农村土地经营权流转的实践与探索

张文静

靖边县位于陕西省北部偏西，属于黄土高原向内蒙古鄂尔多斯台地过渡地带，按照地形地貌可分为南部丘陵沟壑区、中部梁峁滩涧区和北部风沙滩水区。农村土地总面积661.64万亩，其中农用地627.48万亩，家庭承包耕地面积160万亩，乡村农户6万户，农业人口25.2万人，农村劳动力17万人。

一、现状

（一）经营主体发展现状。全县纯农户约5.2万户(家庭收入80%以上来自农业)，全县认定的家庭农场184家，截至2019年10月，全县登记农民专业合作社近1400家，设立集体经济组织180多家，成立农业企业111家。

（二）农地流转现状。截至2018年底，全县农地流转总面积约32.1万亩，约占承包耕地面积的20﹪。其中：转包约占91%，出租约占4%，当年互换约占1%，土地合作约占4%；流转到合作社的占38%、流转到农业企业的占8%、流转到农户和联户合作的占54%。

（三）农业适度规模经营现状。 据2017年农经年报统计显示：经营面积30-50亩的13600户、50-200亩6200户、200亩以上144户、千亩以上4户。

（四）主要流转模式。一是委托耕种型。外出农户将耕地委托亲戚弟兄耕种，不签订合同，不支付流转费。二是大户租种型。处于自发状态，外出农户将耕地转包或出租给当地种养大户，大多不签订合同，以口头协议为主，流转期限及价格一年一议。三是股份合作型。以村组为单位成立农民专业合作社，通过股份合作方式进行土地统一整理配套开发，提高土地生产能力。

二、效果

（一）提高了土地生产能力和效益。 如靖边县东坑镇东胜村农民张宏如500亩流转地，通过整理及基础建设，玉米由过去亩产400公斤提高到900公斤左右，土地流转后，实行农场化经营，较分散经营年可节约农资费用1000元左右、节约用工1000标准工日、节约耕作成本4000元左右，经核算，500亩流转地种玉米年净效益15万元；涌泉居公司990亩流转地2011年发展专用薯及种薯生产，实行标准化作业，平均每亩纯收入3000元。

（二）促进了产业结构调整与优化。鸿丰蔬菜合作社800亩流转地用于发展设施蔬菜生产，提高了农业设施化水平；涌泉居公司990亩流转地发展专用薯生产，发展特色产品；金沙薯业合作社330亩农地流转，促使全村三分之二农村劳动力向城市二三产业转型。

（三）提升了家庭规模经营效益。全县百亩左右种粮大户，年饲养200-400只羊，纯收入20万-30万元，其土地生产率和劳动生产率均达到或接近发达国家水平。

三、制约因素

（一）二三产业发育程度低。据统计测算，全县农村从事二三产业劳力2万人，占劳动力总数的11.8%。外出务工劳力5万人。进城农民大多以小生意、打临工为主，少部分属于商人或企业老板，对从事非农产业收入预期不稳。有不足30%具有脱离土地生存能力，大多务工人员兼顾土地生产。

（二）经营土地是农民收入的主要来源。 一是农业依然是农民增收致富的主导产业，全县有8万劳动力从事一产，农民收入50%以上来自一产，北部中等蔬菜农户年户均纯收入10万-20万元。二是流转价格低。中北部平均200-500元/亩年，南部平均100-200元/亩年，滩水区种玉米年亩产值达1 500-2000元。三是农民习惯经营土地生存，留守劳动力平均年龄在45-65岁左右。

（三）新型经营主体投资农业效益低。一是基础投入大。涌泉居公司990亩土地整理投资1000万元。二是生产成本高。靖边县海源合作社2013年种植400亩马铃薯，平均每亩投入成本2560元。三是以经营常规产业为主。目前500亩以上的规模流转均以脱毒马铃薯为主，平均每亩净利润400-600元。四是农业生产周期长，农业面临自然、市场双重风险。五是品牌效益没有凸显。

（四）其他因素。一是认识不到位。农民对承包土地流转认识不足，宁愿将自己的土地撂荒或将土地委托给自己的亲朋好友耕种，也不愿意流转。二是流转不规范。大多流转是在劳动力转移后，农户民间自发流转，一般不签订流转合同，以口头协议为主，极易引发流转纠纷。三是南部山区外出劳力多，基础条件差，经营主体不愿投资，北部滩水区基础条件好，劳动力转移相对较少，流转较为困难等。

