

访谈七：我们在镇上上班，现在一家四口人都住在镇上，对各个村上报的低保户的具体情况也都是通过村干部的介绍有个大概了解，一个镇上那么多低保户我们不可能一个一个去调查，所以很多时候村干部报上来的低保名单，我们简单了解一下也就通过了，这样我们自己的工作也可以省事了，何必给自己找麻烦呢。(R镇民政局局长刘某的访谈)

访谈八：我和妻子平时都在江苏这边做小生意，基本上也就过年才会回家，家里经济收入还可以，觉得低保名额无论怎样分配都不会轮到我们家，所以我们也都不关心低保户到底是谁，每次回老家都会听说村里的谁谁成为低保户之类的，但是觉得跟自己家没有关系，也就不关心这些事。(Q村普通村民辛某的访谈)

四、低保对象错位矫正的建议

如何避免农村低保制度保障对象瞄准错位现象的发生，实现低保保障对象瞄准的精准化？

(一)引入家计调查法，精准核算低保对象家庭收入

为解决农村家庭经济状况核查困难问题，应完善家计调查法，精准核算低保对象家庭收入[12]。家计调查法是一种比较新的收入核查方法，该方法是在对家庭成员信息核查成本过高、困难较大的情况下，访谈人只需对家庭人员的基本生活情况做记录，然后利用统计模型测算出家庭的大概收入，进而推测家庭的实际贫困状况。此外，基层村干部也要走访低保申请户的邻居，通过对申请户邻居的访谈，推测低保申请户家庭的大概收入。目前，我国农村贫困人口主要收入来源是务农和务工，两者都会受到众多不确定因素的影响，具有不稳定性和多样性，这导致基层村干部无法有效核算低保对象家庭收入状况，而家计调查法的引入可以有效解决这一问题。家计调查法应用到低保领域不仅可以提高基层村干部的工作效率、降低低保对象瞄准的成本，还可以避免低保对象瞄准错位现象的发生，提高低保救助瞄准的精准度。

(二)优化制度设计，将支出贫困型家庭纳入低保评定范围

任何制度的颁布实施都不是一蹴而就，需要在实践的检验中发现制度存在的不足，进而对这一制度进行不断补充与完善。低保制度设计本身具有模糊性，不够具体，原本的低保制度主要把收入贫困型家庭纳入低保评定范围，忽视了支出贫困型家庭的存在，导致该类家庭得不到应有的保障。对于患大病的家庭要依据家庭实际支出作为其申请低保的条件，只有依据支出来确定这类群体的低保申请标准，才能有效保障他们的基本生活，使他们尽可能不再为生活而担忧，促进社会公平与正义。为此，需要对低保制度进行优化，将收入贫困型和支出贫困型家庭同时纳入低保评定范围，在精准识别的基础上实现“应保尽保”，有效避免“漏保”和“错保”现象的发生，充分发挥农村低保的“输血”功能，实现农村低保对象瞄准的精准性，更好发挥低保政策作为社会保障最后一道防线的兜底作用。

(三)依托第三方机构，对低保对象进行精准识别

基层管理人员维稳心理的存在会导致低保对象瞄准错位，出现“能者得保、贫者失保”的现象时有发生。目前在扶贫工作监督方面，我国已经开始启动第三方机构来对贫困对象进行精准识别，并且取得了显著成效。这种方法我们可以推广到低保领域，通过第三方评估，对低保对象进行精准识别，这样不仅能有效避免“维稳保”现象的发生，解决干群关系紧张问题，化解基层管理人员与低保对象之间的矛盾，减少社会风险，还有利于推进社会救助工作实现精准化。

(四)建立三方监管，完善农村低保运行的监管机制

无论采取何种低保瞄准办法都会存在一定的漏洞，瞄准效果不可能完全无误，为此，需要建立三方监管，完善农村低保运行的监管机制。农村低保的监管机制不仅要发挥上级政府部门的主导作用，更应该引导村民积极行使自身的监督权。县级民政部门以及乡镇部门不应因为监督过程耗时又费力，而对村干部上报的低保名单绝对信任，应成立调查小组进行调查，保证每一人每一户的信息都要公正无误。对于村干部滥用权力的行为要严惩不贷，实行责任追究制度，同时要严格查处“欺瞒保”“关系保”“人情保”等低保瞄准错位问题。其次，村委会成员应认真核查每一位申请者的家庭实际收入，若申请人中有与村委会成员有血缘或直接亲戚关系的成员，该村委会成员必须回避，投票只有大于或等于2/3时申请才算合格，否则不合格。此外，普通村民不能把视野局限于自己家的经济收入，更应该积极学习低保方面的知识，发现不符合条件的低保户要主动与当地村干部沟通，必要时上报乡镇及上级政府部门。只有上级部门、村干部以及村民都主动发挥自己的监督权，才能避免“关系保”“人情保”“欺瞒保”等低保对象瞄准错位问题的出现，保证低保制度在阳光下运行。

五、结语

农村低保制度在维护贫困人口基本生活方面发挥了至关重要的作用，该制度的实施有利于缓解和消除农村贫困，但低保对象瞄准错位问题一直都未得到有效解决。本文通过对F市Q村的实地调研，发现低保对象瞄准错位现象主要表现为对象遴选困难、制度设计造成的“应保未保”、制度运行中存在“维稳保”以及低保执行缺少监督。为此，要精准核算低保对象家庭收入、将支出型贫困家庭纳入低保评定范围、精准识别低保对象、完善农村低保运行的监管机制，充分发挥低保制度的底线救助功能，促进社会公平正义。