四、体会与启示

（一）培育经营主体，引导农地流转必须坚持家庭经营的基础地位。近10年内发展现代农业应以经营100亩大田产业及30-50亩蔬菜产业适度规模家庭农场及种养大户为主要模式，引导发展土地股份合作；10年后随着现有从业劳力逐步失去劳动能力，返乡创业能人及年轻有文化劳力经营农业产业，现代农业应以发展规模农场、合作社及农业公司为主要模式。

（二）培育经营主体，引导农地流转必须转变发展方式。一是做好宣传教育，提升农民的现代农业和非农产业意识；二是转变生产方式，推动传统农业生产方式向现代农业转变，根据市场需求，发展现代农业和非农产业。

（三）培育经营主体，引导农地流转必须坚持完善农村基本经营制度。 坚持依法、自愿、有偿，不得改变土地农业用途，流转期限不得超过承包剩余期限原则，因地制宜，培育发展以合作社为主导，家庭农场、专业大户、龙头企业、农业社会化服务组织等共同发展的多元化新型农业经营主体，发展多种类型的适度规模经营。

（四）培育经营主体，引导农地流转应合理确定家庭适度规模经营的“度”。 依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，确定适度规模经营的适宜标准，防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。目前靖边县家庭适度规模经营应为当地户均耕地的10-15倍，最高不超过20倍。北部滩水地区，种养大户户均经营60-80亩水地、40-50亩林地，发展存栏200只羊或出栏60-80头生猪的小型养殖业，或发展蔬菜产业；中部涧地区，大户户均经营80-120亩耕地，再发展适度养殖业；中部和南部山区大户户均经营200亩以上耕地，均能发挥良好的适度规模经营效益，农民年人均纯收入均可达到3万元以上。

五、对策与措施

（一）加强宣传教育。深入宣传农地流转、规模经营与现代农业发展、农民增收的关系，提高认识，转变观念。一是要大力宣传《中华人民共和国土地承包法》、《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》等，使农民知晓农地流转流出的是经营权，而不是承包权和所有权，解除农民流出土地的后顾之忧，教育广大农民和基层干部知法、懂法、守法、用法，依法规范农地流转行为；二是要充分发挥外出创业人员回乡置业和种田大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，加快农地流转步伐。

（二）发展二三产业。通过发展二三产业，创造劳动力转移就业空间，使农村劳动力有稳定的收入来源，自愿流出土地。一是就近转移，引导鼓励农村劳动力就近发展农产品分级、运输、储藏、加工等农村二三产业；二是引导农村劳动力转移发展工业、建筑业、商饮服务等城镇二三产业和劳务经济。

（三）培育经营主体。 重点培育种养大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体。一是依据《家庭农场认定管理办法》、《农民专业合作社法》等，规范新型经营主体的设立准入、内部管理及资产和财务管理；二是开展典型专业大户、示范家庭农场、示范合作社、龙头企业创建工作，评审认定示范典型，发挥辐射带动作用；三是培育专业化的职业农民，发展新型经营主体，提升规模化、集约化经营的能力，促进农地流转。

（四）完善服务体系。 建立和完善土地流转工作县、乡、村服务机构，明确工作职责，配套人员设备及经费，培育中介组织，开展流转信息及流转合同管理服务、调解仲裁，并探索产权交易。一是将农地流转工作纳入县、乡两级重要议事日程，进一步加强领导，确保农地流转工作顺利开展；二是加强指导和监督，建立健全土地承包经营权流转备案、登记和档案管理等制度，建立农地流转动态管理台账和流转信息库，指导签订流转合同，维护流转双方权益，依法监督流转行为；三是积极发展流转中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动农地流转健康运行；四是认真解决流转纠纷，维护流转双方的合法权益。

（五）实施政策支持。制定出台扶持奖励办法，加大对培育经营主体和农地流转的财政、信贷、项目支持力度，完善流出户就业、住房、上学等社会保障措施。一是建立农地流转和规模化经营奖励制度，整合支农资金，加大对流转大户、专业合作组织和企业奖励力度；二是健全农村金融体系，鼓励农业发展银行和农村信用社积极开拓农业信贷品种，保障规模经营主体资金需求；三是整合涉农项目集中支持规模经营的农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体，提升基础实力；四是给予规模经营主体技术支持和相应的税收、用地、用电等优惠政策支持；五是加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民后顾之忧，使农民放心走出来，进而为土地流转创造良好的条件。